雖然對社會政策變遷的解讀各不相同,，但是,，也存在一個共識，那就是認為最初的社會政策僅僅是解決社會問題，尤其是貧困問題,，而后來的社會政策則轉(zhuǎn)向?qū)裆鐣?quán)利的強調(diào)和重視,，按馬歇爾的理論，那就是使所有公民獲得社會權(quán),。20世紀80年代福利國家出現(xiàn)危機后,，有許多討論把危機歸咎于福利水平過高以及對社會權(quán)的過分強調(diào)，因此出現(xiàn)了對社會權(quán)的許多反思,。有學(xué)者則提出了所謂的發(fā)展型社會政策和社會投資理論,，認為社會政策不限于為人們提供福利，更重要的是將社會政策與發(fā)展結(jié)合起來,，即社會政策可以提升人力資源,、為多元社會治理提供空間等?！案＠麌腋母锊呗缘霓D(zhuǎn)變,，從縮減到談判到激活（activation）再到二元化?！保?］在Giuliano Bonoli看來,，“縮減”指“相對溫和的津貼削減”，而“談判”指“在更多妥協(xié)和協(xié)商的基礎(chǔ)上進行改革”,，而“激活”則是“轉(zhuǎn)向最大化就業(yè)的改革策略”,，出現(xiàn)“社會投資”、“積極福利國家”等標簽,，最后階段則是“二元化”,，即“被認為是勞動法及受到良好保護的工人和那些依據(jù)臨時合同等其他形式的不穩(wěn)定就業(yè)的工人之間的差異”。［2］還有研究者具體地分析了北歐,、英國,、法德,、南歐乃至中歐不同國家和地區(qū)的社會政策和福利的變遷［3］,。事實上各國和各地區(qū)的社會政策變遷各有自身的路徑依賴和特殊的社會經(jīng)濟乃至文化因素，這也決定了對歐洲變遷的解讀并不一定適合對中國過去幾十年社會政策的變遷,，“歐洲福利國家面臨的挑戰(zhàn)與中國及其其他亞洲國家面臨的挑戰(zhàn)很不相同,。”［4］但是,，這并不意味著從歐洲社會政策轉(zhuǎn)變中不能找到一些有助于理解中國社會政策變遷的相關(guān)知識乃至理論觀點,，否則社會政策的比較研究也就失去了最后的意義和價值。本文試圖從中國社會政策演變過程并參照歐洲社會政策變遷的相關(guān)分析,，展開相應(yīng)的研究,、討論和分析，目的在于把握中國社會政策的發(fā)展階段和未來的發(fā)展方向。

       一,、研究問題和分析框架

       西方國家社會政策和社會福利的發(fā)展變化,，一直伴隨著相應(yīng)的爭論，在中國也是如此,，隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)階段,，相關(guān)的爭論就更為激烈，主要集中在“福利社會”（福利國家）論與“高福利陷阱”論之爭上,，前者認為中國還需要加強福利社會（福利國家）建設(shè),，而后者則要警惕高福利陷阱。［5］實際上這兩個觀點并不是絕對的對立,，后者只是表明在福利社會建設(shè)上要防止“高福利陷阱”,。那么人們不禁要問的是，中國的福利水平究竟有多高,？福利水平究竟多高最為合適,？按什么標準來衡量福利是最為合適的？中國是否陷入了“福利危機”,？這些都是老問題,，但是依然沒有獲得普遍認可的解答。

       社會政策的一個重要功能是為了解決社會問題和化解社會風(fēng)險,，“改變各種處境,、制度、習(xí)慣和行為,。而在這里,，我們應(yīng)該留意，政策的概念只有在我們（社會,、群體或組織）相信自己有能力促成某些變化的時候,，才有意義?！迷谶@里,，‘政策’一詞有著行動取向和問題取向的意義”。［6］社會政策具有再分配和創(chuàng)造生活機會等功能,，［7］實際上應(yīng)對的也是分配和生活機會不平等的問題,。不同的學(xué)者對社會福利的誕生給出不同的解釋，背后有一個共同的邏輯,，社會福利（社會政策）是工業(yè)化的產(chǎn)物,，或者說用來應(yīng)對工業(yè)化帶來的問題而出現(xiàn)的，因此一開始僅僅作為應(yīng)對這些問題和風(fēng)險的應(yīng)急措施或?qū)Σ?，?9世紀末特別是20世紀,，則發(fā)展成為一種價值或意識形態(tài),，成為不同國家形態(tài)的區(qū)分標志，正如艾斯平·安德森劃分的三個福利國家那樣,。

       從實踐的邏輯上看,，先是有各種社會問題和風(fēng)險，然后轉(zhuǎn)化為人們的需求意識,，再外化為行動和政策,。從社會政策角度來看，并不是所有問題都是它們所要解決和面對的,，一方面社會問題是分領(lǐng)域和分層次的,，另一方面不同的國家由于社會、經(jīng)濟,、政治乃至文化差異,，因此采用的社會政策都很不相同，于是就有了不同的福利模式,。但是研究者總企圖從這些不同中尋找共同和普遍的規(guī)律和邏輯,，于是就有公民權(quán)理論、社會需求理論,、可行能力理論,、社會沖突理論、自由主義理論,、保守主義理論,、社會民主主義理論等等。雖然中國的情景與歐美國家有很大的不同,，但是,，歐美國家的許多社會政策理念還是對最近三十多年中國社會政策的演變和走向產(chǎn)生了巨大的影響，這也許是由于社會政策在演變中不僅有各國的特殊性,，而且也有其一些基本的相似性或共同性,，那就是滿足一定的需求和體現(xiàn)一定的權(quán)利。

       這里借鑒社會需求理論和公民理論來分析和探討中國社會政策的階段性問題,。在社會問題和社會風(fēng)險中,，有一些屬于對生存需求具有嚴重影響或者損害的問題，而有一些則屬于對生存需求影響不大,、但是與提高生活質(zhì)量和社會質(zhì)量密切相關(guān)的問題,。前者更多的屬于個體的生理性問題，后者更多的屬于社群層面的社會性和文化性問題,。中國在過去近40年處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會,、從鄉(xiāng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)型的過程,，是一個實現(xiàn)全面小康社會的發(fā)展過程,，也是一個從開始解決溫飽問題慢慢地過渡到解決美好生活問題的過程。20世紀80年代我國社會主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾,。黨的十九大提出當前中國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡,、不充分的發(fā)展之間的矛盾。這也就決定了社會政策走向,，在滿足人們對美好生活的追求上,，社會政策一方面是主要手段，另一方面也是短板和不足,。馬斯洛的需求理論認為人的七大需求在實現(xiàn)過程中是依次遞增的,，先解決溫飽問題，然后才考慮安全,、尊嚴,、審美、發(fā)展等需求問題,。［8］萊恩·多亞爾和伊恩·高夫認為,，“需要是人類行為和互動的前提”，他們討論了基本需要和中間需要以及滿足需要的前提條件,，其中基本需要包括健康與生存需要,、自主需要，而中間需要涉及的內(nèi)涵更豐富,，包括食物和水,、住房、工作和自然環(huán)境,、保健,、童年安全、重要的初級關(guān)系,、經(jīng)濟安全,、人身安全、健康安全,、安全的節(jié)育和生育等等,。［9］

       與此同時，需要不僅僅只是自然的生理性現(xiàn)象,，而且還是社會性和文化性建構(gòu),，與權(quán)利、權(quán)力有著密不可分的關(guān)系,。哈里斯認為“社會政策的導(dǎo)向應(yīng)該是保證一個社會的公民得到一系列的人生機會”,，［10］也就是說，生存和發(fā)展不僅僅是人的自然需要,，更是一種社會權(quán)利,，由此可以分為“滿足最低需要的權(quán)利”和“滿足最優(yōu)先水平的需要的權(quán)利”,。當然權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任是直接關(guān)聯(lián)的,，“作為一個人,，而不僅僅是一具活的軀體或一個動物，只有意識,、交流和樹立目標和信念的能力是不夠的,，個人還必須承擔(dān)責(zé)任”。［11］而馬歇爾將社會福利視為公民權(quán)中的社會權(quán)利,，而社會權(quán)利不是抽象的概念,，而是有著內(nèi)在的、豐富的含義,，也就是說,，即使是社會權(quán)利，也有基本優(yōu)先和更高最優(yōu)層次之分,。

       基于以上有關(guān)研究,，我們將需要與權(quán)利進行了排列組合，形成了四個類型：基本需要與優(yōu)先權(quán)利,、基本需要與普遍權(quán)利,、高級需要與優(yōu)先權(quán)利、高級需要和普遍權(quán)利,。這里所指的基本需要與萊恩·多亞爾和伊恩·高夫的基本需要有一些差別,，主要還是指生存需要，或者說解決基本生存所需要的衣食住行等基本問題,，這是基本的生存權(quán),，因此需要優(yōu)先獲得解決。中國長期以來都在解決這個基本的溫飽問題,，在中國社會政策中存在兜底保障這層含義,，就是滿足這一基本生存問題，其中當然包括基本的健康問題,。在社會中也許只有部分人需要兜底保障,，而其他人則不存在基本生存問題，所以社會政策用于解決兜底問題,，也只是把部分人的權(quán)利優(yōu)先考慮,，而沒有惠及所有人，英國的濟貧法屬于這個層面的社會政策,。而社會政策從早期的濟貧解困發(fā)展到成為滿足所有人的基本需要,，這已經(jīng)被馬歇爾圈定為社會權(quán)利，也就是說人人享受基本的福利,，屬于兜底普惠或者基本普惠,。在福利國家建設(shè)上,，歐洲國家隨著經(jīng)濟發(fā)展,，在20世紀60年代開始就構(gòu)筑更好的福利體系,，后來被一部分學(xué)者判定為“高級福利陷阱”，也就是國家承擔(dān)不起的一種福利,。但是,，從80年代福利國家危機以來，雖然社會政策進行了明顯的改革,，但是,，福利水平并沒有出現(xiàn)明顯的下降?！氨M管新保守主義大肆宣揚私有化和收縮社會福利,，在英美兩國，普遍的社會公共福利的框架,，特別是教育,、健康和收入保障，基本上沒有受觸動,?！保?2］因為“簡單地說，福利國家背后的總原則是,，政府應(yīng)該又必須承擔(dān)起為所有公民提供過得去的最低生活水平的責(zé)任”,。［13］這個責(zé)任包括較高而穩(wěn)定的就業(yè),、一系列普遍的公共服務(wù)和社會援助等,。這個責(zé)任可以是底線普惠，也可以上升到高水平兜底,。實際上歐洲不少國家已經(jīng)到了高級普惠,，甚至從生活質(zhì)量轉(zhuǎn)向社會質(zhì)量的建構(gòu)。

       表1（略）

       福利國家危機的本質(zhì)不是政府是否在財政上承受不了,，而是社會成員的責(zé)任和積極性得不到彰顯,，能力得不到提升，由此降低了社會經(jīng)濟發(fā)展的動力以及社會的合作（原子化或個體化）,?！巴ㄟ^促進提前退休誘使人們退出勞動力市場、提高長期失業(yè)者福利,、降低傷殘撫恤金申請難度,、縮短工時等都讓人想起大陸國家‘不工作享福利’困境，而這種情況直到20世紀90年代一直在政治上受到歡迎,?！保?4］從20世紀90年代開始,，歐洲福利國家開始轉(zhuǎn)型改革，借助于新公共管理和新公共服務(wù)理論,，社會投資理論,、發(fā)展型社會政策而紛紛登場，福利國家向福利社會轉(zhuǎn)型,，單一福利向混合福利轉(zhuǎn)變,，協(xié)商、多元參與和賦能等成為積極社會型社會政策的核心要素,。這可能是當前社會福利發(fā)展到最新的一個階段——多元參與發(fā)展階段,。

       歐美國家社會福利發(fā)展經(jīng)歷了兜底（包括高水平兜底）、底線普惠,、高水平普惠和多元參與四個階段,，歷經(jīng)400多年，是否可以用來剖析和解讀中國過去30多年的社會福利建構(gòu)歷程呢,？實際上這里對歐美國家的社會福利演變進行了合乎中國情景的重新建構(gòu)和解讀,，是有一定的解釋力的。我們認為,，這四個階段正在中國進行之中,，前一個階段與后一個階段，既有時間先后的序列,，更有內(nèi)在的邏輯關(guān)系,，后一個階段必須在前一個階段的基礎(chǔ)上推進，不存在跨越性的建構(gòu),，否則會產(chǎn)生許多的內(nèi)在張力和問題,。

       二、當代中國社會福利的歷史和邏輯起點

       世界各國的社會福利起源與工業(yè)化,、現(xiàn)代化直接關(guān)聯(lián),，其初始宗旨是為了解決工業(yè)化帶來的社會問題和社會風(fēng)險，尤其是解決貧困問題,，但是,，并不是一開始就有明確的價值取向和意識形態(tài)追求。雖然世界各國已經(jīng)形成不同的社會福利模式,，但是任何模式并不是一開始就已經(jīng)定型,，而是經(jīng)歷了一定時間的演變而逐漸形成的。當前中國曾被一些學(xué)者歸類為東亞的生產(chǎn)型社會福利模式,，就目前的情況而言,，中國與日本、韓國的差異還是很大的，因此將其歸為一類,，勉為其難,，不一定合適，對此有人已經(jīng)提出質(zhì)疑,。而且,，任何所謂的社會福利模式并不是一成不變的，特別是對中國這樣一個正在處于高速發(fā)展和變遷的發(fā)展中大國來說,，目前說她的社會福利模式已經(jīng)定型,，為時過早,。在安德森·艾斯平看來,，社會福利模式的演變并不是無規(guī)律可循的，而是受其社會結(jié)構(gòu),、文化傳統(tǒng)以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響,。由此，我們在探尋中國社會福利演變過程的時候,，不能不先來追溯其歷史和邏輯起點,。

       當代中國的社會福利演變遵循的是什么樣的路徑依賴呢？家庭福利,、村落福利,、鄰里福利等可以追溯到很久之前，但是,，與當前中國社會福利直接相關(guān)的還是計劃體制,。這個體制不僅影響到國家在后續(xù)的社會福利變遷中的角色，而且也影響長期以來形成的家庭福利,、村落（或社區(qū)）福利和鄰里福利等,。可以說,，計劃體制成了探討和觀察當前中國社會福利的歷史和邏輯起點,，表現(xiàn)在兩個基本方面：城鄉(xiāng)二元差異、城市單位制和農(nóng)村公社制,。對這兩個方面的研究和討論已經(jīng)很多了,，這里需要指出的是，計劃體制的這兩個鮮明特點一直左右和影響后來的中國社會福利變遷和建構(gòu),。

       城鄉(xiāng)二元差異,，即城市和鄉(xiāng)村有著明顯的社會福利差異，城市居民與農(nóng)民在享受社會福利上有著天壤之別,。有人研究發(fā)現(xiàn),，在計劃時代城鄉(xiāng)二元差異多達14個方面，主要是社會福利的差異：就業(yè)、醫(yī)療保障,、住房保障,、養(yǎng)老、子女福利,、食品保障等等,。城市居民從搖籃到墳?zāi)梗枷硎車姨峁┑母鞣N保障,，而農(nóng)民基本上享受不到國家提供的福利,。［15］由于城鄉(xiāng)分割，絕大部分農(nóng)民從出生到死亡,，很難轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，享受不到城市居民所能享受的各種福利。因此,，城市居民在社會福利上“天生”就比農(nóng)民高人一等,，幾乎沒有一個農(nóng)民不向往城市居民的生活。當然,，農(nóng)村也有人民公社的集體福利,，但是這樣的福利相當有限，難以與城市福利相媲美,。

       城市居民享受的福利是國家通過單位提供的,，所以，有單位是城市居民享受福利的前提或基礎(chǔ),，而那些沒有單位的居民在福利上通過兩個途徑獲得很有限的解決：一是親屬關(guān)系,，即父母與子女關(guān)系，不論任何一方有單位而另一方?jīng)]有單位,，那么有單位的那一方會獲得其單位對其沒有單位的親屬的一些補助,；二是一些政府部門（如民政部門、衛(wèi)生部門,、教育部門,、勞動部門等）也會給予一些補貼；三是政府和單位對那些有勞動能力但沒有就業(yè)的青年,，會給予就業(yè)安排,，只是時間遲早的問題，這里包括子女頂替父母職業(yè)等,，當然也有長期得不到解決而失業(yè)在家的人員,。國家通過單位來為城市居民提供福利，不可避免地產(chǎn)生一些差別,，有的單位掌握的資源比較多一些,，就會給自己的員工更多的福利,。那些掌握資源較少的單位，其員工的福利也就少不少,。這是城市內(nèi)部在計劃體制時代存在的單位福利差異,。而農(nóng)民的福利基本上依靠的是生產(chǎn)隊和生產(chǎn)大隊，主要還是生產(chǎn)隊,。農(nóng)村教育,、醫(yī)療等建設(shè)大多是由生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊來承擔(dān)的。在這種情況下,，生產(chǎn)隊和生產(chǎn)大隊的經(jīng)濟條件好壞,，對農(nóng)民的福利也有很大的影響，這就是農(nóng)村內(nèi)部的福利差異,。

       改革開放后,，中國社會福利建構(gòu)和演變受計劃體制的這兩個特點的影響，向相應(yīng)的兩個路徑推進：城鄉(xiāng)和體制內(nèi)外（表2）,。在改革初期,，中國并不是通過增加國家在福利生產(chǎn)和服務(wù)中的作用而開展社會福利建設(shè)，而是試圖恢復(fù)市場和家庭在社會福利的功能,，旨在減輕國家的負擔(dān)。中國改革的初始路徑是,，在農(nóng)村,，改革人民公社體制，讓生產(chǎn)回歸家庭,，減少國家在農(nóng)村社會福利供給上很有限的作用和負擔(dān),；在城市，擴大市場的影響,，減少“單位辦社會”,，壯大體制外福利生產(chǎn)的社會空間。在體制外的社會空間,，正如在鄉(xiāng)村那樣,，政府基本上不承擔(dān)社會福利供給，則由這個空間的人們以及相關(guān)的主體自己來想辦法生產(chǎn),。與計劃時代不同的是國家放寬了擇業(yè)和創(chuàng)業(yè)限制,，為更多的體制外和鄉(xiāng)村的人們提供了更大的自由就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機會和空間,，擴大市場和社會生產(chǎn)福利的空間,。總而言之,，改革開放以后中國社會福利空間從原來的城鄉(xiāng)二元空間演變?yōu)樗脑臻g,。在這四元空間中，國家的福利供給限于城鎮(zhèn)體制內(nèi)和鄉(xiāng)村體制內(nèi)，而城鎮(zhèn)體制外和鄉(xiāng)村體制外則構(gòu)成了兩個體制外空間,，由家庭,、市場、村莊,、社區(qū)和社會組織等來供給（或者沒有供給）,。20世紀90年代的集體企業(yè)和國有企業(yè)改制，更進一步擴大了體制外的社會空間,，并拉大了城鄉(xiāng)和體制內(nèi)外的社會福利差距,，與此同時，伴隨稅費改革,，基層政府獲得的稅收減少,，轉(zhuǎn)而通過向老百姓收取各種費用以支持其運行，尤其是農(nóng)民負擔(dān)上升為重要的社會問題,。

       表2（略）

       總而言之,，工人下崗、農(nóng)民負擔(dān),、各行各業(yè)亂收費,、企業(yè)拖欠民工工資等問題，困擾了當時的中國社會,。這些問題倒逼中央政府改革原先的社會政策和社會福利體制,，于是就有21世紀初的“廣覆蓋、?；尽钡纳鐣＠?gòu)行動,。主要改革行動有：取消農(nóng)業(yè)稅費，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)各種直接補貼,，清理農(nóng)民工工資拖欠以及規(guī)范勞動力市場,，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,，推進義務(wù)教育制度建設(shè)以及解決流動人口的義務(wù)教育問題,，建立全覆蓋的社會救助體制，等等,。由此,，國家的社會福利政策將體制外的人群都納入進來，基本上實現(xiàn)了全覆蓋,，但是享受水平,、權(quán)利和責(zé)任等方面依然還存在著計劃體制的許多路徑痕跡和缺陷。

       三,、中國社會福利“四階段”建構(gòu)和發(fā)展邏輯

       當代中國的社會福利建構(gòu)是一個適應(yīng)社會經(jīng)濟乃至政治變化的過程,，并不是一蹴而就的,，跟西方社會福利的演變一樣。與計劃體制時代福利建構(gòu)有很強的意識形態(tài)和價值取向不同,，改革開放以后,，中國引入市場機制，讓體制外的因素和主體在社會福利建設(shè)中發(fā)揮更多的作用,，當時沒有明確的價值取向和意識形態(tài),，如果說有的，那也是受新自由主義市場經(jīng)濟的影響,。在時間上與英美國家盛行的保守主義取向處于同一階段,，［16］表面上看是一種巧合，實質(zhì)上有著異曲同工的呼應(yīng),。這在一定程度上說明中國確實抓住了世界變遷的節(jié)奏和機遇,。這個時候中國的社會福利建設(shè)處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)。那么,，中國社會福利建構(gòu)是否有其獨特的路徑還是與其他某一些國家有著相似的路徑呢,？是不是可以歸入東亞的建構(gòu)模式呢？對此,，依然還有不少不同的意見,，有待深入研究。我們認為,，當代中國社會福利建構(gòu)的歷史和邏輯起點與其他國家既有鮮明的差距,，那就是計劃體制，又有著一些相似性,，比如城鎮(zhèn)化、工業(yè)化,、市場化乃至全球化背景,，這就決定了中國社會福利建構(gòu)的內(nèi)容、路徑和階段有自己的獨特性,，也不能完全脫離社會福利建構(gòu)的一些共同規(guī)律,。正如R.米什拉所指出的，“各國的獨特性必須放在所有國家共有的涉及社會保障與社會福利的問題及解決方案的共性背景下加以看待”,。［17］

       中國提出了“讓人民有獲得感,、幸福感”。在“獲得感”上,，社會福利的多少,，是很重要的。中國在過去的30多年中并沒有停止社會福利建設(shè),，而是以不同速度和方式推進,。當然對于什么是社會福利,、提供什么樣的社會福利、不同階段需要什么樣的社會福利以及實現(xiàn)什么樣的社會福利目標等問題,，目前還沒有達成共識,。西方國家有關(guān)福利國家建設(shè)的相應(yīng)內(nèi)容對中國社會福利建設(shè)的認識和了解有一定的參考價值。雖然西方國家對于福利國家內(nèi)涵有著不同的理解,，但是我認為,，米什拉對于福利國家的解釋有相當強的說服力：“簡單地說，福利國家背后的總原則是,，政府既應(yīng)該又必須承擔(dān)起為所有公民提供過得去的最低生活水準責(zé)任,，它包括對貧窮和依賴的三方面的供給。第一,，它意味著以這樣一種方式規(guī)范市場,，以能夠維持較高而穩(wěn)定的就業(yè)水平。第二,，它意味著由公共部門提供一系列普遍的社會服務(wù),，尤其是教育、收入保障,、醫(yī)療和住房以及一批個人的社會服務(wù),，以滿足在充滿復(fù)雜變化的社會中公民的一個基本需求。社會服務(wù)的普遍性是一個重要原則,，它暗示國家服務(wù)是針對所有公民,，而不僅僅針對低收入人口。第三,，應(yīng)有一個建立在收入或資產(chǎn)調(diào)查基礎(chǔ)上的援助設(shè)施的‘安全網(wǎng)’,，以滿足特殊需要和減少貧困。充分就業(yè),、普遍社會服務(wù)和社會援助,，這三方面具體地表述了‘維持’作為一種社會權(quán)利的最低生活水平的集體責(zé)任的觀念?！保?8］這里就從米什拉提出的三方面福利內(nèi)容來分析中國過去近40年的社會福利建設(shè)和變遷,，可以看出其四個階段變遷和建構(gòu)：兜底、適度普惠,、高級普惠,、多元參與發(fā)展（表3）。

       表3 改革開放以來中國社會福利“四階段”建構(gòu)情況一覽表（略）

       赫克羅（Heclo）“認為西方福利國家經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：試驗階段（19世紀70年代—20世紀20年代）,，鞏固階段（20世紀30年代—40年代）,、擴張階段（20世紀50年代—60年代）和最近的重構(gòu)階段（70年代及以后）”。［19］當代中國社會福利建設(shè)的具體進程雖然不按赫克羅的四個階段論進行,，但也不是不分階段的,，本文基于從就業(yè),、社會服務(wù)和社會救助三個緯度去分析中國社會政策演變的階段性問題。

       （一）就業(yè)市場化與就業(yè)保障

       改革開放之前,，在高度計劃時代,，城鎮(zhèn)就業(yè)是由國家包辦的，而農(nóng)村就業(yè)受到嚴格的限制,，不能向非農(nóng)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移或流動就業(yè),，地少人多，于是農(nóng)村有大量的勞動力冗員,，盡管事實上有地下的非農(nóng)就業(yè)活動,。改革開放之后，中國的就業(yè)有兩個最明顯的變化：一是農(nóng)村勞動力可以進城和外出就業(yè),，向非農(nóng)轉(zhuǎn)移就業(yè),；二是體制外的就業(yè)空間和機會越來越多，原先在體制內(nèi)工作的一些人開始轉(zhuǎn)向體制外就業(yè),，政府包辦就業(yè)的城鎮(zhèn)體制趨于弱化,，就業(yè)的市場化越來越明顯，意味著就業(yè)自由度增大了,，與之而來的是就業(yè)穩(wěn)定性降低了,，流動性提高了。就業(yè)的穩(wěn)定性或流動性問題主要靠發(fā)展帶來的就業(yè)增加來緩和,。

       從下圖中可以看出,，過去30多年中國人口出現(xiàn)異常頻繁的流動，其中大部分是從農(nóng)村流向城市：“大部分流動人口是從農(nóng)村流動到城市的年輕勞動力,，2010年全國流動人口中約有1.5億人來自農(nóng)村,，省內(nèi)流動人口中有54%來自農(nóng)村，跨省流動人口中則有近82%來自農(nóng)村,?！保?0］他們都是改革開放后從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)、從內(nèi)陸轉(zhuǎn)向沿海開放地區(qū)的移動就業(yè),，說明80年代后中國改革了過去的就業(yè)體制，讓農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)和非農(nóng)實現(xiàn)了就業(yè),，明顯地提升了他們的社會福利水平,。但是，與之而來的是,，勞動關(guān)系問題,，比如工作時間過長、就業(yè)不穩(wěn)定,、拖欠工資以及一些相應(yīng)的就業(yè)暴力,、歧視問題相繼產(chǎn)生,，有的問題更趨于嚴重。1994年誕生的《勞動合同法》雖然從法律上對勞動關(guān)系進行規(guī)范,，并要求企業(yè)拿出一定比例的收益用于對工人的技能培訓(xùn),，但是，這個法律更多地為就業(yè)流動提供法律依據(jù),，而工人的技能培訓(xùn)實際上名存實亡,，效果并不好。從20世紀90年代中后期開始,，在國有企業(yè)改革中,，3000多萬國有企業(yè)職工下崗分流，國家由此設(shè)立了再就業(yè)培訓(xùn)中心,，專門為這些下崗和轉(zhuǎn)崗職工提供再就業(yè)技能培訓(xùn),。總的來說,，從80年代初開始到90年代末,，中國就業(yè)體制從原來的單位制、城鄉(xiāng)分割轉(zhuǎn)向市場就業(yè),、就業(yè)穩(wěn)定性下降,、勞動關(guān)系復(fù)雜化、就業(yè)培訓(xùn)出現(xiàn)但效果一般,，就業(yè)的保障性和穩(wěn)定性在不斷弱化,，顯然與社會福利要求是不一樣的。

       圖1 中國流動人口規(guī)模與增長圖（略）

       就業(yè)流動性增加,、穩(wěn)定性下降,，帶來了不少社會問題，由此政府重新出面來規(guī)范就業(yè)市場和行為,，增大了對就業(yè)的干預(yù),。除了90年代的下崗再就業(yè)外，從2001年開始,，政府從清理拖欠工人（主要是農(nóng)民工）工資問題入手,，以改善就業(yè)狀態(tài)，另外,，國家加大對農(nóng)民工開展就業(yè)培訓(xùn)的力度,。在此基礎(chǔ)上，2008年1月1日實施的《中華人民共和國勞動合同法》,，其核心是保護勞動者的合法權(quán)益,，為構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系提供法律保障。雖然這部法律引起一定的爭議,，在某些地方?jīng)]有得到很好的實施,，但是,，在確保勞動者權(quán)益上確實發(fā)揮了一定的作用，比如,，農(nóng)民工的勞動福利在一定程度上有所增加,，他們可以參與城鎮(zhèn)職工社會保險，勞動合同簽訂率有了一定的提高,，他們的就業(yè)穩(wěn)定性得到增強,。

       “就業(yè)是民生之本”，已經(jīng)成為中國政府的一個重要理念,。進入21世紀,，中國政府改變過去主要看重經(jīng)濟指標增長的觀念，漸漸地從就業(yè)角度去認識和看待經(jīng)濟發(fā)展,，特別是2013年以來,，政府把就業(yè)視為民生的基礎(chǔ)，視為民眾是否有獲得感的重要標志,，因此創(chuàng)造就業(yè)機會,，成為經(jīng)濟發(fā)展的重要追求之一。盡管最近幾年,，中國經(jīng)濟增長速度趨緩,，從高增長轉(zhuǎn)向中高增長乃至高質(zhì)量增長，但是,，這并沒有影響就業(yè)機會的增長速度,，2017年全年新增就業(yè)機會就超過1300萬個，好于政府的計劃目標,，就業(yè)形勢明顯看好,，登記失業(yè)率和調(diào)查失業(yè)率處于歷史低位。

       但是,，中國并沒有實現(xiàn)“充分就業(yè)”,，而且政策里也沒有提出充分就業(yè)的要求。最近中央出臺了推進產(chǎn)業(yè)工人隊伍建設(shè)的規(guī)定,，這是首個系統(tǒng)干預(yù)產(chǎn)業(yè)工人的社會政策,，旨在打造一支高技能的產(chǎn)業(yè)工人隊伍。與此同時,，隨著高科技的發(fā)展特別是互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用,，與之相應(yīng)的一些新業(yè)態(tài)紛紛出現(xiàn)并不斷擴大，明顯地改變了傳統(tǒng)的勞動關(guān)系,，電商、快遞等共享經(jīng)濟得到空前發(fā)展,，但是,，新的勞動關(guān)系難以得到現(xiàn)有政策法規(guī)的規(guī)范和調(diào)節(jié),，呼吁著新的社會政策出臺。

       從就業(yè)角度看,，基本的勞動保障制度已經(jīng)確立,，確保了勞動者的基本權(quán)利，但是,，傳統(tǒng)分割的就業(yè)體制并沒有獲得徹底改革和創(chuàng)新,，體制內(nèi)外、城鄉(xiāng)之間依然存在明顯的就業(yè)政策和待遇差異,，科技發(fā)展帶來的新業(yè)態(tài)改變了傳統(tǒng)的勞動關(guān)系,，呼喚著新的就業(yè)政策出臺。從某種意義上看,，中國就業(yè)政策依然停留在托底水平上,，只是在少數(shù)方面實現(xiàn)了底線普惠，高級普惠部分存在于體制內(nèi),，至于參與式的就業(yè)政策還是將來時,，但是遲早是要出臺和實施的，在一定程度上“雙創(chuàng)”（大眾創(chuàng)業(yè),、萬眾創(chuàng)新）政策已經(jīng)具備多元參與式的一些特性,，只是推廣和實施起來存在許多障礙和問題。

       （二）建立在普遍原則上的社會服務(wù)

       基于普遍原則提供的社會服務(wù),，是社會政策的重要要求和內(nèi)容,。具體地說，社會服務(wù)內(nèi)容很豐富,，主要包括兒童照顧和保護,、教育和培訓(xùn)、醫(yī)療和健康服務(wù),、收入保障,、住房保障、社會照護以及其他一批個人的社會服務(wù),，滿足所有公民的基本需求,，以應(yīng)對充滿復(fù)雜變化的不確定性風(fēng)險。在當前的中國,，不同領(lǐng)域,、不同方面的社會服務(wù)水平并沒有達到整齊劃一的程度，而是存在著明顯的差異,。按四個階段范式來理解,，有的剛剛起步，還停留在托底水平，而有的可能已經(jīng)上到了高級普惠乃至參與式發(fā)展狀態(tài),。

       社會服務(wù)對社會福利有著越來越重要的作用和影響,，或者說是社會福利改善的關(guān)鍵性要素。如果說我國社會福利在收入保障上與發(fā)達國家的差距還不是太大的話,，那么社會服務(wù)方面的差距則是相當大的,，有的方面甚至是根本性的。從歐洲國家社會政策的演變來看,，早期還停留在收入補償層面,，那么在社會權(quán)作為社會政策實施的主要依據(jù)階段，社會政策不只是提供收入補償和救濟水平上,，更關(guān)注社會服務(wù)的供給,，于是有研究者認為，把社會服務(wù)作為社會政策的核心或者重點內(nèi)容,，是社會政策研究范式的重大變革,，因為社會服務(wù)不僅僅限于物質(zhì)方面的供給，而且更在于改善生活質(zhì)量,，還為社會發(fā)展提供支持等,，所以大大地改變了早期社會政策為解決社會問題尤其是貧困問題提供經(jīng)濟支持（主要是收入支持）的局面。

       這里主要對中國社會服務(wù)從總體上進行討論,。

       在過去40年中,，中國的社會服務(wù)從不均衡向均衡、從短缺和不充分向著充分,、從商業(yè)化向普惠福利的方向演變和發(fā)展,。在計劃體制時代，社會服務(wù)同樣存在嚴重的城鄉(xiāng)差距,，比如在城市有幼兒園,，在農(nóng)村基本上沒有幼兒園；城市教育由政府來承擔(dān),，而農(nóng)村教育則由集體來供給等等,。改革開放初期，教育,、醫(yī)療似乎都趨向于由個人來解決,，商業(yè)化相當明顯，農(nóng)村出現(xiàn)“看病難,、看不起病”,、“讀不起書”等新的社會問題，農(nóng)村孩子輟學(xué)率一度達到30%以上,。老人,、殘疾人,、兒童等弱勢群體的照顧服務(wù)基本上都是由家庭負擔(dān)和提供。當然,，體制內(nèi)單位能提供有限但是也不錯的社會服務(wù),，比如公費醫(yī)療、離退休人員福利,。這種情況一直延續(xù)到20世紀90年代，甚至現(xiàn)在還有一些單位依然存在相應(yīng)的單位服務(wù)福利,。

       社會服務(wù)內(nèi)部的發(fā)展也很不均衡,。相對養(yǎng)老服務(wù)、兒童照顧等,，教育作為社會服務(wù),，發(fā)展速度更快，均衡化程度更高,。教育已經(jīng)成為中國人的最重要的生活和發(fā)展追求,。義務(wù)教育已經(jīng)得到普及，國家提出“學(xué)有所教”要求,，讓每個公民至少接受9年基礎(chǔ)國民教育,；與此同時，中國的高等教育已經(jīng)進入大眾化階段,，不再是屬于少數(shù)人的精英教育,，據(jù)教育部2017年7月10日頒布的《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2016年,，中國高等教育毛入學(xué)率已達42.7%,，比2012年增長12.7%。［21］學(xué)前教育獲得了快速發(fā)展,，“學(xué)前教育毛入園率達到77.4%,，比上年提高2.4個百分點?！保?2］當然,，教育內(nèi)部也存在著一定的不均衡、不充分的問題,，比如農(nóng)村義務(wù)教育水平遠低于城鎮(zhèn),，學(xué)前教育發(fā)展滯后，職業(yè)教育沒有得到充分重視等,。

       醫(yī)療服務(wù)雖然也實現(xiàn)了全覆蓋,、解決了看病難問題，但是基層醫(yī)療服務(wù)特別是農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平非常低,，看好病和享受好的醫(yī)療服務(wù),，還不是很容易,。養(yǎng)老服務(wù)也奇缺，城市優(yōu)質(zhì)的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求,，大眾化的機構(gòu)養(yǎng)老卻難以發(fā)展,；居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老存在供需錯位問題,；農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老問題越來越突出,，農(nóng)村敬老院主要解決孤寡五保戶的養(yǎng)老問題。統(tǒng)計顯示,，2013年農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量達到了30274個,，但是這些機構(gòu)大多是只有硬件，缺乏服務(wù)內(nèi)容,，有的建成了,，但根本沒有人入住，因為連基本的運行經(jīng)費都沒有著落,。2013年,，全國有58.8547萬個，也就是說100個村只有5個養(yǎng)老機構(gòu),，當年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均只有17.8個行政村,，也就是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不到1個養(yǎng)老機構(gòu)。2013年,，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)職工人數(shù)只有16.4萬人,，平均每個機構(gòu)只有5.4個職工，實際上農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)十分缺少護理服務(wù)內(nèi)容,。

       但是,，總體而言，中國的社會服務(wù)在快速發(fā)展,，社會服務(wù)機構(gòu)數(shù)量和就業(yè)人口數(shù)量大幅增長,，就是明證。2008年,，全國社會服務(wù)機構(gòu)數(shù)量為119.5492萬個,，到2015年為176.5004萬個，凈增了56.9512萬個,，增長了47.6%,；就業(yè)人數(shù)，2008年為967.3萬人,，而2015年則增加到1309萬人,，凈增了341.7萬人，增長了35.32%,。［23］機構(gòu)數(shù)量增長快于就業(yè)人數(shù),，說明這個階段中國社會服務(wù)還處于重設(shè)施建設(shè),、重機構(gòu)建設(shè)階段。當然國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的社會服務(wù)口徑與社會政策的口徑還是有很大的差別,，并沒有把教育,、醫(yī)療服務(wù)等視為社會服務(wù)，而更偏向于把他們當作公共服務(wù),。在社會服務(wù)方面,，由于內(nèi)部項目多樣性，其服務(wù)水平差異很大,，其中像教育和醫(yī)療基本上實現(xiàn)了適度普惠,，但是，其他社會服務(wù)大多還處于努力完成兜底服務(wù)階段,，還沒有進入高級普惠和多元參與等高質(zhì)量的發(fā)展階段。所以,，這離所謂的高福利陷阱還差很大的距離,，如果有什么陷阱的話，那就是欠發(fā)達陷阱,，即越是服務(wù)水平低,，越難以獲得提升，對社會和經(jīng)濟整體發(fā)展產(chǎn)生負面的影響,。

       （三）社會救助（社會安全或基本保障）

       2014年國務(wù)院公布了《社會救助暫行辦法》,，對社會救助進行規(guī)范，具有了法律保障,。迄今為止,，中國已經(jīng)初步構(gòu)筑成一個覆蓋全民的安全網(wǎng)絡(luò)，起到了“保障公民的基本生活,，促進社會公平,，維護社會和諧穩(wěn)定”的作用。從《社會救助暫行辦法》中可以看出,，中國的社會救助體系由八部分構(gòu)成,，那就是：最低生活保障、特困人員供養(yǎng),、受災(zāi)人員救助,、醫(yī)療救助、教育救助,、住房救助,、就業(yè)救助、臨時救助,。在這個體系中,，最低生活保障是核心,，其他救助大多是圍繞著最低生活保障而實施的，或者說都或多或少與最低生活保障相關(guān),，甚至捆綁在一起,，凡是享受到低保的人也享受到醫(yī)療救助、教育救助,、住房救助,、就業(yè)救助等，在實踐中存在著不同救助由同一人群享受的疊加現(xiàn)象,。之所以如此,，是因為中國的低保水平偏低，不足以支持低保享受者的醫(yī)療,、教育,、基本住房條件等。

       中國的社會救助也經(jīng)歷了曲折的過程,。同樣,，在計劃時代，身份是救助的基礎(chǔ),，不同身份享受不同救助,，而救助主體也是不同的；改革初期,，救助主體發(fā)生了變化,，有的趨于解體，而且當時的一個社會思潮就是,，有問題找市場,，似乎一切問題都可以通過市場解決，過去建立的一些社會救助制度已經(jīng)瓦解或趨于瓦解,，因此,，一度出現(xiàn)“看病難、看病貴”等社會問題,。從20世紀90年代中期開始,，中國才開始建構(gòu)新的社會救助制度，一直到現(xiàn)在,。

       目前,，凡是在“生老病死”、“衣食住行”等基本生存需求和最基本的社會權(quán)利（比如基本的醫(yī)療服務(wù),、基本的義務(wù)教育等）方面以及防范重大社會風(fēng)險和事故等方面,，社會救助基本上能起到兜底的作用。社會救助的對象表面上看基本上是最低收入群體以及特殊困難者,，但是,，在現(xiàn)實中,，這個群體是變動的，有的人可能就會脫離這個人群,，同時,，也會有人從其他人群落入這個人群，從這個意義上,，社會救助是為所有國民提供了一個最低的生存安全保障的機制或安全網(wǎng),，具有普惠性。從2010年到2016年,，不論是城市還是農(nóng)村,，中國的低保戶人數(shù)是不斷減少的：城市居民最低生活保障人數(shù)從2010年的2310.5萬人下降到1480.2萬人，凈減少830.3萬人,；農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)從2010年的5214萬人減少到4586.5萬人,，凈減少627.5萬人；農(nóng)村五保戶也有所減少：其中集中供養(yǎng)的從2010年的177.4萬人減少到2016年的139.7萬人,，散養(yǎng)人數(shù)從378.9萬人減少到357.2萬人,，兩者總共凈減少59.4萬人。與此同時,，醫(yī)療救助人次以及金額則大幅度提高：城市醫(yī)療救助資助參加醫(yī)保人數(shù)（人次）從2010年的1095.89萬人次增加到1666.14萬人次，農(nóng)村相應(yīng)的數(shù)據(jù)是4059.14萬人次增加到4546.87萬人次,，兩者總共增加了1058.6萬人（次）,。城市醫(yī)療救助支出資金從2010年的41.2043億元（2005年只有3.7億元）增加到2012年的70.8802億元，農(nóng)村醫(yī)療救助支出資金從2010年的64.6246億元（2005年5.7億元）增加到132.9105億元,，分別凈增26.6759億元和68.2859億元,。這一方面表明國家加大了醫(yī)療救助力度，另一方面也意味著人們對醫(yī)療服務(wù)的要求提高,，當然也包含著醫(yī)療服務(wù)價格的上升,，更需要醫(yī)療救助的作用。

       中國的社會救助不僅僅限于確保生老病死的最低需求滿足,，還具有幫助受助者提升發(fā)展能力,，確保他們享受基本的社會權(quán)利，比如受教育權(quán)利,、就業(yè)權(quán)利等,。這樣的變化符合社會發(fā)展和進步要求。歐美國家的社會救助（或社會安全）已經(jīng)向更高的水平發(fā)展,，甚至一些新興的發(fā)展國家（如南非）也有相應(yīng)的進步,。中國的情況說明，一方面由于經(jīng)濟快速發(fā)展,，貧困人口數(shù)量大量減少,，另一方面社會進步,，最低生活需求的內(nèi)涵發(fā)生變化，或者說更豐富了,，對社會救助有更高的要求,。

       與發(fā)達國家相比，與中國未來的現(xiàn)代化建設(shè)要求相比,，同時也與現(xiàn)實民眾對美好生活的追求和實踐困難相比,，中國的社會救助體系在保障水平上、保障專業(yè)化和合理化,、保障法治化和科學(xué)化等上還是有進一步的改進空間,。中國的社會救助還處在從兜底邁向適度普惠的過程，沒有達到高級普惠和多元參與發(fā)展階段,。

       四,、結(jié)論和討論：社會政策與美好生活

       縱觀過去40來年中國社會政策的演變，可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出的階段性邏輯,，其中在許多具體的內(nèi)容以及呈現(xiàn)形式上確實有中國自己的特色,，比如二元體制、單位制,、家庭和鄰里等因素的影響,，但是，總體上看,，中國社會政策演變又沒有逃脫所有社會福利變遷的總體邏輯,，即從兜底到普惠、再呈現(xiàn)出積極參與和發(fā)展型的特點這樣的階段性邏輯,，這里將其概括為兜底,、適度普惠、高級普惠和多元參與發(fā)展的四個階段邏輯,。這背后的共同原因是,，社會政策主要是為了解決現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的社會問題和風(fēng)險，滿足不斷變化的社會需求,，起到改善社會質(zhì)量,、提升社會發(fā)展能力的作用。

       發(fā)達國家已經(jīng)經(jīng)歷了四個階段的發(fā)展和變化,，在一定程度上解決了兜底,、適度普惠問題，進入高級普惠階段后就出現(xiàn)福利危機和陷阱,，于是轉(zhuǎn)向?qū)?quán)利與義務(wù)雜糅在一起,，將能力發(fā)展與福利享受結(jié)合起來，進入積極社會政策和發(fā)展型社會政策階段。而中國在社會政策的演變中,，在時間上和水平上都滯后于發(fā)達國家,，目前解決了兜底問題，進入了適度普惠階段,，但還沒有進入高級普惠階段,。當然，這并不意味著在有些方面或領(lǐng)域里,，就不存在進入高級普惠水平和轉(zhuǎn)向多元參與發(fā)展高度,。在社會保障和民政領(lǐng)域，中國政府提倡“?；?、廣覆蓋”的適度普惠的福利水平，實際上,，這些領(lǐng)域中有的還只是兜底水平,，比如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險等,，還有的領(lǐng)域連兜底都有問題,，比如社會服務(wù)、住房保障等,。之所以這樣,，是因為中國還是發(fā)展中國家，人口多,、收入差距較大,，高水平的普惠不僅國家沒有財力，連許多居民也承受不起,。但是，在教育方面,，中國已經(jīng)普及九年義務(wù)制度,，有的地方開始普及十二年義務(wù)教育，甚至實現(xiàn)學(xué)前教育普惠,，可以說在一定程度上邁入了高級普惠階段,。

       從目前的福利水平和狀況而言，中國一方面并沒有出現(xiàn)“福利依賴”問題,，盡管有少數(shù)人覺得有了低保和其他社會救助就不愿意去工作,，但是絕大多數(shù)還是不斷地工作、勞動去賺錢維生,，并不是消極等待和依賴福利供給,。另一方面，中國還沒有陷入“福利陷阱”和“福利危機”,，主要標志是社會福利支出還不是太高,，并沒有危及國家財政能力以及企業(yè)發(fā)展,，盡管最近幾年隨著勞動力成本提高，企業(yè)負擔(dān)越來越重,，但是企業(yè)的根本問題還是核心競爭力差,，總體而言，中國經(jīng)濟還是具有相當強的潛力和活力,，政府也沒有出現(xiàn)財政破產(chǎn)的跡象,。更重要的是，中國的社會福利水平并不高,，許多社會福利需求得不到滿足,，正需要國家下大力氣促進中國社會福利建設(shè)，讓越來越多的中國人更早享受到美好生活,。

       當然,，那些提出中國要警惕“福利陷阱”和“福利危機”的觀點雖然不是針對現(xiàn)實，但是,，也預(yù)示著在下一個階段,，特別是高級普惠階段，如果政策和制度設(shè)計不好,，那么就有這樣的可能,。目前國內(nèi)已經(jīng)有人提倡發(fā)展型社會政策和積極社會政策觀點，比如有的人在探索積極養(yǎng)老政策的可能性,；更有人從資產(chǎn)建設(shè),、能力建設(shè)、社會建設(shè)等角度去探討中國社會政策體系建構(gòu),；當然更有人認為中國屬于東亞生產(chǎn)型社會福利模式,，不會出現(xiàn)歐洲國家那樣的福利危機等。這可能是后發(fā)國家在設(shè)計福利體系時所具有的優(yōu)勢,，即可能吸取先發(fā)國家的一些經(jīng)驗教訓(xùn),。如果說中國要想避免福利陷阱和福利危機，那么提前建構(gòu)積極社會政策體系,，將能力建設(shè)和多元參與納入社會福利建構(gòu)之中,，實現(xiàn)福利享受與發(fā)展同步的目標，是有可能的,。也就是說,，將第四階段的發(fā)展政策、理念和知識貫穿到前面三個階段特別是第二階段和第三階段,，從而實現(xiàn)高級普惠和高質(zhì)量發(fā)展齊頭并進,。在這里，社會建設(shè)可以發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。

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       （作者：王春光，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員）

       （來源：《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第3期）