原標題：李俊清 謝星全：中央一般轉(zhuǎn)移支付與邊疆省(區(qū))公共服務(wù)供給

　　中國有2.28萬公里的陸地邊境線,，與14個國家接壤,。沿邊9省(區(qū))國土總面積達587.68萬平方公里,，占全國陸地總面積的61%,。在140個邊境縣中，有107個屬于民族自治地方;邊境地區(qū)總?cè)丝?300多萬,，少數(shù)民族人口占將近一半,，有30多個民族與境外同一民族跨界而居。邊疆9省(區(qū))是邊境與少數(shù)民族的交匯地,，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的問題既有一般性,，也有特殊性。在一般性層面,，邊疆既是全面建成小康社會的薄弱地區(qū),，“十三五”時期脫貧攻堅的“主陣地”，也是現(xiàn)階段西部大開發(fā)重點投資的關(guān)鍵區(qū)域,。在特殊性層面,，邊疆省(區(qū))是集少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū),、貧窮地區(qū)于一體的疊加區(qū)域,。特別是西部邊疆自然條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,，貧困人口集中,，發(fā)展起點低、歷史欠賬多,、城鄉(xiāng)差距大,、區(qū)域差異顯著。相較于內(nèi)陸和東部地區(qū),，邊疆省(區(qū))尤其是西部邊疆省(區(qū))公共服務(wù)支出的財力基礎(chǔ)更為薄弱,，公共服務(wù)供給遠低于全國平均水平。

　　國務(wù)院在《“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》中明確指出：“加大中央財政投入力度,，完善財政一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制,，一般性轉(zhuǎn)移支付資金和相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付資金進一步向民族地區(qū)傾斜，確保對民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付在總盤子中的比重繼續(xù)增加,?！弊鳛榫獾胤截斄痛龠M基本公共服務(wù)均等化的中央一般轉(zhuǎn)移支付在我國邊疆省(區(qū))的政策效果如何，哪些因素影響邊疆省(區(qū))公共服務(wù)供給規(guī)模,，科學(xué)評估中央一般轉(zhuǎn)移支付促進公共服務(wù)供給規(guī)模的政策效果是本文研究的重點問題,。

　　一、關(guān)于轉(zhuǎn)移支付與地方政府支出偏好的理論探討

　　(一)國外文獻回顧：轉(zhuǎn)移支付與財政支出的關(guān)系

　　多數(shù)西方國家實行分權(quán)化財政體制,，圍繞從中央或聯(lián)邦與地方財政行為的關(guān)系開展研究是國外公共財政學(xué)派的旨趣之一，研究議題包括轉(zhuǎn)移支付與地方稅收行為,、轉(zhuǎn)移支付與地方政府行為,、轉(zhuǎn)移支付與地方財政支出的關(guān)系,。

　　在轉(zhuǎn)移支付與地方稅收行為層面，有學(xué)者認為財政收入結(jié)構(gòu)不會影響地方財政支出行為及其效率,，[1]但也有人認為轉(zhuǎn)移支付會削弱地方財政運行效率及財政自主權(quán),。[2]在轉(zhuǎn)移支付與地方政府行為層面，學(xué)者們主要圍繞財政支出與公共產(chǎn)品供給效率進行研究,，認為地方政府間財政分配關(guān)系體現(xiàn)了中央與地方政府行為之間的博弈和空間交互策略,，[3]財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)會影響地方政府公共財政支出效率。在轉(zhuǎn)移支付與地方財政支出層面,，國外相關(guān)研究集中在轉(zhuǎn)移支付的公平與效率問題,，即轉(zhuǎn)移支付能否使得地方政府更為公平和有效地提供公共服務(wù)。[4]在效率方面,，“粘蠅紙效應(yīng)”假說認為與增加本地公共支出相比,，上級政府轉(zhuǎn)移支付或補助會提升地方公共服務(wù)支出效率。[5]在公平方面,，有學(xué)者認為,，平等而不是效率的價值取向決定了政府補助分配的標準，降低中央轉(zhuǎn)移支付促進公共服務(wù)供給的規(guī)模效率,。[6]

　　國外關(guān)于研究我國中央轉(zhuǎn)移支付影響地方公共支出偏好主要分為兩類假說：一是資本流動假說,。其代表性觀點認為，地方政府對流動資本的競爭,，推動地方政府偏好生產(chǎn)性投資,，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);[7]二是“維護市場型聯(lián)邦主義”假說，其主要觀點是,，地方政府為獲取較高財政收入,，偏好生產(chǎn)性投資而不是再分配收入資源，如公共服務(wù)等,。[8]

　　(二)國內(nèi)文獻回顧：一般轉(zhuǎn)移支付與公共服務(wù)供給

　　我國自1994年實行“分稅制”改革以來,，學(xué)界圍繞財政資源再分配的公平與效率、財政支出結(jié)構(gòu),、政府競爭議題開展了較多研究,。在財政政策公平性層面，中國1990—2005年中央財政轉(zhuǎn)移支付雖然促進了省際公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化,，但對公共基礎(chǔ)教育服務(wù)無顯著影響,。[9]在轉(zhuǎn)移支付效率層面，我國財政轉(zhuǎn)移支付資金由于分配不規(guī)范,、監(jiān)督不到位,、操作不透明，導(dǎo)致中央轉(zhuǎn)移支付促進地方公共服務(wù)產(chǎn)出效率低。[10]在財政支出結(jié)構(gòu)層面,，“中央轉(zhuǎn)移支付會增強政府‘重生產(chǎn),、輕民生’的傳統(tǒng)治理模式，延緩基本公共服務(wù)均等化”,。[11]一些研究表明,，我國中央轉(zhuǎn)移支付并沒有增進地方公共服務(wù)支出或投資社會福利事業(yè)的規(guī)模效率。[12]在競爭激勵層面,，有學(xué)者提出,，地方政府熱衷于“政治錦標賽”，傾向于投資周期短,、見效快,、收益高的生產(chǎn)性項目，以謀取職位晉升和經(jīng)濟收益,，而不愿增加社會民生支出,。[13]

　　因此，國內(nèi)實證研究中央一般轉(zhuǎn)移支付與地方公共服務(wù)支出的關(guān)系主要集中在兩個方面,。一是轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政行為的影響;二是轉(zhuǎn)移支付促進公共服務(wù)支出的制度效率,。但在已有文獻中，尚缺乏專門分析中央一般轉(zhuǎn)移支付對邊疆省(區(qū))公共服務(wù)供給規(guī)模政策效果的研究,。

　　二,、理論假設(shè)：一般轉(zhuǎn)移支付影響公共服務(wù)供給何以可能

　　雖然經(jīng)過了二十多年的轉(zhuǎn)移支付發(fā)展實踐，但我國中央轉(zhuǎn)移支付促進公共服務(wù)均等化效果并不理想,，并未顯著改善地方“重生產(chǎn),，輕民生”的支出結(jié)構(gòu)。而中央一般轉(zhuǎn)移支付制度是我國分權(quán)財政體制的重要構(gòu)成,，是邊疆多數(shù)省區(qū)財政收入的最重要來源,。例如除遼寧(30.00%)和內(nèi)蒙古(43.51%)外，2014年其他邊疆7省區(qū)中央補助收入占本年財政收入總計的比例均高于50%,。無論是市場聯(lián)邦主義,、資本流動假說，還是政治錦標賽,、“粘蠅紙效應(yīng)”等理論模型,，都認為上級政府轉(zhuǎn)移支付與地方政府公共服務(wù)支出偏好有顯著關(guān)系。尤其是對財力比較薄弱的西部地區(qū),，中央一般轉(zhuǎn)移支付對邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模有直接影響,。提出研究假設(shè)：

　　H1：中央一般轉(zhuǎn)移支付促進邊疆地區(qū)公共服務(wù)供給規(guī)模。

　　中央一般轉(zhuǎn)移支付的重要功能之一是校正地區(qū)財政收支失衡,。邊疆省區(qū)承擔著大量的事權(quán)責任,，而其可支出的財力卻“捉襟見肘”,。例如，2014年除遼寧省(53.64%)外,，其他邊疆8省區(qū)本地財政收入都不及其財政支出的一半,，大部分邊疆省區(qū)可供其支付的財權(quán)不到事權(quán)的1/3,。研究表明,，上級政府轉(zhuǎn)移支付有“熨平”地區(qū)財政收支缺口的政策效果，進而改變地方政府支出偏好,，增強公共服務(wù)供給的財政基礎(chǔ),，提高公共服務(wù)供給水平。[14]基于此,，提出假設(shè)：

　　H2：邊疆地區(qū)財政赤字越大的省(區(qū)),，公共服務(wù)供給規(guī)模越小。

　　解釋轉(zhuǎn)移支付效果悖論的原因是多方面的,，其中很重要的原因是地區(qū)經(jīng)濟水平,、社會結(jié)構(gòu)、政府行為偏好,、財政預(yù)算約束,、區(qū)域特征等各不相同。經(jīng)濟水平主要指經(jīng)濟增長,、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和發(fā)展質(zhì)量,，社會結(jié)構(gòu)主要指社會發(fā)展與民生改善，區(qū)域性特征主要指資源消耗與環(huán)境治理,，財政預(yù)算約束主要指財力規(guī)模與支出責任,，政府行為偏好主要指政府偏好生產(chǎn)性投資還是社會民生項目。此外,，地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新和公眾需求也影響公共服務(wù)提供方式和產(chǎn)出水平,。因此，地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)(DLI)作為替代傳統(tǒng)經(jīng)濟增長的包容性指標,，能有效描述邊疆9省區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)度,，減少解釋公共服務(wù)供給的內(nèi)生性偏差。提出研究假設(shè)：

　　H3：地區(qū)發(fā)展與民生改善水平影響邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模,。

　　公共服務(wù)供給規(guī)模與公共服務(wù)消費的邊際成本正相關(guān),，區(qū)域人口密度越高，政府提供等量公共產(chǎn)品的單位消費成本也越高,，對公共服務(wù)的單位需求也越大,。但是我國邊疆地區(qū)尤其是西部邊疆地廣人稀，如西藏120多萬平方公里的國土上僅生活著300多萬人,，而新疆的面積是江蘇的10倍以上,，人口卻不足其30%,。生活在高寒山區(qū)、偏遠牧區(qū),，特別是沿邊境線居住的邊民,，由于遠離人口密集的消費市場，人口密度小,，公共服務(wù)供給嚴重不足,。提出研究假設(shè)：

　　H4：邊疆省(區(qū))人口密度越高，地區(qū)公共服務(wù)供給規(guī)模越大,。

　　在政策層面,，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃的通知》明確指出，“我國經(jīng)濟下行壓力增大,，穩(wěn)增長,、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生,、防風(fēng)險任務(wù)日益繁重,，民族地區(qū)協(xié)調(diào)各方面關(guān)系、承受各種風(fēng)險,、化解社會矛盾的壓力呈現(xiàn)加大趨勢,，面臨脫貧攻堅和實現(xiàn)全面小康雙重任務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境雙重責任,、加快發(fā)展和維護團結(jié)穩(wěn)定雙重壓力”,。在理論層面，可以從一般與特殊兩個視角解析邊疆特殊的省(區(qū))情：在一般性層面,，邊疆省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后,，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難，公共服務(wù)水平較低,。2015年,，邊疆9省(區(qū))人均GDP為4.32萬元，遠低于全國平均水平5.3萬元,。在特殊性層面,，我國邊疆省區(qū)多數(shù)是民族自治地區(qū)，自然條件差,，歷史欠賬多,，發(fā)展起點低，各級政府承擔著大量復(fù)雜而敏感的民族宗教事務(wù)和緊迫的邊疆維穩(wěn)任務(wù),，導(dǎo)致邊疆與內(nèi)陸,、沿海地區(qū)有不同的問題焦點和發(fā)展條件，決定了邊疆公共事務(wù)的治理模式和重點任務(wù)不同,，影響公共服務(wù)提供成本,。進而,，邊疆安全與穩(wěn)定、轉(zhuǎn)方式與跨越式發(fā)展,、資源開發(fā)與環(huán)境保護和保護民族文化多樣性等特殊的省(區(qū))情,，在實踐和理論兩個層面都影響邊疆公共服務(wù)供給水平。定量分析表明,，這些內(nèi)生性的邊疆省(區(qū))情以不可觀測的地區(qū)固定效應(yīng)形式影響著邊疆公共服務(wù)水平,。提出研究假設(shè)：

　　H5：邊疆安全與穩(wěn)定、轉(zhuǎn)方式與跨越式發(fā)展,、資源開發(fā)與環(huán)境保護和保護民族文化多樣性共同構(gòu)成邊疆特殊的省(區(qū))情,，并以內(nèi)生性的地區(qū)固定效應(yīng)的形式影響著邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模,。

　　三,、數(shù)據(jù)、模型與統(tǒng)計

　　(一)數(shù)據(jù)來源與估計模型

　　本文數(shù)據(jù)全部來自《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》等,。被解釋變量是公共服務(wù)支出規(guī)模,，解釋變量是中央一般轉(zhuǎn)移支付，控制變量有地區(qū)財政赤字,、地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù),、人口密度。對數(shù)據(jù)全部取對數(shù),，并對數(shù)據(jù)進行平穩(wěn)性檢驗,，發(fā)現(xiàn)解釋變量與被解釋變量不存在單位根。現(xiàn)實經(jīng)驗表明,，邊疆地區(qū)的省(區(qū))情不同,，公共服務(wù)供給水平也有較大差異。統(tǒng)計檢驗也證實,，模型存在個體固定效應(yīng),，故主要采取穩(wěn)健標準誤條件下固定效應(yīng)模型進行參數(shù)估計，采用LSDV估計模型個體異質(zhì)性,。

　　依循理論假設(shè),，在模型1中只納入“中央一般轉(zhuǎn)移支付”，在模型2中增加“地區(qū)財政赤字”和“地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)”,，在模型3中增加“人口密度”,，在模型4檢驗是否存在地區(qū)固定效應(yīng)。而地區(qū)發(fā)展和民生指數(shù)(DLI)是國家統(tǒng)計學(xué)會編制的衡量地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量的綜合性指標,，包括經(jīng)濟增長,、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展質(zhì)量,、收入分配,、生活質(zhì)量,、勞動就業(yè)、社會發(fā)展,、生態(tài)建設(shè),、科技創(chuàng)新、公眾評價等維度,，能減少模型內(nèi)生性偏差,。

　　(二)統(tǒng)計分析

　　模型1顯示(表1)，中央一般轉(zhuǎn)移支付每增加1%,，邊疆地區(qū)公共服務(wù)供給水平顯著提升0.056%(p<0.01),。但是在模型2中控制地區(qū)財政收支水平和地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)后，中央一般轉(zhuǎn)移支付促進邊疆公共服務(wù)供給的政策效果減弱了53.19%,，政策作用下降到0.0264%(p<0.01),，說明邊疆財政收支盈余水平和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的整體質(zhì)量，可以有效促進本地公共服務(wù)供給,，二者幾乎導(dǎo)致原中央一般轉(zhuǎn)移支付的政策效果降低一半以上,。具言之，邊疆省區(qū)財政赤字每減少1%,，地區(qū)公共服務(wù)供給規(guī)模將顯著增加0.39%(p<0.01);邊疆地區(qū)發(fā)展和民生指數(shù)每增加1%,，地區(qū)公共服務(wù)供給規(guī)模將顯著增加0.62%(p<0.01)。在模型3中納入“人口密度”后,，發(fā)現(xiàn)中央一般轉(zhuǎn)移支付促進公共服務(wù)供給的政策效果并不顯著(p>0.05),，其政策作用被進一步削弱，中央一般轉(zhuǎn)移支付促進公共服務(wù)的政策系數(shù)降低到0.0126%,。統(tǒng)計顯示,，邊疆省區(qū)人口密度能有效影響地區(qū)公共服務(wù)供給規(guī)模，人口密度每增加1%,，邊疆公共服務(wù)供給水平提升2.6%(p<0.1),，人口密度是影響邊疆公共服務(wù)供給水平最大的內(nèi)部因素。說明人口密度區(qū)作為反映公眾需求和公共服務(wù)邊際消費成本的指標,，在需求側(cè)方面有加速提升本地公共服務(wù)供給規(guī)模的政策作用,，不僅導(dǎo)致中央一般轉(zhuǎn)移支付促進公共服務(wù)供給的政策效果不顯著，而且導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付促進公共服務(wù)供給的政策作用下降了約52%的水平,。模型4顯示,，以內(nèi)蒙古為參照，遼寧,、吉林,、黑龍江、云南,、廣西,、甘肅等6省(區(qū))情與本地公共服務(wù)供給規(guī)模負相關(guān)(p<0.1),，西藏和新疆區(qū)域性特征與本地公共服務(wù)供給正相關(guān)(p<0.1)，說明西藏和新疆是特殊地域和特殊人群的交匯地,，自身的區(qū)域性因素和民族宗教因素影響著本地公共服務(wù)供給水平,。數(shù)據(jù)揭示，邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模的增長主要來自五個方面：一是中央一般轉(zhuǎn)移支付,，二是地區(qū)財政收支結(jié)構(gòu),，三是地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)，四是人口密度,，五是邊疆省區(qū)的特殊省(區(qū))情,，即區(qū)域性因素。假設(shè)H1到H5均得到不同假設(shè)條件的檢驗,。

　　從組內(nèi)模型擬合優(yōu)度看,，模型4到模型1的估計量對組內(nèi)模型的擬合優(yōu)度依次降低，其中模型4的中央一般轉(zhuǎn)移支付,、地區(qū)財政赤字,、地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)、人口密度和邊疆特殊的省(區(qū))情有效解釋了邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模約44%的變異量,。從復(fù)合擾動項的方差信息看，模型3的政策效應(yīng)最為可靠,。在最后一個模型中,，雖然邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模變異量的56%來自其他因素，但是這種政策影響幅度主要受不可觀測的個體效應(yīng)的變動的影響,，即來源9個邊疆各自特殊省(區(qū))情的變化,。數(shù)據(jù)揭示，邊疆區(qū)域性因素和民族宗教因素對邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模有重要影響,，這些因素因無法用單一指標或可觀察的變量進行測量,，導(dǎo)致中央一般轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)財政收支結(jié)構(gòu),、地區(qū)發(fā)展和民生水平和人口密度僅解釋了邊疆公共服務(wù)規(guī)模33%的變異量,。

　　四、結(jié)論與討論

　　(一)多角度審視邊疆省(區(qū))公共服務(wù)供給規(guī)模的政策效果

　　中央一般轉(zhuǎn)移支付促進邊疆公共服務(wù)供給的財政政策效果應(yīng)區(qū)別對待,。首先,，中央一般轉(zhuǎn)移支付可以有效促進邊疆公共服務(wù)供給，解釋了邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模13%的變異量,。其次,，增加地區(qū)財政收支缺口和地區(qū)發(fā)展和民生指數(shù)后，不僅有效削弱中央一般轉(zhuǎn)移支付促進邊疆公共服務(wù)供給的政策效果,，而且能多解釋邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模18%的變異量,。再次,，人口密度作為測度地區(qū)單位公共服務(wù)需求和邊際消費成本的有效變量，從需求側(cè)顯著影響本地公共服務(wù)供給水平,，能多解釋邊疆公共服務(wù)規(guī)模2%的變異量,，使得中央一般轉(zhuǎn)移支付對邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模的影響不再顯著。最后,，邊疆特殊的省(區(qū))情,，顯著影響本地公共服務(wù)供給規(guī)模，能多解釋邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模11%的變異量,。

　　(二)影響邊疆省區(qū)公共服務(wù)供給水平的特殊省(區(qū))情分析

　　理論上講,，邊疆區(qū)域性特征和民族宗教等因素，共同決定了邊疆安全與穩(wěn)定,、轉(zhuǎn)方式與跨越式發(fā)展,、資源開發(fā)與環(huán)境保護和保護民族文化多樣性是邊疆過去或今后一段時間面臨的主要省(區(qū))情，一起構(gòu)成了制約邊疆公共服務(wù)質(zhì)量提升的內(nèi)生性因素,。這些邊疆省(區(qū))情,，導(dǎo)致邊疆治理與內(nèi)陸、沿海的公共治理有不同模式和問題焦點,，影響著邊疆公共事務(wù)治理目標和公共服務(wù)提供成本,，導(dǎo)致不同邊疆省區(qū)的公共服務(wù)供給水平各不相同。原因主要有四點,，具言之：

1.邊疆安全與穩(wěn)定

　　近年來國際熱點問題大多聚集在中國周邊,，朝核問題、中亞和克什米爾地區(qū)反恐問題,、中印領(lǐng)土爭端,、中緬中越邊境的跨國犯罪和難民問題，此外西部邊疆在快速工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化,、信息化等現(xiàn)代化的進程中，社會轉(zhuǎn)型而引發(fā)的矛盾和沖突也不斷增加,。正如中央第四次民族工作會議指出的“做好民族工作,，最關(guān)鍵的是搞好民族團結(jié)，維護邊疆穩(wěn)定”,。例如,，在邊防和公共安全開支方面，2015年,，廣西國防開支占本地一般公共預(yù)算支出的2.4‰,，居全國第2位，西藏、新疆,、遼寧公共安全支出占本地一般預(yù)算支出的比例分別為7.47%,、6.62%、5.73%,，分別居全國第1,、2、3位,。

　　影響邊疆穩(wěn)定與安全的社會風(fēng)險既有與內(nèi)地相似的社會矛盾,，如就業(yè)、環(huán)保,、勞資糾紛等問題,，也有涉及民族、宗教,、邊境因素的特殊性問題,。如城鎮(zhèn)化進程中不同族群成員高度聚集時的相互適應(yīng)與包容問題，市場經(jīng)濟發(fā)展與快速城鎮(zhèn)化使宗教文化面臨世俗化的問題,，信教群眾與不信教群眾,、宗教生活與現(xiàn)實生活的矛盾，境內(nèi)外民族分裂,、宗教極端,、暴力恐怖勢力的滲透煽動、暴恐事件多發(fā)問題等等,。如果這些問題與其他社會風(fēng)險交織,，特別是被少數(shù)宗教原教旨主義利用，極易引發(fā)反社會的極端行為,，威脅邊疆穩(wěn)定與民族團結(jié)。

　　2.邊疆地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式與跨越式發(fā)展

　　近年來,，邊疆大部分省區(qū)經(jīng)濟增長速度明顯高于全國平均水平,，為跨越式發(fā)展創(chuàng)造了條件。但是,，西部邊疆面臨轉(zhuǎn)變發(fā)展方式與實現(xiàn)跨越式發(fā)展的雙重壓力,。目前邊疆經(jīng)濟發(fā)展總體水平滯后，與內(nèi)陸特別是東部沿海差距較大,。例如2015年,，邊疆9省(區(qū))人均GDP僅達到全國均值的81.51%。邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,，結(jié)構(gòu)優(yōu)化壓力大,。2015年，除遼寧,、西藏和內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)產(chǎn)值低于全國平均水平9.91%外,，其他6省區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值較高,。黑龍江和西部邊疆省區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比值均低于全國平均水平43.04%。此外,，西部邊疆貧困人口貧困程度深,，脫貧難度大。西藏及四省藏區(qū),、新疆南疆三地州,、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)都是國家“十三五”時期扶貧攻堅主戰(zhàn)場,，特別是邊疆民族5省區(qū)貧困發(fā)生率達12.1%,。

　　3.資源開發(fā)與環(huán)境保護

　　邊疆省區(qū)資源富集，是我國重要的能源產(chǎn)業(yè)基地,，同時又是我國最重要的生態(tài)功能區(qū)——我國重要的水資源涵養(yǎng)區(qū),、生物資源多樣性聚集區(qū)、礦產(chǎn)資源富集區(qū),、土地資源儲備區(qū),、森林資源供給區(qū)。雖然邊疆資源蘊藏價值極高,，但生態(tài)系統(tǒng)脆弱,，承載能力很低，自然災(zāi)害及次生風(fēng)險發(fā)生頻率高,。2015年,，邊疆自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟損失851億元，約占全國損失的30%,。

　　另一方面,，礦產(chǎn)、農(nóng)牧業(yè),、高能耗產(chǎn)業(yè)是邊疆省區(qū)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè),。例如2015年，除西藏外,，邊疆8省煤炭采選業(yè)投資1222.13億元,，約占全國投資額的1/3;除云南外，邊疆8省區(qū)石油和天然氣開采業(yè)投資約1309.87億元,，占全國投資總額的44%,。這些產(chǎn)業(yè)與邊疆能源資源開發(fā)緊密相關(guān)，產(chǎn)業(yè)替代性小,，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型存在瓶頸,。邊疆經(jīng)濟發(fā)展與資源開發(fā)面臨兩難選擇，資源開發(fā)與保護環(huán)境是制約邊疆經(jīng)濟社會發(fā)展的“矛盾體”。少開發(fā)或不開發(fā)資源,，難以實現(xiàn)邊疆地區(qū)快速發(fā)展和跨越式發(fā)展,，開發(fā)過多、過快必然損害本地生態(tài)環(huán)境,。2015年,，邊疆省區(qū)二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量約1506.81萬噸,，約占全國排放總量的29%,，工業(yè)廢水排放121.27億噸，占全國排放總量的16.5%,。同時,，邊疆水土流失治理面積新增1842.9千公頃，占全國新增水土流失面積的34%,。因此,，邊疆資源開發(fā)、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生關(guān)系,，對西部邊疆可持續(xù)發(fā)展提出更高要求,。合理開發(fā)資源不僅是邊疆跨越式發(fā)展的基礎(chǔ)，也是維護國家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的緊迫要求,，是邊疆轉(zhuǎn)方式,、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等深化改革的關(guān)鍵一環(huán),。

　　4.保護民族文化多樣性

　　我國是56個民族共同締造的統(tǒng)一的多民族國家,，不同民族、地域的文化相互碰撞,、交流,、融合，共同建構(gòu)了多元一體的中華文化格局,。我國邊疆地區(qū)是多民族聚居地,。民族8省區(qū)有5個分布在西部邊疆，約占國土面積的52.9%,。我國55 個少數(shù)民族中，除高山族,、黎族,、畬族等，絕大多數(shù)的少數(shù)民族都在邊疆有聚居區(qū),。但是邊疆地區(qū)由于區(qū)域因素與民族因素的交互影響,，民族文化多樣性面臨內(nèi)部價值訴求錯位和外來文化沖擊的挑戰(zhàn)，如市場經(jīng)濟的沖擊，互聯(lián)網(wǎng),、廣播電視等信息技術(shù)和大眾傳媒的影響等等,。因此，保護,、傳承,、弘揚邊疆民族文化，需要構(gòu)建政府-市場-社會多主體協(xié)同治理格局,，尊重各民族的宗教信仰和生活習(xí)慣,，增強少數(shù)民族文化的生命力和感召力。

　　總之,，多角度分析影響邊疆公共服務(wù)供給水平的增長原因,，既要重視中央一般轉(zhuǎn)移性支付等財政激勵的外部因素，也要研究邊疆財政收支缺口,、地區(qū)發(fā)展和民生水平,、區(qū)域內(nèi)人口密度和特殊的省(區(qū))情對邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模的內(nèi)部效果，做到因地制宜,，因時制宜,，切實保障和改善民生，才能鞏固邊疆“軟治理”的社會根基,，使邊疆各族人民共享改革發(fā)展成果,。(李俊清，中央民族大學(xué)管理學(xué)院院長,，云南民族大學(xué)兼職教授;謝星全,，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士生)

　　[參考文獻]

　　[1]Bradford D F，Oates W E. Towards a predictive theory of intergovernmental grants[J].The American Economic Review,，1971：440-448.

　　[2]Inman R P. Transfers and bailouts：Enforcing local fiscal discipline with lessons from US federalism[J].Fiscal decentralization and the challenge of hard budget constraints,，2003，35：45-47.

　　[3]Cai H,，Treisman D. Does competition for capital discipline governments? Decentralization,，globalization，and public policy[J].The American Economic Review,，2005,，95(3)：817-830.

　　[4]Gamkhar S，Shah A. The impact of intergovernmental fiscal transfers：a synthesis of the conceptual and empirical literature[J].Intergovernmental fiscal transfers：principles and practice,，2007：225-258.

　　[5]Oates W E. An essay on fiscal federalism[J].Journal of economic literature,，1999，37(3)：1120-1149.

　　[6]Hines J R,，Thaler R H. Anomalies：The flypaper effect[J].The Journal of Economic Perspectives,，1995,，9(4)：217-226.

　　[7]Keen M，Marchand M. Fiscal competition and the pattern of public spending[J].Journal of public economics,，1997,，66(1)：33-53.

　　[8]Qian Y，Roland G. Federalism and the soft budget constraint[J].American economic review,，1998：1143-1162.

　　[9]郭慶旺,，賈俊雪.中央財政轉(zhuǎn)移支付與地方公共服務(wù)提供[J].世界經(jīng)濟，2008(9)：74-84.

　　[10]安體富,，任強. 中國公共服務(wù)均等化水平指標體系的構(gòu)建——基于地區(qū)差別視角的量化分析[J].財貿(mào)經(jīng)濟,，2008(6)：79-82.

　　[11]付文林，沈坤榮. 均等化轉(zhuǎn)移支付與地方財政支出結(jié)構(gòu)[J].經(jīng)濟研究,，2012(5)：45-57.

　　[12]傅勇. 財政分權(quán),、政府治理與非經(jīng)濟性公共物品供給[J].經(jīng)濟研究，2010(8)：4-15.

　　[13]周黎安. 中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究,，2007(7)：36-50.

　　[14]王慶東,，候一琳等. 中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付的影響因素——基于省際14年面板數(shù)據(jù)的實證分析[J].公共行政評論，2012(5)：67-57.

　　來源：《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第4期