工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進必然導致農村土地的占用不斷增加,，在我國就表現(xiàn)為農民集體所有土地的征收規(guī)模進一步擴大,。1978年我國的城鎮(zhèn)化率只有17.9%，生活在城鎮(zhèn)的人口約為1.7億,；2014年,，我國城鎮(zhèn)人口占總人口比重達到54.77%，有將近7.5億人生活在城鎮(zhèn),。36年間,，城鎮(zhèn)化率提高了36.9個百分點，平均每年提高1個百分點,。在這一過程中,，因城鎮(zhèn)擴展而導致農村土地的占用不僅是必然的，并且還有一個加速的過程,。然而,，我國農村土地征收存在范圍過寬、補償標準過低等問題,，不僅阻礙了農民財產性收入的獲得,，也給我國城鎮(zhèn)化發(fā)展增添了許多內在矛盾。2015年11月2日,，中央辦公廳,、國務院辦公廳發(fā)布了《深化農村改革綜合性實施方案》，提出“縮小土地征收范圍,，規(guī)范土地征收程序,，完善對被征地農民合理,、規(guī)范、多元保障機制,，建立兼顧國家,、集體、個人的土地增值收益分配機制,，合理提高個人收益”,，對十八屆五中全會后農村土地征收和城鎮(zhèn)建設用地的創(chuàng)新發(fā)展提出了新的要求。

       一,、城鎮(zhèn)化過程中農地征收存在的突出問題

       我國農村土地征收中顯露出來的問題,，其深層次原因與當前我國土地二元產權制度密切相關，也與當前存在的法律法規(guī)不健全的現(xiàn)狀相關,。此外,，各地具體的征收機制以及征收程序又使得農地征收問題呈現(xiàn)多樣化局面，但總體來看有以下兩大共性問題,。

       一是征收土地的范圍過寬,。憲法規(guī)定“城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區(qū)的土地,，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,，屬于集體所有”。這說明土地是否在城市范圍內,，其土地的所有權就有根本的區(qū)別，但是,，從我國實際情況來看,，城市的邊界抑或是規(guī)劃中的未來城市邊界并沒有嚴格的規(guī)定，這使得土地的物權保護存在很大的障礙,。此外,，我國不存在嚴格意義上的“能夠自由買賣的土地市場”，土地進入城市只有一個單向通道,，就是政府對農民土地的征收,。二是征收補償標準過低?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍,，補償包括使用權、青苗,、地上附著物,、農民轉移就業(yè)等。如果根據(jù)原用途價值計算,，按照2015年每畝地糧食產量365.5公斤折合1000元計算,，［3］1年收益的30倍就是3萬元,。失地農民僅憑3萬元的收入，要解決住房,、就業(yè),、社保等問題，顯然入不敷出,。因此,，《土地管理法》也規(guī)定，國務院可以“根據(jù)社會,、經(jīng)濟發(fā)展水平,，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”,。此外,，2004年10月21日，國務院下發(fā)了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求,，“依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,，尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的,，省,、自治區(qū)、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費”,。

       二,、農地征收與城鎮(zhèn)建設用地的內在矛盾邏輯

       城鎮(zhèn)化過程中農地征收暴露出來的問題，歸根到底是城鎮(zhèn)建設用地體制機制不健全所引發(fā)的諸多問題之一,。事實上,，當前我國農地征收與城鎮(zhèn)建設用地之間的矛盾主要聚焦為以下四類。

       （一）招商引資壓力大與工業(yè)用地價格低的矛盾

       在我國城鎮(zhèn)化推進過程中,，很多城市都有招商引資的迫切需求,，如果工業(yè)用地價格過高，必然對招商引資造成阻力,。因此,，工業(yè)用地價格低是目前地方發(fā)展面臨的硬約束條件。2015年上半年,，全國105個主要監(jiān)測城市中,，工業(yè)地價為752元/平方米，居民住宅用地價格是5359元/平方米,，商業(yè)地價是6655元/平方米,，［4］也即商貿用地的1平方米能買8.85平方米的工業(yè)用地，居民住宅用地的1平方米能買7.1平方米的工業(yè)用地,。于是,，這樣一種機制就一定會使得工業(yè)盡可能地多占土地,。很多地方為了招商引資，也不得不壓低工業(yè)用地的價格——低于752元/平方米,，甚至有些價格是零甚至為負,，出現(xiàn)拿地還給補貼的情況。

       在價格普遍較低的情況下,，工業(yè)用地占建設用地的比重居高不下,。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，2014年我國實際投入使用建設用地總量是915萬畝,，其中工礦倉儲用地占24.1%,，房地產用地占24.8%。［5］工業(yè)用地有價格較低的硬約束前提,，帶來的伴生問題就是城市的開發(fā)強度過大,。我國一線城市中，北京的城市開發(fā)強度為22%（扣除山區(qū)后為57%）,，上海為43%,，深圳為47%；而從國際比較來看,，日本三大都市圈為16%,，巴黎大區(qū)為21%。［6］那么,，當前我國土地開發(fā)強度是否合理呢,？2014年年初，全國城鎮(zhèn)土地面積為860億平方米,，［7］城鎮(zhèn)人口為7.3億,，［8］人均城鎮(zhèn)建設用地面積為117.8平方米（包括基礎設施用地、商貿用地,、住宅用地、產業(yè)用地,、綠地等）,，高于《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出的“人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內”的要求，似乎土地開發(fā)強度過高,。但是,，考慮到我國常住人口中還有2.74億農民工，大多數(shù)在城市尚未解決住房問題,，那么現(xiàn)有的建設用地總量還不足以滿足城鎮(zhèn)化的需要,。

       總體來說，城市在工業(yè)用地價格低的硬約束下,，為了緩解招商引資的壓力,，必然提高工業(yè)用地的比重,，增大城市的開發(fā)強度，這成為農地征收與城鎮(zhèn)建設用地中的第一個矛盾,。

       （二）居民住宅用地比重低與居民住宅價格高的矛盾

       從我國發(fā)展階段的具體情況看,，工業(yè)用地所占比重稍高有一定的合理性，但高到什么程度則需要有統(tǒng)籌的考慮,。

       一方面,，在城鎮(zhèn)化快速推進過程中，由于人口集聚效應必然推高城鎮(zhèn)居民住宅需求,。然而,，較高的工業(yè)用地占比必然對居民住宅用地供給形成抑制。以北京為例,，北京現(xiàn)狀居住用地占總建設用地比重為20.8%,，低于國際大都市30%～58.2%的居住用地比重；公共綠地比重為4.7%,，低于國際大都市6.3%～38.23%的綠地比重,。［9］即使從全國范圍來看，在城鎮(zhèn)建設用地的主要供應類別中,，2014年房地產用地的比重為24.8%,，遠低于占比為51%的基礎設施用地。顯然,，居民住宅用地比重低影響了城鎮(zhèn)化的快速推進,。另一方面，工業(yè)用地的價格低,、比重高,，必然帶來沉重的政府財務壓力。具體邏輯也即,，在地方政府發(fā)展經(jīng)濟過程中,，要提高工業(yè)用地價格，尤其是提高通過招商引資引入的工業(yè)企業(yè)用地價格時,，將會嚴重遏制企業(yè)的積極性與新項目的落地,，因此提高工業(yè)用地的價格不可行。

       （三）企業(yè)存活期短與土地出讓使用期長的矛盾

       由于工業(yè)用地價格低,，條件又十分優(yōu)惠,，很多工礦企業(yè)在入駐時占用了很多土地。然而,，國家工商總局2013年8月公布,，在1340多萬家注冊企業(yè)中，企業(yè)存活期5年的占56.1%，6～10年的占26%,，11～19年的占14.1%,，20年以上的占3.7%。［10］存活10年以上的企業(yè)全部加在一起也就是17.8%,。企業(yè)破產倒閉后,，對土地的最佳使用方式是重新進入土地市場，形成新的土地要素供給,。然而,，當前施行的企業(yè)用地使用權批租時期往往達到40年，從破產企業(yè)的理性決策出發(fā),，批租并遠未到期的土地會被挪作他用甚至荒置,，而不會交還政府。從現(xiàn)實來看,，很多企業(yè)在經(jīng)營不善時,，甚至選擇將占用土地裝飾以大量綠化以地生財，造成政府對閑置土地二次開發(fā)困難,。與此同時,，地方政府在又有好的、新的項目引進來時,，只能被動地征收新的農村土地,。

       事實上，在企業(yè)存活期短與土地出讓使用期長的這對矛盾長期存在期間,，很多工業(yè)園區(qū)都出現(xiàn)了建設初期招商引資短期紅火,，大量企業(yè)迅速入駐投入生產，但兩三年后企業(yè)陸續(xù)停工破產,、土地荒置,，而地方政府在附近卻大量征地的現(xiàn)象。如果進一步討論的話,，在土地價格逐年上漲成為普遍情況時,，部分企業(yè)家在拿地之初就沒有準備認真做好經(jīng)營，而是設法利用地價優(yōu)惠來賺錢的情況,，這將是對企業(yè)家精神的一種誘致性摧毀,。

       （四）單一的建設用地類別與多元化的配套設施需求之間的矛盾

       很多地方為了降低工業(yè)園區(qū)土地價格，在工業(yè)園區(qū)中安排整塊的工礦倉儲用地,，而沒有放入其他類別的土地,，導致建設用地類別不配套的情況在很多工業(yè)園區(qū)都非常普遍,。單一的建設用地類別與多元化的配套設施需求之間的矛盾會導致兩大類問題：一是因缺乏產業(yè)支撐和相應配套,，則會形成空城、睡城和鬼城。只搞產業(yè)而缺乏基礎設施配套,，難以留住人,，則形成“鬼城”；而過度進行地產開發(fā),，缺乏產業(yè)支撐,，也將形成“睡城”。媒體頻繁報道的內蒙古鄂爾多斯屬于前者,，而北京遠郊區(qū)域則屬于后者,。二是因缺乏必要的服務和生活設施而增加園區(qū)企業(yè)經(jīng)營成本，造成員工生活極不方便等問題,。例如,，當工礦倉儲建起來了之后，由于沒有配套的生產性和生活性服務設施,，企業(yè)再重新在園區(qū)中配套服務設施進行經(jīng)營或將部分經(jīng)營活動安排在城區(qū)進行,，都非常不經(jīng)濟。產生單一的建設用地類別與多元化的配套設施需求之間的矛盾的主要原因是,，很多目前主要觀點堅持認為園區(qū)土地是工礦倉儲用地而不能進行其他活動,，這是目前法律規(guī)定使然。

       事實上,，我國正在實施以數(shù)字化,、智能化為發(fā)展主線的中國版工業(yè)4.0規(guī)劃——《中國制造業(yè)2015》，說明我們的工業(yè)化階段遠未結束,。在這個階段中,，如果能處理好工業(yè)發(fā)展用地及其建設用地類別配套問題，將為制造業(yè)2025的實現(xiàn)奠定堅實的基礎,。反之,，若解決不了建設用地的類別配套問題，則不同用途土地之間的相互補充和支撐就無法實現(xiàn),，必將繼續(xù)成為農地征收與城鎮(zhèn)建設用地的內在矛盾,。

       農地征收與城鎮(zhèn)建設用地的上述四組內在矛盾的邏輯關系圖如下所示。

       圖 農地征收與城鎮(zhèn)建設用地的內在矛盾邏輯（略）

       三,、對農地征收,、城鎮(zhèn)建設用地內在矛盾的建議

       （一）以農村集體經(jīng)營性建設用地入市為突破，切實縮小征地范圍

       在破解農地征收和城鎮(zhèn)建設用地矛盾過程中,，應當從制度上考慮如何縮小征地范圍,，在科學制定規(guī)劃、嚴格用途管制的前提下,，研究部分建設用地可否不必征收,，即仍保留農民集體所有權,，但要合法依規(guī)地改變用途。目前正在試點的農村集體經(jīng)營性建設用地入市,，實際上就是縮小征地范圍改革的一種表現(xiàn)形式,。從當前試點情況來看，只要牽住了“用途規(guī)劃問題”和“收益分配機制”兩個“牛鼻子”,，集體經(jīng)營性建設用地入市就能夠成為切實縮小征地范圍的利器,。

       從完善用途規(guī)劃角度上來看，具體建議是：一從頂層設計的優(yōu)化上,，加快完善,、修訂相關法律，盡快消除法律法規(guī)與政策之間的矛盾,，及時回應各地改革試點實踐中的共性問題,。二從中層推動的規(guī)劃健全上，集體建設用地用途必須符合依法批準的土地利用總體規(guī)劃和村莊,、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃,。在入市試點過程中，各地土地的數(shù)量,、結構,、空間均已確定的，土地用途規(guī)劃不輕易調整,。在需要對土地用地進行規(guī)劃決策的,，建議將集體轄區(qū)內土地劃分成若干土地使用類型區(qū)，并列出每個類型區(qū)內土地用途和利用方式的負面清單,，而不規(guī)定每塊土地的具體用途,；負面清單的制定要邀請地方公眾的參與。在保持土地用途總體規(guī)劃的宏觀管控功能前提下,，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃的精細性,，規(guī)劃的邊界范圍要落實到地塊。三從強化對農民的引導,，完善溝通機制上,，暢通農民或集體經(jīng)濟組織表達自身利益訴求的渠道，加大利益主體溝通平臺建設力度,，引導農民依法維權,。

       從完善入市交易收益分配體系角度上，要兼顧好各方利益,，并著重保障好農民的權益,。具體來說，一是政府向交易主體征收土地增值稅,、集體土地使用稅等稅目時,，不能將作為監(jiān)管者的政府從收益分配主體中排除,，同時也要避免政府以獲得某一比例收益的方式直接參與收益分配，比較合理的方式應是以多種方式參與分配,。二是作為集體經(jīng)營性建設用地的所有者，村集體所獲收益應包括地租和集體經(jīng)營性建設用地發(fā)展權增值收益,。三是農民的收益從農村集體收益中分配,，具體由集體組織成員自行決定，可以由農村集體組織負責人牽頭制定內部分配方案,，形成的方案經(jīng)集體組織成員或其代表表決通過后方能生效,，在全過程中保障好農民政策的知情權、發(fā)展的決策權,、管理的參與權,、利益分配的監(jiān)督權和公平的訴求權。

       （二）鼓勵用集體建設用地建設標準廠房,，以租賃為主避免土地閑置

       對于符合城市規(guī)劃,、土地規(guī)劃，符合土地用途管制的集體土地中的建設用地,，可不通過征購征用方式,，不改變土地所有權權屬，僅轉移其集體土地使用權,，并規(guī)范其流轉的條件,、范圍、方式,，保障其依法合理流轉,；農民可以出租、入股,、合營,，從中獲取長期穩(wěn)定的收益。與此同時,，可以多渠道盤活存量集體建設用地,，特別是積極鼓勵和引導農民組建合作社，租賃經(jīng)營集體建設土地,，建造標準廠房并對外出租,，年終按股分紅。

       建議采取的可行方式是：工業(yè)園區(qū)不再采用40年土地使用權批租的方式招商引資，轉而在園區(qū)內建設大量標準廠房以及經(jīng)營性、生活類服務設施,，以按年招租的方式吸納企業(yè)入駐,；此外，園區(qū)配備多層次酒店,、大規(guī)模食堂以及多樣化的體育活動設施,，吸引高校實驗室,、高科技企業(yè)落戶,。企業(yè)每年交租,，若經(jīng)營不善或破產，則將標準廠房交還園區(qū)進行轉租,，避免企業(yè)破產土地荒廢的問題,。園區(qū)出租收益根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民占股比例進行分配，有效地保障居民長期穩(wěn)定的財產權收益,，有效盤活存量集體建設用地,，增加土地市場的供給。

       （三）對工業(yè)園區(qū)引入企業(yè)化運營管理,，實現(xiàn)建設用地的節(jié)約集約經(jīng)營

       工業(yè)園區(qū)的管理體制是決定其運營成效的“命脈”,。引入市場化、企業(yè)化運營管理模式,，實行行政職能和經(jīng)營職能分離,，增強市場主體地位，以企業(yè)作為園區(qū)運營管理系統(tǒng)主體,，可有效配置各種資源,，確保資產保值增值，達到經(jīng)濟效益最大化的目的,；同時,，實現(xiàn)對園區(qū)的有效開發(fā)、推廣及管理和服務,，也有利于破解資金少,、融資難、招商難等問題,，且可避免單純的行政化管理缺乏靈活性,、難以充分調動市場作用等問題，是園區(qū)快速,、健康,、持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

       建議采用的方式：工業(yè)園區(qū)成立管理委員會,，園區(qū)管理委員會在項目審批,、規(guī)劃管理、建筑管理,、土地開發(fā),、勞動人事等方面實行“一站式”管理：如投資企業(yè)需要，經(jīng)濟技術開發(fā)建設總公司可為投資項目在項目規(guī)劃,、水電配套,、設計,、施工等方面實行“一攬子”承包；外商投資服務中心可為外商在代擬項目建議書,、可行性研究報告,、合同、章程等文件,，代辦工商,、稅務、海關,、銀行等登記手續(xù)，代辦招工,、培訓等方面實行“一條龍”服務,。管委會在開發(fā)、建設,、管理工業(yè)園區(qū)時,，要秉承三個重要理念：一是盡量少批租土地，盡可能出租土地,，按年收取租金,；二是為定向招商引資的企業(yè)蓋建廠房，盡量避免企業(yè)自行建造廠房,；三是規(guī)劃建設工業(yè)園區(qū)時,，盡可能提高容積率，例如通過地下兩層,、地上五層的方式,，實現(xiàn)節(jié)約集約土地。事實上,，在北京,、上海等一線城市，在園區(qū)引入企業(yè)化運營管理后,，入駐企業(yè)平均占地將會比之前降低50%甚至更低,，而投資強度以及單位土地稅收將會比之前提高2倍以上，考慮到一線城市經(jīng)濟社會發(fā)展的具體情況,，即企業(yè)普遍將設計,、開發(fā)、營銷放在園區(qū)內,，而將產品的生產放在成本較低的其他地區(qū),，使得未來園區(qū)在企業(yè)化運營管理后，將朝著寫字樓的方向發(fā)展,，這也更好地實現(xiàn)了建設用地的節(jié)約和集約經(jīng)營,。

       ［作者簡介］陳增帥,，甘肅行政學院副教授；袁威,，四川行政學院經(jīng)濟學教研部教師,，經(jīng)濟學博士。

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