［摘要］黨的十九大開啟了新時代國家發(fā)展新征程,，以人民為中心的發(fā)展取向構(gòu)成了推進社會保障體系建設(shè)新的時代背景,，它決定了社會保障不僅關(guān)乎基本民生的保障，更是滿足城鄉(xiāng)居民對美好生活的需要和維系全體人民走向共同富裕的重大制度安排,。我國社會保障改革已經(jīng)取得了巨大成就，但這一制度體系的不平衡不充分發(fā)展格局仍未改變,，亟待通過深化改革來破除地區(qū)利益,、群體利益固化的藩籬，積極穩(wěn)妥地解決好制度分割,、公平不足,、權(quán)責不清、多層次缺失等問題,。

       一,、以人民為中心的發(fā)展思想對社會保障體系建設(shè)具有深刻影響

       黨的十九大是我國發(fā)展進程中具有劃時代意義的一次重要會議，它明確了“中國特色社會主義進入了新時代,，這是我國發(fā)展新的歷史方位,。”［1］所做出的重大貢獻是確立了堅持以人民為中心的習近平新時代中國特色社會主義思想和根據(jù)這一思想規(guī)劃的國家發(fā)展基本方略,，以及走向富強民主文明和諧美麗的現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略步驟與行動綱領(lǐng),，為深化社會保障改革和全面建成中國特色社會保障體系構(gòu)筑了新的時代背景。

       （一）黨的十九大報告確立了以人民為中心的發(fā)展思想,，使社會保障體系建設(shè)的追求目標更加清晰

       堅持以人民為中心是貫穿黨的十九大的一條主線,，它既是習近平新時代中國特色社會主義思想的靈魂，也是新時代主導國家發(fā)展的核心價值導向,，并具體體現(xiàn)在堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略中,。黨的十九大報告從不忘為人民謀幸福的初心與使命開宗明義，到追求“大道之行,，天下為公”收篇,，其中突出強調(diào)“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展,、全體人民共同富?！薄坝肋h把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”“堅持在發(fā)展中保障和改善民生。增進民生福祉是發(fā)展的根本目的”“用制度體系保證人民當家作主”“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位,，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民,，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進”等等。［2］這些深刻的論述表明,，堅持以人民為中心,、滿足人民對美好生活的需要、走共同富裕的發(fā)展道路已經(jīng)成為新時代的最強音,，它意味著國家發(fā)展必須從人民的利益出發(fā),，以促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕為追求目標,。改革開放以來,，一直強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心,，它作為特定歷史時期的產(chǎn)物有其必然性與合理性，因為要從普遍貧窮的時代走向共同富裕必須依靠經(jīng)濟增長和努力做大財富蛋糕,，但毋庸諱言,，長期堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心實質(zhì)上是將國家發(fā)展的手段或工具當成了國家發(fā)展的目的或目標，它雖然帶來了物質(zhì)財富的高速增長與快速積累,，卻也導致了經(jīng)濟社會發(fā)展失衡和區(qū)域,、城鄉(xiāng)、群體之間差距擴大,，有的增長還以犧牲環(huán)境及人民切身利益為代價,，衍生出了不良“后遺癥”。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展思想指導下,，社會保障改革亦曾被定位在為國有企業(yè)改革的配套機制上,，或者被界定為市場經(jīng)濟體系一部分，扮演的只是服從并服務(wù)于經(jīng)濟增長的工具性角色或手段,，社會保障制度主體性和目的性的迷失,，構(gòu)成了我國社會保障制度長期處于試驗性改革狀態(tài)而難以進入成熟、定型發(fā)展階段的重要原因,。在以人民為中心的發(fā)展思想指引下,，新時代的社會保障體系建設(shè)就不會再陷入服從或服務(wù)于經(jīng)濟增長的被動局面。換言之,，社會保障制度建設(shè)必然要擺脫其工具性或手段性價值取向而成為國家發(fā)展的重要目標,，進而成為堅持以人民為中心的有力制度保障,，并必定以不斷增進人民福祉、滿足人民美好生活需要為己任,。因此,，黨的十九大確立的堅持以人民為中心的發(fā)展思想，是對過去一直強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展思想的歷史性超越,，是一個巨大的歷史性進步,，它既為國家發(fā)展提供了清晰的目標指向，也為新時代社會保障體系建設(shè)提供了強大的思想指引,。

       （二）黨的十九大報告做出了我國社會基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大政治判斷,，使社會保障體系建設(shè)的發(fā)展方向更加明確

       堅持以人民為中心的發(fā)展思想，核心是要順應(yīng)人民對美好生活的向往并與時俱進地調(diào)整國家發(fā)展政策,。黨的十九大報告確定我國社會基本矛盾的變化,，是改革開放以來國家取得巨大發(fā)展成就的進步結(jié)果，所揭示的是在總體實現(xiàn)小康并將在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上順應(yīng)人民美好生活需要的不斷升華,，它決定了新時代的改革與發(fā)展任務(wù)也需要根據(jù)社會基本矛盾的轉(zhuǎn)化而做出調(diào)整,。眾所周知,，社會保障制度的基本目標是保障與改善民生，而民生是伴隨著國家發(fā)展進步而不斷升級的,，解決了低層次的民生訴求如溫飽問題等后,，必然產(chǎn)生更高層次的民生需求。黨的十九大報告中提出的幼有所育,、學有所教,、勞有所得、病有所醫(yī),、老有所養(yǎng),、住有所居、弱有所扶等民生七有,，構(gòu)成了人民群眾的基本民生訴求，也構(gòu)成了社會保障體系建設(shè)的基本方向,；而黨的十九大報告中提出的城鄉(xiāng)居民在就業(yè),、教育、醫(yī)療,、居住,、養(yǎng)老等方面遭遇的民生五難,，則是政府必須妥善應(yīng)對的現(xiàn)實挑戰(zhàn),，也是社會保障體系建設(shè)的重要著力點,。解決好“一老一幼”的基本公共服務(wù)不足與不公問題更是具有緊迫性，即使是就業(yè)問題,，就業(yè)質(zhì)量的提升在很大程度上也取決于社會保險制度與職業(yè)福利的日益健全,。只有解決了民生“五難”,，實現(xiàn)了民生“七有”,，才能真正使民生三感即人民獲得感,、幸福感,、安全感，更加充實,、更有保障,、更可持續(xù)。不僅如此,，還必須看到人民的美好生活需要是日益廣泛的,，既包括物質(zhì)文化方面的需求持續(xù)升級，也包括對社會公平,、安全預(yù)期,、體面尊嚴以及民主政治、司法正義等方面的需求日益高漲,。因此,，新時代社會基本矛盾的轉(zhuǎn)化，客觀上決定了社會保障體系建設(shè)的發(fā)展方向,，這就是要在切實解除人民生活后顧之憂的基礎(chǔ)上,，順應(yīng)人民對美好生活的需要全面建成中國特色的社會保障體系，同時努力促使整個制度走向公平并在人人參與,、共同建設(shè)的條件下不斷提升保障水平,，以為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，最終成為不斷促進人的全面發(fā)展和實現(xiàn)全民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障,。［3］

       （三）黨的十九大報告規(guī)劃了走向富強民主文明和諧美麗的現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略步驟與行動綱領(lǐng),，使社會保障體系建設(shè)的發(fā)展進程有了具體的指引。以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)在國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中,，就是在確認2020年實現(xiàn)全面建成小康社會目標的基礎(chǔ)上,，規(guī)劃了從2020年到21世紀中葉分兩步走的戰(zhàn)略。其中,，第一階段的目標是基本實現(xiàn)現(xiàn)代化,，其關(guān)鍵性指標是人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障,，人民生活更為寬裕,，中等收入群體比例明顯提高，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小,，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn),，全體人民共同富裕邁出堅實步伐,，這實際上是將過去確定的第二個百年奮斗目標提前到了2035年,；第二階段的目標是建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，其核心指標是全體人民共同富?；緦崿F(xiàn),，并將享有更加幸福安康的生活。這兩個階段的目標任務(wù)都離不開社會保障制度的強力支撐,。因為初次分配主要依據(jù)生產(chǎn)要素分配,，個人所得的差距必定因個人稟賦、資本,、機會,、環(huán)境等不同而偏大,，如果沒有健全的社會保障體系并充分發(fā)揮其再分配功能，不可能顯著縮小居民生活差距,；而在全球化和市場經(jīng)濟競爭激烈導致生活風險增加的背景下,，沒有完善的社會保障體系，也很難有安全感,，能否過上幸福安康的生活亦會具有不確定性,，更無法實現(xiàn)共同富裕。因此,，全面建成中國特色社會保障體系構(gòu)成了實現(xiàn)國家現(xiàn)代化進程和新的兩步走戰(zhàn)略的必要且重要條件,。有了兩步走的總體部署，我國社會保障體系建設(shè)的發(fā)展進程就有了基本依據(jù),，它不能滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展步伐而拖國家發(fā)展進程的后腿,，而是應(yīng)當成為人民美好生活與國家快速現(xiàn)代化的重要支撐力量。

       綜上,，黨的十九大的勝利召開及其開啟的新征程,，為全面建成中國特色社會保障體系構(gòu)筑了新的時代背景與宏觀路徑，對于促使我國社會保障制度從長期試驗性改革狀態(tài)走向成熟,、定型具有十分重大的意義,。

       二、完整理解黨的十九大報告對社會保障體系建設(shè)至關(guān)重要

       黨的十九大報告是一個完整的思想體系與行動綱領(lǐng),，只有全面,、正確理解才能有效地指導我國的社會保障體系建設(shè)。當前,，我國社會保障領(lǐng)域客觀上存在著認識誤區(qū)與觀點分歧,，如有人不是真正考慮這一制度的長遠發(fā)展與人民的世代福祉，而是將社會保障轉(zhuǎn)化成短期政績工程或者簡化成為百姓做點好事,，導致個別保障項目或者特定群體的福利不斷膨脹,；有人崇尚自由主義與利己主義，迷信市場與私有化,，堅持反福利主張,，甚至主張基本保障制度也要市場化、私人化,；這兩種扭曲社會保障制度客觀規(guī)律和不尊重發(fā)展變化中的中國國情的主張,，均有一定的市場，并在一定程度上影響到社會保障政策選擇與實施,。有鑒于此,，必須全面、正確地理解黨的十九大報告及其對社會保障體系建設(shè)的相關(guān)論述,，防止斷章取義甚至歪曲解讀來誤導我們的行動,，這對于深化我國社會保障改革和推進整個社會保障體系建設(shè)至關(guān)重要,。

       從完整理解黨的十九大報告出發(fā)，其對社會保障體系建設(shè)的論述應(yīng)當包括如下三個層次：

       （一）居于基礎(chǔ)地位的是以人民為中心的發(fā)展思想,、共同富裕的發(fā)展道路和增進民生福祉的發(fā)展目的,，這是我國社會保障體系建設(shè)的出發(fā)點，也是不可更改的歸宿,。從以經(jīng)濟建設(shè)為中心到以人民為中心,，從鼓勵部分人先富起來到追求共同富裕，從發(fā)展是硬道理（實際上在很大程度上被演變成了GDP增長是硬道理）升華到將增進民生福祉作為發(fā)展的根本目的,，黨的十九大報告十分清晰且深刻地闡述了新時代的發(fā)展思想,、發(fā)展道路與發(fā)展目的。堅持以人民為中心的發(fā)展思想,，決定了社會保障必須對人民不斷增長的福利訴求適時做出回應(yīng)并采取相應(yīng)的行動,；堅持共同富裕的發(fā)展道路，決定了必須健全社會保障體系并充分發(fā)揮其收入再分配功能,；堅持在發(fā)展中保障和改善民生,，將增進民生福祉明確為國家發(fā)展的根本目的，決定了社會保障制度必須與時俱進地持續(xù)發(fā)展,、全面發(fā)展,，因為增進民生福祉的方式雖然可以有多種，但國內(nèi)外的發(fā)展實踐表明,，社會保障是不斷增進人民福祉的基本制度安排,，具有無可替代的地位。因此,，黨的十九大報告有關(guān)以人民為中心,、共同富裕、增進民生福祉的論述,，確立了中國特色社會保障體系建設(shè)的根本目標與歷史方位,，社會保障制度的重要性必然伴隨人民日益增長的美好生活需要而不斷提高，社會保障體系必定根據(jù)這種需要的日益廣泛而不斷走向完善,，社會保障水平也必定伴隨經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展而不斷提高,。在中國特色社會保障體系的頂層設(shè)計中，應(yīng)當充分體現(xiàn)黨的十九大報告中居于基礎(chǔ)地位的以人民為中心的發(fā)展思想,、共同富裕的發(fā)展道路和增進民生福祉的發(fā)展目的,，如果偏離了這一發(fā)展思想,、發(fā)展道路,、發(fā)展目的，我國的社會保障體系建設(shè)就會陷入迷霧之中,，即使可以在局部領(lǐng)域與環(huán)節(jié)或者某一階段取得一些成就,，亦不可能行穩(wěn)至遠,。

       （二）居于指導地位的是對社會保障體系建設(shè)的總體要求和基本定位，這是我國社會保障體系建設(shè)的基本遵循?，F(xiàn)代社會保障的產(chǎn)生與發(fā)展,，既是基于人生總是充滿著各種生活風險并且需要相應(yīng)的保障，也是基于促進社會公正與共享國家發(fā)展成果的需要,。比如,，有了發(fā)達的托幼事業(yè)，兒童的健康成長便有了依靠,；有了健全的養(yǎng)老保險與發(fā)達的養(yǎng)老服務(wù),，不用擔心年老后缺乏經(jīng)濟與服務(wù)保障；有了完善的醫(yī)療保險,，不必擔心疾病醫(yī)療風險,；有了失業(yè)保險，即使失業(yè)了也能夠有渡過難關(guān)的制度保障,，等等,。所有這些，都是需要通過健全的社會保障制度才能實現(xiàn)的,。［4］黨的十九大報告強調(diào)“加強社會保障體系建設(shè)”,，明確提出“按照兜底線、織密網(wǎng),、建機制的要求,，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,、權(quán)責清晰,、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系,?！保?］即是明確要求盡快健全社會保障體系，所要達到的目標正是真正解除城鄉(xiāng)居民的生活后顧之憂并為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期,。一方面,，我國社會保障體系尚在建設(shè)之中，在一定程度上還滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平,，和人民群眾的期望還存在著差距,，從而需要加快這一體系的建設(shè)步伐，盡快兜住底線,、織牢織密安全網(wǎng)并建立長久機制,。另一方面，全面建成社會保障體系的要求是要促使社會保障制度盡快走向成熟、定型,，六個關(guān)鍵詞均有很強針對性,，可以視為對中國特色社會保障體系建設(shè)的基本定位。其中,，“覆蓋全民”體現(xiàn)的是社會保障制度應(yīng)當具備的普惠性要求,，其實質(zhì)是要求所有社會保障項目都能夠覆蓋到有需要的人身上?！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)”體現(xiàn)的是社會保障制度應(yīng)當追求公平的內(nèi)在要求,，只有打破城鄉(xiāng)分割的格局，才能讓全體人民在統(tǒng)一的制度安排下獲得平等的社會保障權(quán)益,?！皺?quán)責清晰”的核心是堅持權(quán)利與義務(wù)有機結(jié)合，社會保障作為互助共濟的風險分擔機制,，需要政府（包括各級政府）既要盡力而為又要量力而行,，個人應(yīng)當堅持人人盡責、人人享有,，同時企業(yè)與社會各方均需要依法自覺地承擔起相應(yīng)的責任,。我國社會保障體系以社會保險為主體性制度安排，就是強調(diào)參保人享受各項社會保險待遇前要承擔相應(yīng)的繳費義務(wù),，即使是低收入困難群體也要盡可能通過勞動創(chuàng)造收入,、改善生活?！氨Ｕ线m度”是指社會保障水平要與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),，水平不能太低也不能太高，低了不能滿足人民群眾的起碼需要,，也不能解決與之相關(guān)的社會問題,；高了則易滋生“等靠要”福利依賴，造成負面的社會效應(yīng),?！翱沙掷m(xù)”是指社會保障制度能夠長久地正常運行和發(fā)展下去，它不僅要能夠滿足當代人的需求,，還要努力維護代際公平與國家長治久安以及人民的世代福祉,。“多層次”強調(diào)的是不能只有政府主導的法定保障項目,，還需要充分調(diào)動市場與社會力量以及發(fā)揮家庭保障的傳統(tǒng)優(yōu)勢,，最大限度地動員各種資源，促使社會保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)不斷壯大,，這是確保這一制度更加全面地滿足人民對美好生活需要并且永續(xù)發(fā)展的重要條件,。［6］如大力發(fā)展商業(yè)保險可以補充基本養(yǎng)老保險,、醫(yī)療保險的不足，發(fā)展慈善事業(yè)可以彌補社會救助與社會福利服務(wù)的不足,，等等,。由此可見,，黨的十九大報告對我國社會保障體系建設(shè)的總體要求是明確的,，其定位是十分清晰的，深化社會保障改革不能偏離這些要求與定位,。

       （三）居于執(zhí)行層次的是有關(guān)深化社會保障改革與政策體系建設(shè)的具體論述,。雖然黨的十九大報告是新時代長期指導國家發(fā)展進程的宏大思想體系，不是建設(shè)我國社會保障體系的具體方案,，但報告中有關(guān)社會保障改革與體系建設(shè)的具體論述仍然為深化改革提供了具體依據(jù),。黨的十九大報告不僅明確要求盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、完善統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度與最低生活保障制度及社會救助體系,，促進各項社會福利事業(yè)與住房保障的全面發(fā)展,，而且明確要求全面建立中國特色的醫(yī)療保障制度與優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，強調(diào)要構(gòu)建養(yǎng)老,、孝老,、敬老政策體系和社會環(huán)境，加快老齡事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐,。這些論述抓住了當前社會保障領(lǐng)域中的關(guān)鍵性問題,，是社會保障體系建設(shè)進入新時代后的緊迫任務(wù)，同時又融入了中國傳統(tǒng)的家庭保障,、社會互助等精髓,，從而是居于執(zhí)行層次的社會保障體系建設(shè)方案。當然,，我國的社會保障體系是一個包括了社會救助,、社會保險、社會福利,、優(yōu)撫安置四大法定保障系統(tǒng)和慈善事業(yè),、商業(yè)保險等補充保障機制在內(nèi)的龐大制度體系，黨的十九大報告不可能面面俱到,、周到細致地展開論述,，但已有的具體論述確實為推進社會保障改革的深化提供了依據(jù)，應(yīng)當在制度安排與相關(guān)政策體系中得到具體體現(xiàn),。必須指出的是,，像養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌不僅明確寫入了《中華人民共和國社會保險法》，而且也多次出現(xiàn)在黨的全會報告和國家“十二五”“十三五”規(guī)劃中,，但迄今仍然停留在紙面上,，表明了利益失衡格局及地方利益固化對全局的影響極大，學習貫徹黨的十九大精神不能再像過去一樣，而是必須要付諸行動,，這樣才能促使中國特色社會保障體系走向成熟,、定型。

       綜上,，對黨的十九大報告關(guān)于我國社會保障體系建設(shè)的理解必須做到完整,、準確，而將上述三個層次的論述視為一個整體顯然必要且重要,。其中,，處于基礎(chǔ)地位的以人民為中心的發(fā)展思想、共同富裕的發(fā)展道路和增進民生福祉的發(fā)展目的,，決定了我國社會保障體系建設(shè)的建制目標,；處于指導地位的對社會保障體系建設(shè)的總體要求和基本定位，決定了我國社會保障體系建設(shè)的發(fā)展方向,；處于執(zhí)行層次的有關(guān)深化社會保障改革與政策體系建設(shè)的具體論述,，則決定了當前需要盡快采取行動的關(guān)鍵性措施。只要全面,、正確地理解了黨的十九大報告并在行動中切實貫徹落實,，我國的社會保障改革與發(fā)展就不會迷失方向，就可以行穩(wěn)至遠,、終至大成,，進而為人類社會貢獻出新的社會保障制度文明。［7］

       三,、當前社會保障領(lǐng)域不平衡不充分發(fā)展的表現(xiàn)

       與黨的十九大報告明確的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化相一致,，當前我國城鄉(xiāng)居民對美好生活的向往相對集中地表現(xiàn)在對發(fā)展社會保障的訴求上，而社會保障領(lǐng)域的不平衡不充分發(fā)展是一個客觀事實,，因為自20世紀80年代啟動的社會保障改革是一場全面而深刻的制度變革,，它改變了原有的社會保障格局以及與之相關(guān)的利益分配關(guān)系，不可避免地要受到國內(nèi)經(jīng)濟,、社會,、政治、文化等因素與全球化進程的影響,。為了避免激烈變革導致社會危機,，同時為經(jīng)濟增長服務(wù)，我國的社會保障改革采取了與經(jīng)濟改革相似的漸進方式,，在不同階段經(jīng)歷了從被動變革到主動變革,、從自下而上到自上而下、從試點先行與逐漸推進到中央政府頂層設(shè)計與全面推進,、從作為治理工具服務(wù)并服從于經(jīng)濟改革到獨成體系地維系和促進經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程,。進入21世紀后,，整個社會保障制度實現(xiàn)了從國家-單位保障制向國家-社會保障制的轉(zhuǎn)型，［8］即從計劃經(jīng)濟時代的國家負責,、單位包辦,、全面保障、板塊結(jié)構(gòu),、封閉運行式的社會保障制度轉(zhuǎn)換成了政府主導,、企業(yè)與個人責任分擔,、覆蓋全民,、社會化,、多層次化的新型社會保障體系,，這一制度也從城市人的專利轉(zhuǎn)變成惠及全民的制度安排,。如基本養(yǎng)老保險在2012年就實現(xiàn)了制度全覆蓋,，所有老年人都能夠按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金,；醫(yī)保制度的參保率穩(wěn)定在97%左右，覆蓋人口達13億多人,；以低保制度為核心的綜合型社會救助制度實現(xiàn)了應(yīng)保盡保,，等等,。不僅如此，社會保障改革還為經(jīng)濟改革與發(fā)展創(chuàng)造了相對穩(wěn)定的社會環(huán)境,，并通過相關(guān)制度安排掃除了阻礙勞動力自由流動的障礙,，繼而通過新的融資方式直接推動著中國經(jīng)濟增長。因此,，中國社會保障改革的成就是巨大的，它不僅使我國人民的福利水平與民生質(zhì)量得到了大幅度提升,，也對世界社會保障發(fā)展做出了重要貢獻,。如果不算中國，全世界社保覆蓋面只有50%,，算上中國則達到了61%。［9］2016年國際社會保障協(xié)會將“社會保障杰出成就獎”授予中華人民共和國政府,，即是國際社會對中國社會保障發(fā)展成就的高度認可。［10］

       然而,，這一制度體系的不平衡不充分發(fā)展格局仍未改變,，制度分割,、權(quán)責不清,、多層次缺失以及供給短板等問題依然直接制約著整個社會保障制度的健康發(fā)展，地區(qū)利益,、群體利益格局甚至呈現(xiàn)出了一定程度的固化現(xiàn)象,。因此，黨的十九大報告闡述的人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在社會保障領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其明顯,。

       （一）制度分割，導致了地區(qū)利益與群體利益的失衡,，進而使公平性受到損害,。例如,，基本養(yǎng)老保險仍然處于地區(qū)分割的狀態(tài),，保留著地方承包制的痕跡，其結(jié)果是不同地區(qū)的籌資負擔畸輕畸重,，基金余缺并存且不斷擴大,，既損害了參保人的權(quán)益公平，也損害了市場經(jīng)濟競爭的公平,；原來面向機關(guān)事業(yè)單位工作人員的非繳費型退休金制雖然在2014年年底改革成與企業(yè)職工相似的繳費型統(tǒng)賬結(jié)合式社會養(yǎng)老保險制度,，但與后者各自獨立運行，職業(yè)年金有保障,，兩者之間待遇差距過大的格局并未縮小,。在醫(yī)療保險方面，仍然是職工,、城鎮(zhèn)居民,、農(nóng)村居民分割，一些地方雖然整合了城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險制度,，但籌資與待遇差距仍然存在,。社會救助制度雖然由2014年國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》打破了城鄉(xiāng)分割的界限，但實際操作中仍然存在著城鄉(xiāng)分割的慣性,。在災(zāi)害救助方面,，仍然是按災(zāi)害種類施策，不同災(zāi)種的救助范圍與標準不一,。在老年福利,、兒童福利及相關(guān)服務(wù)方面,，同樣存在著制度或政策分割的現(xiàn)象，不同戶籍,、不同階層的人群享受著不同的保障待遇,，等等。這種基于地域,、戶籍,、職業(yè)身份等要素確立的不同制度安排，必定帶來利益失衡,、公平不足的結(jié)果,。不僅如此，制度分割還使處于流動狀態(tài)的人口特別是農(nóng)民工無所適從,，或者重復參保,，或者被漏在應(yīng)有的保障之外。如一部分農(nóng)民工在輸出地被算成農(nóng)民參加了新型合作醫(yī)療,，在工作地被算成了城鎮(zhèn)職工或居民又參加當?shù)氐穆毠せ蚓用襻t(yī)療保險,，一部分人則可能兩地均被遺漏；作為我國產(chǎn)業(yè)工人的主力軍,，農(nóng)民工中還有1億多并未參加職工基本養(yǎng)老保險,；在參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的5億多人中，大多數(shù)人選擇的是只具象征意義的每年繳費100元低檔標準,，年老后完全不可能獲得有效保障老年生活經(jīng)濟來源的養(yǎng)老金,。可見,，社會保障領(lǐng)域的制度分割現(xiàn)象普遍,，構(gòu)成了制度發(fā)展不平衡不公平的根源，進而衍生出一系列的不良社會效應(yīng),。

       （二）權(quán)責不清,，導致了主體各方責任邊界模糊，進而造成責任失衡,、結(jié)構(gòu)失衡和受益主體權(quán)益失衡,。主體各方合理分擔責任是現(xiàn)代社會保障可持續(xù)發(fā)展的根本，一個成熟,、優(yōu)良的社會保障體系必定是主體各方責任邊界清晰并能夠有機協(xié)同的體系,，但從我國現(xiàn)行制度實踐出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn),，作為社會保障責任主體的政府（含中央政府與地方各級政府）,、企業(yè)、社會,、市場,、個人及家庭的責任邊界是不清晰的,，甚至還出現(xiàn)了相互錯位、效果對沖的現(xiàn)象,。以基本養(yǎng)老保險為例,，雖然由用人單位與參保者個人分擔繳費，但單位繳費相當于個人繳費的2倍以上,，且個人繳費全部記入私人所有的個人賬戶,，這意味著參保人之間是完全沒有互助共濟的，而政府承擔的也不是相對穩(wěn)定的比例而是難以預(yù)計的兜底責任,；同時,，由于養(yǎng)老保險制度處于地區(qū)分割狀態(tài)，不同地區(qū)的繳費基數(shù)與繳費率均因人口年齡結(jié)構(gòu)不同而不同,，繳費責任的調(diào)整處于地方控制之下,，使得作為國家利益的基本養(yǎng)老保險淪為地方利益，其權(quán)責關(guān)系變得混亂無序,。在醫(yī)療保險方面,，不同的醫(yī)保制度有著不同的籌資標準，職工與居民有別,，政府對參保人的補貼在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間有別,，有的地方政府補貼與個人繳費之比高達9：1，各地各行其是的結(jié)果即是繳費責任日益失衡,。在社會救助方面,，低保制度以中央財政為主要支撐，地方政府承擔何種責任及多大責任并無規(guī)制,；災(zāi)害救助更是缺乏公正的規(guī)制，形成了有災(zāi)找政府,、下級找上級,、全國找中央的政府救災(zāi)格局，虛報自然災(zāi)害的災(zāi)情已經(jīng)成了一種普遍現(xiàn)象,。在兒童福利方面,，托幼事業(yè)是全民關(guān)注的核心內(nèi)容，但政府在這方面的投入極其有限,。據(jù)財政部提供的資料,，在2016年度的財政性教育經(jīng)費支出中，學前教育支出僅占4.2%,，私立幼兒園占比高達80%以上,，托兒所在全國幾乎是空白。在養(yǎng)老服務(wù)方面,，公共投入主要依靠有限的福利彩票公益金,，且主要用于公辦養(yǎng)老院或敬老院,，總量供給不足與結(jié)構(gòu)嚴重失衡的格局是一種普遍現(xiàn)象。因此,，社會保障制度作為需要調(diào)動政府,、市場、社會與個人及家庭之力量,，進而實現(xiàn)全民共享國家發(fā)展成果的基本制度保障,，因為缺乏對主體各方權(quán)責的清晰規(guī)制，帶來的即是責任失衡,、結(jié)構(gòu)失衡與受益主體權(quán)益失衡,，這種局面如果不能得到逐步改變，最終必定損害整個制度的健康持續(xù)發(fā)展,。

       （三）多層次缺失,，政府主導的法定基本保障獨大，市場與社會提供的補充保障并未得到應(yīng)有的發(fā)展,，不僅導致整個社會保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)無法壯大,，而且造成政府負擔加重，一部分人的需求無法得到滿足,。建立多層次的社會保障體系是當今世界最具共識意義的議題,，也是許多國家改革或完善社會保障體系的基本做法，因為多層次社會保障體系的實質(zhì)意義是對社會保障責任分擔機制的重塑,，是適應(yīng)人口老齡化并能夠使責任分擔更加合理,、制度發(fā)展更可持續(xù)的取向。我國自20世紀90年代就明確提出了社會保障多層次化的政策取向與發(fā)展目標,，但20多年過去了,，仍然是政府主導的法定社會保障處于獨大的局面，公益性的社會慈善機制,、政策性的保險機制與職業(yè)福利機制,，以及市場化的個人保險機制均未得到應(yīng)有的發(fā)展。以養(yǎng)老保險為例,，2016年全國領(lǐng)取社會養(yǎng)老金的人數(shù)達2.6億人,，而同時能夠領(lǐng)取企業(yè)年金的人數(shù)只有105.5萬人；在養(yǎng)老保險籌資中,，基本養(yǎng)老保險基金收支規(guī)模占整個養(yǎng)老基金的80%以上,。在醫(yī)療保險方面，被社會醫(yī)療保險制度覆蓋的人數(shù)穩(wěn)定在97%左右,，而參加補充醫(yī)療保險者（包括職工大額醫(yī)療費用補助,、公務(wù)員醫(yī)療補助和其他補充醫(yī)療保險）為2.9億人，其中真正自主參保者僅有205萬人；［11］真正商業(yè)意義的健康保險幾乎可以忽略不計,，這使得高收入階層即使有更高的需求并有支付能力也不可能購買到令人滿意的保障及服務(wù),。在全球有關(guān)災(zāi)害損失補償?shù)慕y(tǒng)計中，來自保險公司的賠款要占整個災(zāi)害損失的36%以上,，發(fā)達國家甚至高達80%以上,，而我國因商業(yè)保險作用微小，救災(zāi)陷入政府包辦的困境,。如1998年中國發(fā)生特大洪災(zāi),，造成的直接經(jīng)濟損失達2551億元，而保險公司的賠款為33.5億元,，僅占洪災(zāi)損失的1.3%,；2008年年初，中國南方冰雪災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失為1516.5億元,，保險公司的補償不足20億元,，僅占冰雪災(zāi)害損失的1.3%；同年“5·12”汶川特大地震發(fā)生后,，所造成的直接經(jīng)濟損失高達8523.09億元,，而保險公司的補償不到2%；這種局面迄今仍未有所改變,。［12］再以慈善事業(yè)為例,，根據(jù)民政部發(fā)布的《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2016年全國共接收社會捐贈款827億元,，占GDP之比僅為0.1%強,。由此可見，我國多層次社會保障體系建設(shè)是嚴重失衡的,，第二,、三層次實際上才剛起步，雖然國家財富與社會財富在快速積累,，市場機制與社會機制的作用卻極其有限,，整個社會保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)因缺乏對市場機制與社會機制的利用而處于無法有效壯大的境地，這既不利于優(yōu)化責任分擔機制,，也無法保障人民福祉不斷增長。

       （四）養(yǎng)老,、育幼,、助殘等方面的基本公共服務(wù)發(fā)展不足，既影響了老年人,、殘疾人的生活質(zhì)量和未成年人的健康成長,，也構(gòu)成了家庭成員的沉重負擔。我國自2000年跨入“老齡化社會”后一直在加速度行進，全國65歲及以上老年人占總?cè)丝诒葟?982年的4.9%,，上升到2001年7.1%,，2016年達10.8%，達1.5億多人,。［13］而全國各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施僅有14萬個,，各類養(yǎng)老床位合計730.2萬張，其中社區(qū)留宿和日間照料床位僅有322.9萬張,。［14］在育幼方面,，根據(jù)教育部發(fā)布的規(guī)劃，決定2017—2020年實施第三期學前教育行動計劃,，到2020年全國學前三年毛入園率將達到85%,，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%左右。［15］目前這一指標約為70%,，而80%以上的幼兒園為私人舉辦且收費的幼兒園,；能夠保育3歲以下兒童的托兒所幾近空白。在殘疾人保障與服務(wù)方面,，更主要依靠家庭照顧,。因此，面向老年人,、兒童,、殘疾人、婦女等群體的社會福利及相關(guān)服務(wù)事業(yè)發(fā)展嚴重滯后,，構(gòu)成了整個社會保障體系發(fā)展不充分的短板,。

       總體而言，我國社會保障體系框架雖然已經(jīng)基本成形,，但結(jié)構(gòu)失衡,、發(fā)展不足仍然是主要矛盾。這一制度初步解決了普惠性問題,，但還未解決好公平性問題,；它在實踐中突出了政府責任，但政府責任邊界以及中央與地方政府的責任分擔還不明確,，社會保障責任,、財政體制、稅收體制并未實現(xiàn)有效匹配,，其他主體的責任分擔更是非常有限,；社會保障水平雖然在不斷提高，但缺乏統(tǒng)籌考慮與正常增長的機制,，養(yǎng)老金,、醫(yī)保,、低保、救災(zāi),、各項福利服務(wù)等基本上處于各行其是狀態(tài),，亦缺乏與物價、工資等以及不同社保項目之間的掛鉤,，這使社會保障待遇的提高缺乏可預(yù)期性,。不僅如此，現(xiàn)行社會保障制度還存在著內(nèi)在缺陷或不足,，并且缺乏與時俱進的自我調(diào)節(jié)功能,。如1994年建立統(tǒng)賬結(jié)合型職工醫(yī)保制度中的個人賬戶，一直處于低效運行狀態(tài)并減損制度功效,，但迄今未見廢止或替代,；1995年確立的個人繳費滿15年即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的政策，是對老一代產(chǎn)業(yè)工人過去長期奉獻的補償性規(guī)制,，20多年過去了亦未見調(diào)整,；2010年制定的《社會保險法》中規(guī)定退休人員可免繳醫(yī)療保險費，是基于對老一代退休人員過去所做貢獻和當時養(yǎng)老金水平偏低的照顧性規(guī)制,，但被視為永久性政策,，同樣缺乏相應(yīng)的調(diào)適機制，等等,。所有這些,，均反映了現(xiàn)行制度缺乏自我修正功能，不良后果日益顯性化,，并給國家治理帶來了巨大難題,。這從近年來國家擬延遲退休年齡、讓退休人員繳納醫(yī)保費等政策議題遭到巨大的反對聲浪可窺一斑,。［16］

       綜上,，我國社會保障體系還處于形塑之中，特別需要在國家層級重視統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計,，并自上而下地推動改革走向深化,。

       四、在黨的十九大報告指引下全面建成中國特色社會保障體系

       黨的十九大揭開了國家發(fā)展進入新時代的新篇章,，也全面拉開了社會保障體系建設(shè)走向成熟,、定型發(fā)展階段的大幕。當前應(yīng)當加大深化改革力度,，加快體系建設(shè)步伐,，促使中國特色社會保障體系早日全面建成。［17］

       （一）堅持以共享為基石,，堅持政府主導，實行多元主體共建共治

       一方面，共享發(fā)展作為黨的十八屆五中全會確立的新理念,，已經(jīng)在國家“十三五”規(guī)劃中得到了體現(xiàn),，黨的十九大再度強化了這一理念并突出強調(diào)人人盡責、人人享有,，走共同富裕的發(fā)展道路,，這是我國的社會主義性質(zhì)所決定的，而社會保障是最應(yīng)當對此做出直接回應(yīng)的制度安排,。因為現(xiàn)代社會保障是以集體力量來化解個體風險,，堅持互助共濟和集體主義是其與生俱來的本色。因此,，在深化社會保障改革中,，必須堅持以共享為基石，切實維護互助共濟之根本,。當前,，特別需要警惕個人主義、利己主義及拜市場教對社會保障制度進行解構(gòu),，防止社會保障政策被商業(yè)力量或利益集團所綁架,。

       另一方面，社會保障屬于公共品,，必須堅持政府主導,。在中國特色社會保障體系走向成熟、定型的時候,，特別需要盡快從以往的地方創(chuàng)新為主提升到國家層面統(tǒng)籌考慮,，由此必須強化中央政府的決策責任，確保中央政府對基本保障制度有牢靠的掌控權(quán),，地方政府可以博弈責任分擔方式與比重,，但不應(yīng)享有自行創(chuàng)制或按“承包制”思維來獨立運行制度的權(quán)力。在地區(qū)發(fā)展不平衡的條件下,，可以允許一定時期內(nèi)存在差距,，但任何時候都不能動搖統(tǒng)一制度的目標和扭曲通向目標的路徑，在深化改革中不僅不能屈從地區(qū)差距,、放任地區(qū)分割,，而且應(yīng)當盡可能地通過社會保障制度的統(tǒng)一來促使公共資源得到更為公正的配置，讓社會保障真正成為縮小地區(qū)差距,、實現(xiàn)地區(qū)之間公正與協(xié)同發(fā)展的重要手段,。［18］中央政府應(yīng)當擔負起做好頂層設(shè)計、推動社保立法,、合理配置資源,、維護制度統(tǒng)一的重大責任。同時,，明確劃分中央與地方政府的社會保障責任并實現(xiàn)財力的合理匹配,。還應(yīng)當充分調(diào)動企業(yè)、社會團體與個人及家庭的積極性,，不僅要讓其承擔繳費等相應(yīng)的責任與義務(wù),，而且要讓代表不同群體利益的工會、雇主組織,、殘聯(lián)等參與制度設(shè)計,、監(jiān)督制度運行。只有這樣,，才能確保各方主體有效地參與共建共治,，這是維護制度理性發(fā)展的重要條件。

       （二）做好社會保障體系建設(shè)的頂層設(shè)計［19］

       基于現(xiàn)行社會保障體系還未成熟,，各項社會保障制度缺乏統(tǒng)籌并且?guī)缀蹙嬖谥鴥?nèi)在缺陷或不足,，必須全面優(yōu)化才能理性地走向定型。而傳統(tǒng)的體制性障礙,、漸進改革的歷史局限性,、利益失衡格局的形成以及牽一發(fā)而動全身的復雜社會生態(tài)，決定了深化社保改革必須牢固樹立統(tǒng)籌,、協(xié)同觀,，全面建成中國特色社會保障體系應(yīng)當首先做好科學的頂層設(shè)計。

       1.在宏觀層面,，應(yīng)有超部門機構(gòu)專責統(tǒng)籌,，將社會保障體系建設(shè)總體設(shè)計納入中央全面深化改革和國家治理體系現(xiàn)代化的總體設(shè)計中，實現(xiàn)對社會保障體系及其功能的科學定位,。具體包括：基于國家發(fā)展目標與進程對社會保障體系進行科學規(guī)劃,，明確這一制度的建制初衷、發(fā)展目標與功能定位,，同時厘清制度發(fā)展的路徑,。宏觀層面的設(shè)計還需要解決好社會救助、社會保險,、社會福利三大基本制度體系的統(tǒng)籌安排與分工協(xié)調(diào)問題,，解決好法定基本保障層次與市場化、社會化及家庭保障等其他層次之間的統(tǒng)籌安排與合理定位,。

       2.在中觀層面,，應(yīng)當解決不同社會保障類別或主要項目的結(jié)構(gòu)、功能定位與資源配置方式,，以及與相關(guān)制度安排的關(guān)系,，避免主次不分或顧此失彼,。例如，醫(yī)療保障體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其與醫(yī)療,、醫(yī)藥之間的協(xié)同推進,，老年保障體系中經(jīng)濟保障與服務(wù)保障之間的協(xié)同推進與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，社會救助與扶貧開發(fā)之間的協(xié)同推進與結(jié)構(gòu)優(yōu)化,，基本養(yǎng)老保險與企（職）業(yè)年金及商業(yè)養(yǎng)老金之間的協(xié)同推進與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，均需要有統(tǒng)籌規(guī)劃的優(yōu)化方案,。

       3.在微觀層面,，應(yīng)當細化具體保障項目的頂層設(shè)計，重點是優(yōu)化制度結(jié)構(gòu),，合理分配責任,，保證制度公正、有效且可持續(xù),。以醫(yī)療保險的頂層設(shè)計為例,，在切實推進“三醫(yī)”聯(lián)動的條件下，不僅需要整合現(xiàn)行制度,，還需要同步優(yōu)化籌資機制與合理分擔責任,，并對分級診療、支付方式,、信息系統(tǒng)與智能監(jiān)管等做出具體而明確的制度安排,，同時清晰劃定社會醫(yī)療保險與商業(yè)健康保險的邊界，最終向覆蓋全民的健康保險制度邁進,。

       （三）加快構(gòu)建具有中國特色的完整社會保障體系 ［20］

       從過去強調(diào)社會保障制度到黨的十九大報告明確提出全面建成一個社會保障體系,，表明社會保障除了法定的制度安排還需要有其他層次的保障才能全面滿足人民對美好生活的需要。

       一方面,，盡快實現(xiàn)法定基本保障制度定型,，同時據(jù)需增加或調(diào)整相關(guān)制度安排，并真正做到全覆蓋,，這是構(gòu)建完整社會保障體系必須首先筑牢的基石,。一是將漏在社會保險制度外的未參保人群全部納入進來，這是必須啃下的“硬骨頭”,。如在醫(yī)保制度實踐中落實全民參保計劃,，確保所有人都能夠在工作或生活的常住地參保并享受醫(yī)保待遇；在基本養(yǎng)老保險制度實踐中盡快摸清適齡人口的就業(yè)狀況和職業(yè)特性,，確保全部參加基本養(yǎng)老保險,，當務(wù)之急是要將1億多產(chǎn)業(yè)工人（主體是農(nóng)民工）納入職工基本養(yǎng)老保險，同時對因各種原因?qū)е碌穆┍,；蛎摫,，F(xiàn)象采取切實有效的補救性措施,，確保適齡人口人人參保，年老后人人享有能夠保障自己基本生活的養(yǎng)老金,。二是確保面向特定群體的保障制度能夠真正覆蓋到該群體全體成員身上,。其中，工傷,、失業(yè)保險等應(yīng)當覆蓋所有職業(yè)勞動者,，社會救助應(yīng)將貧困線下以及有急難救助需求的城鄉(xiāng)居民悉數(shù)納入并施以援助，面向老年人,、兒童,、殘疾人的社會福利及相關(guān)服務(wù)體系能夠覆蓋到有需要的所有老年人、兒童,、殘疾人身上,，保障性住房能夠滿足那些既買不起房也租不起房的人的需要，等等,。同時,，還有必要適時順應(yīng)人民福利訴求和社會公正要求，增加或調(diào)整法定保障項目,，如根據(jù)人口老齡化需要建立長期護理保險制度,，根據(jù)人口政策調(diào)整增加生育津貼或兒童津貼制度，等等,。完整的社會保障體系必須且只能建立在完整的法定基本保障制度之上,。

       另一方面，大力發(fā)展通過市場機制與社會機制建立的各種補充保障,，全面建成多層次的社會保障體系,。構(gòu)建多層次的社會保障體系是各國社會保障改革的共同取向，實質(zhì)上是要通過多層次的構(gòu)架來進一步合理劃分不同主體的責任,，更加合理地配置社會保障資源,。以養(yǎng)老保險為例，基本養(yǎng)老保險由用人單位或雇主,、勞動者與政府三方分擔責任,，職業(yè)或企業(yè)年金通常由雇主與勞動者雙方分擔繳費責任，而商業(yè)性的人壽保險或養(yǎng)老金則純粹是參保者個人自負繳費責任,，三個層次三種責任承擔方式,。在老齡社會背景下，單一層次的養(yǎng)老金難以持續(xù)發(fā)展,，發(fā)展第二,、三層次的養(yǎng)老保險就具有了必要性和重要性。以醫(yī)療保險為例，要全面解決疾病醫(yī)療的后顧之憂,，要想獲得更為便捷,、高效的醫(yī)療服務(wù)，僅有基本醫(yī)療保險制度是不夠的,，還需要發(fā)展商業(yè)健康保險加以補充,。它不會損害第一層次參保人的權(quán)益，卻可以滿足有需要,、有條件者的更高要求,。以社會救助與社會福利服務(wù)為例，政府可以兜底但不可能滿足不同層次群體的全部需求,，而慈善事業(yè)恰恰是最好的補充,，因為慈善組織所募集的資源能夠彌補政府社會救助資源的不足，慈善組織的服務(wù)更可以滿足有需要者的個性化需求,，等等?？梢?，我國需要的是整個社會保障制度的多層次化，完整的中國特色社會保障體系應(yīng)當是一個由政府,、市場,、社會分別主導卻又有機協(xié)同的多層次體系。只有這樣,，才能更好地讓政府,、企業(yè)、社會及個人與家庭合理分擔社會保障責任,，才能源源不斷地壯大社會保障物質(zhì)基礎(chǔ),，這是實現(xiàn)國民福利持續(xù)增長的前提條件。此外,，還必須注意到值得維系的家庭保障與鄰里,、親友互助的傳統(tǒng)在持續(xù)弱化，計劃經(jīng)濟時代曾經(jīng)起過重大作用的單位保障制幾乎被摒棄,，值得肯定的自力更生與生產(chǎn)自救傳統(tǒng)亦在走向式微,，這已經(jīng)影響到了社會保障體系的未來發(fā)展。［21］因此,，加快發(fā)展商業(yè)保險與慈善事業(yè),，用相關(guān)政策來維系家庭保障與民間互助傳統(tǒng)，同時促進機構(gòu)福利正常發(fā)展,，鼓勵城鄉(xiāng)居民提升防范風險與自我保障的能力,，應(yīng)當成為全面建成中國特色社會保障體系的重要方向。

       在構(gòu)建完整的社會保障體系時,，還特別需要盡快補上短板,，包括：大力發(fā)展立足社區(qū),、支撐居家養(yǎng)老的養(yǎng)老服務(wù)；加大兒童福利投入力度,，將解決托幼難的問題擺在社會保障體系建設(shè)的優(yōu)先位置,，將兒童優(yōu)先戰(zhàn)略落到實處；加快殘疾人福利事業(yè)發(fā)展步伐,，等等,。

       綜上，我國需要筑牢法定保障層次的基石,，堅持正式制度與非正式制度有機結(jié)合,，普惠性制度與特惠性制度雙層構(gòu)架，政府與市場,、社會,、家庭與個人等多支力量相融合，真正構(gòu)建起有序組合并且具有一定彈性的多層次化社會保障體系,。［22］

       （四）加快優(yōu)化關(guān)鍵性制度安排,，重塑富有效率的運行機制

       基于現(xiàn)行制度的缺陷與不足，必須通過深化改革加以優(yōu)化,，當務(wù)之急是骨干項目需要盡快得到優(yōu)化,。主要包括：一是盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，促使養(yǎng)老保險制度真正走向全國統(tǒng)一,；在2018年建立中央調(diào)劑金作為過渡的基礎(chǔ)上,，明確最終實現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支的時間表與路線圖，同時調(diào)整籌資責任分擔比例,、繳費年限及替代率,；二是在整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度的基礎(chǔ)上，積極推進居民醫(yī)保與職工醫(yī)保的整合,，爭取早日用一個制度覆蓋全民,，同時取消個人賬戶，均衡籌資責任負擔,，真正建成成熟的全民醫(yī)保制度,，并藉此切實解除人民的疾病醫(yī)療后顧之憂，促進全民健康,；三是盡快完善低保制度,，包括實行一定的收入豁免來激勵低保對象努力通過勞動獲得收入增加、生活改善,，建立規(guī)范的家計調(diào)查制度以確保符合條件的對象應(yīng)保盡保,，同時促進低保與扶貧有序銜接，真正兜住低收入困難群體的民生底線，還需要盡快啟動《社會救助法》的立法程序,，讓包括低保制度在內(nèi)的所有救助項目運行在法制軌道上,；四是加快優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系。關(guān)鍵是要立足社區(qū),，加大公共投入,，同時將現(xiàn)代型的社會養(yǎng)老服務(wù)與傳統(tǒng)型孝老、敬老的家庭保障有機結(jié)合,，真正放開對民間甚至外資的投資管制,，以便充分調(diào)動市場資源與社會資源，不斷壯大支撐養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),；五是落實兒童優(yōu)先戰(zhàn)略,，采取公私并舉、官民結(jié)合,、合理布局的方略,，大力發(fā)展托幼事業(yè)，以此減輕居民家庭育兒負擔,，增進居民福利,，實現(xiàn)人口均衡增長的目標。

       同時,，為維護整個社會保障制度的健康持續(xù)發(fā)展，重塑富有效率的社會保障運行機制勢在必行,。一是按照黨的十九大報告的要求,，盡快建立全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺，全面實施全民參保計劃,，也為提高社會保險統(tǒng)籌層次,、有效促進制度整合進而提升制度公平性提供技術(shù)支撐。二是充分利用社會力量,，運用互聯(lián)網(wǎng),、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，提升制度運行的預(yù)測,、預(yù)警與監(jiān)控能力,。三是增強經(jīng)辦機制的靈活性。如適應(yīng)新業(yè)態(tài)與流動性,，在繳費方面允許按年或季繳費,，實行本地繳費與異地繳費、柜臺繳費與網(wǎng)絡(luò)（如手機）繳費并行,，在社會保險待遇方面實行本地享有與異地享有并行,、連續(xù)計算與分段計算并用。四是建立科學的評估機制。包括社會保障政策評估機制,、制度運行風險評估機制,、項目實施效果評估機制等，并接受社會監(jiān)督,。［23］

       ［參考文獻］

       ［1］［2］［5］習近平.決勝全面建成小康社會,，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告［Z］.北京：人民出版社，2017：10.

       ［3］［19］鄭功成.《中國社會保障發(fā)展報告·2016》之總報告［M］.北京：人民出版社.

       ［4］［6］韓秉志.讓社會保障制度更公平更可持續(xù)——訪中國社會保障學會會長,、中國人民大學教授鄭功成.［N］.經(jīng)濟日報,，2017-12-16.

       ［7］危昱萍.中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成：我國社會保障制度將從實驗性改革狀態(tài)走向成熟,、定型［N］.21世紀經(jīng)濟報道,，2017-11-02.

       ［8］鄭功成.從國家-單位保障制走向國家-社會保障制：近30年來中國社會保障改革與制度變遷［J］.社會保障研究（京），2008（2）.

       ［9］中國政府獲國際“社會保障杰出成就獎”［N］.人民日報2016-11-19.

       ［10］國際社會保障協(xié)會會長埃羅爾·弗蘭克·斯杜威（Errol Frank Stoové）向中國人力資源和社會保障部部長尹蔚民頒發(fā)授予中國政府的“社會保障杰出成就獎”［EB/OL］.國際社會保障協(xié)會（ISSA）以及https：//www.youtube.com/watch?v=GIhKw6z_QEM.

       ［11］人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心.中國社會保險發(fā)展年度報告2016［M］.中國勞動社會保障出版社,，2017.

       ［12］許飛瓊：中國新型災(zāi)害損失補償制度的合理取向［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版）,，2011（4）.

       ［13］國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2017［M］.中國統(tǒng)計出版社，2017.

       ［14］民政部.2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.民政部門戶網(wǎng)站,，2017-08-03.

       ［15］教育部.到2020年幼兒園毛入園率達85%［EB/OL］.中國網(wǎng),，2017-05-17.

       ［16］［22］［23］鄭功成.社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇［J］.社會保障評論，2017（1）.

       ［17］［20］鄭功成.“十三五”將全面建成中國新型社會保障體系［EB/OL］.光明網(wǎng),，2016-02-17.

       ［18］鄭功成.一個德國老農(nóng)引出的中國社保命題［N］.環(huán)球時報,，2016-09-13.

       ［21］鄭功成.當代社會保障發(fā)展的歷史觀與全球視野［J］.經(jīng)濟學動態(tài)，2011（12）.

       （作者：鄭功成,，中國人民大學教授,，中國社會保障學會會長）