改革開放以來，我國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展迅速,，已從改革開放初期不足1000個,，發(fā)展到2014年年底接近7萬個，[1]在各類社會團(tuán)體中數(shù)量最多,、增速最快,，成為國家治理體系中不可忽視的“一極”，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用,。但總體上看,，我國行業(yè)協(xié)會商會還處于發(fā)展的初級階段，隨著全面深化改革的逐步推進(jìn),，行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部治理問題逐漸突顯,，成為影響其功能發(fā)揮的主要障礙。

       一,、脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部治理面臨的挑戰(zhàn)

       脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的外部關(guān)系得以理順,，競爭格局也將基本形成，行業(yè)協(xié)會商會進(jìn)一步發(fā)展面臨的最大障礙已經(jīng)從外部轉(zhuǎn)向內(nèi)部,。[2]這種轉(zhuǎn)變對行業(yè)協(xié)會商會原有的組織文化和運(yùn)行模式帶來巨大沖擊,，造成行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部治理新老問題疊加，尤其對內(nèi)部治理規(guī)則,、治理結(jié)構(gòu),、治理機(jī)制和治理能力等方面構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，影響其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)中獨(dú)特優(yōu)勢的展現(xiàn)和在國家治理體系中應(yīng)有作用的發(fā)揮,。

       （一）以章程為核心的內(nèi)部治理規(guī)則需要補(bǔ)充完善,、嚴(yán)格落實(shí)

       章程作為社會組織的“根本大法”，是社會組織治理規(guī)則的核心,。盡管行業(yè)協(xié)會商會在發(fā)起成立時都備有章程,，但更多是“紙上的規(guī)則”而不是“運(yùn)行中的規(guī)則”,，章程的權(quán)威性不高且缺乏執(zhí)行的制度保障，無法對行業(yè)協(xié)會商會負(fù)責(zé)人及其會員形成“硬約束”,。如部分行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部事務(wù)往往不是通過制度處理,，而更多的是通過會長或秘書長個人關(guān)系私下解決，治理規(guī)則失靈,，人治色彩濃厚,。同時，由于政策環(huán)境發(fā)生變化,，脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的章程存在許多制度空白,，需要及時配套完善。如脫鉤前,，全國性行業(yè)協(xié)會商會負(fù)責(zé)人候選人基本由業(yè)務(wù)主管單位推薦，脫鉤后原業(yè)務(wù)主管單位的人事管理職責(zé)被取消,，迫切需要制定針對行業(yè)協(xié)會商會負(fù)責(zé)人產(chǎn)生管理辦法的制度規(guī)定,。

       （二）組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡科學(xué)，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在功能失調(diào)問題

       一是權(quán)力結(jié)構(gòu)上,，會員大會形同虛設(shè),、理事會逐漸弱化、秘書處偏于強(qiáng)權(quán),，[3]職能結(jié)構(gòu)不科學(xué),。如部分協(xié)會經(jīng)常以會長辦公會議的方式代替本應(yīng)定期召開的常務(wù)理事會議，用常務(wù)理事會議代替會員大會等等,。二是部分行業(yè)協(xié)會商會尚未設(shè)立監(jiān)事機(jī)構(gòu),，組織運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，影響行業(yè)協(xié)會商會的治理水平,。三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上,，大部分行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部沒有設(shè)立財務(wù)、人事,、會員發(fā)展等職能機(jī)構(gòu),，存在一人身兼數(shù)職現(xiàn)象，影響工作效率,。四是單獨(dú)設(shè)立各類專業(yè)委員會等參謀咨詢機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會商會更是鳳毛麟角,，專業(yè)化的管理能力和高端化的服務(wù)能力偏弱。五是受“一地多會”,、“一業(yè)多會”政策影響,，脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會分支機(jī)構(gòu)的存廢及其規(guī)范問題亟需調(diào)整完善。

       （三）“會企”之間沒有落實(shí)委托代理的治理關(guān)系,，內(nèi)部決策,、執(zhí)行,、監(jiān)督等權(quán)力相互制衡的格局亟需完善

       有關(guān)研究顯示，我國行業(yè)協(xié)會商會的會員企業(yè)一般僅占行業(yè)企業(yè)總數(shù)的40%左右,，代表性不高,，而且多為國有企業(yè)和規(guī)模型民營企業(yè)，存在內(nèi)部治理過分依賴個別精英,、規(guī)模企業(yè)壟斷行業(yè)話語權(quán),、中小企業(yè)會員利益無法有效保障等問題，行業(yè)協(xié)會商會與會員企業(yè)之間的委托代理關(guān)系缺乏制度保障,。特別是決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)彼此制衡的內(nèi)部治理格局無法形成,，決策執(zhí)行機(jī)制不暢,，監(jiān)督問責(zé)無從下手，內(nèi)部治理失靈,。如有些行業(yè)協(xié)會商會負(fù)責(zé)人利用個人威望獨(dú)斷專行,，在利益分配中公權(quán)私用，存在將脫鉤后的行業(yè)協(xié)會商會變成“獨(dú)立王國”的風(fēng)險,。

       （四）部分行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部治理能力相對薄弱,，存在“不愿提高”、“不能提高”,、“不會提高”等問題

       從全國范圍看,，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會商會還沒有將能力建設(shè)提上日程，對脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的功能定位,、競爭格局以及行業(yè)發(fā)展愿景缺乏系統(tǒng)深入思考,，存在 “不愿提高”能力的意識。長期“二政府”的角色定位和“一業(yè)一會”的非競爭格局,，致使行業(yè)協(xié)會商會早已習(xí)慣于官僚式的上傳下達(dá) ,，[4]而脫鉤后行政機(jī)關(guān)在人員、經(jīng)費(fèi)和辦公場地上的分離和清理也將給其工作的正常開展帶來壓力,，存在短期內(nèi)“不能提高”能力的問題,。脫鉤后“一業(yè)多會”的競爭格局，對于行業(yè)協(xié)會商會創(chuàng)新服務(wù)項目,、提高品牌效應(yīng),、吸引人才資金、處理內(nèi)外關(guān)系等各方面能力都構(gòu)成競爭壓力,，部分行業(yè)協(xié)會商會存在“不會提高”能力的風(fēng)險,。

       （五）內(nèi)部治理的運(yùn)行保障上存在人員、經(jīng)費(fèi)等治理資源及財務(wù)、會議等制度細(xì)節(jié)短缺問題

       根據(jù)有關(guān)調(diào)查,，脫鉤前一半以上的全國性行業(yè)協(xié)會只有1到10名專職工作人員,，《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡稱《方案》）要求對已在行業(yè)協(xié)會商會中任職、兼職的公務(wù)員,，按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行一次性清理,，這對本就缺乏人才的行業(yè)協(xié)會商會來說是個巨大挑戰(zhàn)；同時,，作為行業(yè)協(xié)會商會三大資金來源之一的財政撥款也將按《方案》要求自2018年起取消,，加上辦公場地的清退，行業(yè)協(xié)會商會將面臨人,、財,、物短缺的困境，運(yùn)行壓力加大,。此外,，脫鉤后的大部分行業(yè)協(xié)會商會在財務(wù)、會議等日常管理方面都缺乏詳盡的制度規(guī)范和執(zhí)行保障,，行業(yè)誠信自律建設(shè)也比較滯后,，嚴(yán)重阻礙行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

       二,、發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

       行業(yè)協(xié)會商會在發(fā)達(dá)國家被視為并列于市場、企業(yè),、國家,、非正式網(wǎng)絡(luò)的第五種治理機(jī)制，[5]在內(nèi)部治理方面積累了很多有益經(jīng)驗(yàn),，值得參考借鑒,。

       （一）發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會商會基本治理模式

       發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會商會的治理一般可以分為三種基本模式，即英美模式,、大陸模式和混合模式,。英美模式遵循自由主義歷史傳統(tǒng)，沒有統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會商會法,，政府對行業(yè)協(xié)會商會極少干預(yù)，也不直接對其進(jìn)行資助。這一模式內(nèi)部治理上的共同之處在于協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是董事會,，由會員直接選舉產(chǎn)生,；協(xié)會日常工作由執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)，并聘請經(jīng)理和專職人員,。[6]以法國為典型的大陸模式,，行業(yè)協(xié)會商會具有半官方色彩，政府給予財政支持，相應(yīng)規(guī)制較多,。如對協(xié)會內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu),、選舉制度、代表名額及工作制度等都做了明確規(guī)定,?；旌夏Ｊ皆谛袠I(yè)協(xié)會商會發(fā)展較晚的一些亞洲國家和地區(qū)被普遍采用。這一模式主要從本國國情出發(fā),，借鑒上述兩種模式的優(yōu)點(diǎn),，建立起兼有兩種模式特點(diǎn)的管理運(yùn)行體制。其中日本和我國臺灣地區(qū)是大陸模式特征較多的混合模式,，泰國和我國香港特區(qū)是英美模式特征較多的混合模式,。

       （二）發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部治理經(jīng)驗(yàn)與啟示

       1.嚴(yán)格遵守章程規(guī)定，促進(jìn)內(nèi)部治理規(guī)范化,。章程對組織宗旨,、業(yè)務(wù)范圍、組織機(jī)構(gòu),、財務(wù)管理等進(jìn)行了明確規(guī)定,，成為行業(yè)協(xié)會商會開展一切活動的重要依據(jù)。發(fā)達(dá)國家給予行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部章程很高的法律地位,，如瑞士《民法典》規(guī)定,，協(xié)會章程經(jīng)會員大會表決通過后，送政府相關(guān)部門進(jìn)行備案,，以增強(qiáng)章程的合法性,。同時，以章程為統(tǒng)領(lǐng),，發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會商會圍繞民主選舉,、民主決策、執(zhí)行監(jiān)督,、人才隊伍,、資金管理、誠信自律,、信息披露等構(gòu)建了完整的制度體系,，促進(jìn)了內(nèi)部治理規(guī)范化。

       2.完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),，形成相互制衡機(jī)制,。發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會商會的組織架構(gòu)與我國基本相同，一般由會員代表大會,、理事會和監(jiān)事會構(gòu)成（如理事人數(shù)較多,，增設(shè)常務(wù)理事會）,。理事會下設(shè)秘書處，負(fù)責(zé)處理協(xié)會日常工作,。協(xié)會最高決策機(jī)構(gòu)是會員代表大會,，閉會期間由理事會代行職能。會長,、副會長和常務(wù)理事由理事會選舉產(chǎn)生,，秘書長由理事會聘任。這種“各司其職,、各負(fù)其責(zé)”的分工負(fù)責(zé)制既保證了各項決策的民主性和科學(xué)性,，又保證了行業(yè)協(xié)會商會工作的連續(xù)性和高效性。此外,，英,、美、法等國家都設(shè)立獨(dú)立董事作為監(jiān)督機(jī)構(gòu),，形成類似于公司制度的治理機(jī)制,。另外，發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會商會還成立各種專業(yè)委員會,，提高專業(yè)化服務(wù)能力,。如歐洲飼料生產(chǎn)者協(xié)會下設(shè)科技與法律委員會、法律與環(huán)境委員會,、公共關(guān)系委員會等,。

       3.注重人才隊伍建設(shè)，提高服務(wù)能力,。首先是注重秘書長人選,，一般需要熟悉行業(yè)情況并有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，具備與政府及相關(guān)方面溝通聯(lián)系的能力,，有熱心服務(wù)會員的積極性和主動性，具備較強(qiáng)的凝聚力,、親和力等,。其次是對秘書處從業(yè)人員的要求也比較高，多數(shù)要求具備所在行業(yè)企業(yè)的工作經(jīng)歷和年限,，并且是政府關(guān)系,、專業(yè)技術(shù)、國際交流,、通信網(wǎng)絡(luò),、財務(wù)監(jiān)管等方面的專家或?qū)I(yè)人員，學(xué)歷基本在大學(xué)本科以上,。與此相適應(yīng),，行業(yè)協(xié)會商會從業(yè)人員的薪酬福利待遇也比較可觀，一般高于政府同級公務(wù)員的收入水平，也高于中小企業(yè)同級人員的收入水平,，因而行業(yè)協(xié)會商會人才隊伍相對穩(wěn)定,，確保了其內(nèi)部治理的有效性。[7]

       4.理順各種關(guān)系,，完善治理體系,。首先，政府將行業(yè)協(xié)會商會視作企業(yè)來管理,，除國家法律法規(guī)及相關(guān)政策的規(guī)定外,，一般不會干預(yù)行業(yè)協(xié)會的具體運(yùn)作和業(yè)務(wù)活動。但是,，政府在研究涉及行業(yè)發(fā)展的問題時,，會主動與行業(yè)協(xié)會商會溝通交流，而不是直接與企業(yè)聯(lián)系,，因而給行業(yè)協(xié)會商會留出了較為廣闊的工作空間,。其次，政府需要行業(yè)協(xié)會商會提供服務(wù)的事項,，主要以購買服務(wù)方式進(jìn)行,，以委托協(xié)議形式明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，并對購買服務(wù)項目的績效予以必要的監(jiān)督管理,。最后,，為確保公正性、獨(dú)立性及話語權(quán),，行業(yè)協(xié)會商會一般不接受政府的直接贊助,，對于企業(yè)的捐贈行為也設(shè)有嚴(yán)格的規(guī)范。

       三,、脫鉤后完善行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部治理的建議

       良好的內(nèi)部治理既是行業(yè)協(xié)會商會邁向現(xiàn)代社會組織的基本前提,，也是提高其治理能力和服務(wù)水平的必要保障。完善行業(yè)協(xié)會商會的內(nèi)部治理,，既是其自身建設(shè)的題中應(yīng)有之義,，也需要民政等相關(guān)部門給予必要的規(guī)范和保障，必須按照全面深化改革的要求統(tǒng)籌規(guī)劃,、系統(tǒng)推進(jìn),。

       （一）堅持法治理念，筑牢制度基礎(chǔ)

       盡快編制出臺《行業(yè)協(xié)會商會法》,，健全相關(guān)配套法律法規(guī),，并專門就行業(yè)協(xié)會商會自身制度建設(shè)等內(nèi)部治理問題進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)化法治約束,。完善章程的內(nèi)容和形式,，研究編制《行業(yè)協(xié)會商會法人治理基本制度指南》,，細(xì)化章程在民主選舉、民主管理,、民主監(jiān)督等內(nèi)部治理關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的規(guī)則約束體系,，提高章程的權(quán)威性和執(zhí)行力，奠定法人治理的制度基礎(chǔ),。針對脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會章程中的制度空白,，抓緊制定配套政策，完善制度體系,。如研究制定《行業(yè)協(xié)會商會負(fù)責(zé)人產(chǎn)生管理辦法》,，對行業(yè)協(xié)會商會負(fù)責(zé)人的任職資格、候選人產(chǎn)生辦法以及選舉程序進(jìn)行規(guī)范,；建立健全約談,、警告、責(zé)令撤換,、從業(yè)禁止等管理制度,，強(qiáng)化對負(fù)責(zé)人的管理和過錯責(zé)任追究。

       （二）健全治理結(jié)構(gòu),，完善組織機(jī)構(gòu)

       一是建立健全行業(yè)協(xié)會商會黨建工作機(jī)構(gòu),，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會商會健康發(fā)展。二是建立健全會員大會,、理事會,、監(jiān)事會、秘書處等權(quán)力機(jī)構(gòu),，明列職能權(quán)力清單,，規(guī)范權(quán)力責(zé)任體系，構(gòu)建現(xiàn)代社會組織法人治理結(jié)構(gòu),。三是科學(xué)成立相關(guān)內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu),，如會員發(fā)展與維權(quán)部、外聯(lián)與服務(wù)部,，專職行使相應(yīng)的業(yè)務(wù)職能,，構(gòu)建功能完善、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的組織結(jié)構(gòu),。四是適時成立各種專業(yè)機(jī)構(gòu)，如專家委員會,、規(guī)劃委員會,，吸納行業(yè)專家擔(dān)任顧問，充分發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢,，提高行業(yè)管理能力,。五是抓緊研究制定行業(yè)協(xié)會商會分支機(jī)構(gòu)成立和管理辦法,，妥善處置分支機(jī)構(gòu)的存廢和發(fā)展問題。

       （三）理順治理關(guān)系,，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制

       研究制定“一業(yè)多會”登記成立的指導(dǎo)性文件,，為行業(yè)協(xié)會商會營造優(yōu)勢互補(bǔ)的錯位發(fā)展格局，鼓勵企業(yè)自由入會,，提高行業(yè)協(xié)會商會的代表性,。科學(xué)定位行業(yè)協(xié)會商會與會員之間的關(guān)系,，全面推行票決制度,，保障理事單位和一般會員單位知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),。探索建立獨(dú)立董事制度,、會長輪值制度、信息披露制度,、重大事項報告制度,、法定代表人定期述職制度，通過程序透明,、行為透明以及結(jié)果公開,，完善會員大會的決策權(quán)，規(guī)范理事會的執(zhí)行權(quán),，賦予監(jiān)事會廣泛的監(jiān)控和糾舉權(quán),，從而構(gòu)建和完善權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào),、制衡有效的現(xiàn)代社會組織運(yùn)行機(jī)制,。

       （四）提高治理能力，夯實(shí)自治基礎(chǔ)

       落實(shí)秘書長專職制度和法定代表人制度,，提高行業(yè)協(xié)會商會負(fù)責(zé)人的專業(yè)性和穩(wěn)定性,。研究制定行業(yè)協(xié)會商會能力建設(shè)提升計劃，分類,、分批,、分期對行業(yè)協(xié)會商會負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，全面提高行業(yè)協(xié)會商會負(fù)責(zé)人的管理和服務(wù)能力,。加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會商會專（兼）職工作人員的培訓(xùn)力度,，通過現(xiàn)場授課、實(shí)地考察,、參觀交流等多種形式,，提高行業(yè)協(xié)會商會人才隊伍的綜合素質(zhì)和工作能力。探索建立行業(yè)協(xié)會商會聯(lián)合會（總會）等樞紐型社會組織,，搭建行業(yè)協(xié)會商會之間溝通交流的機(jī)制和平臺,，促進(jìn)“會會”之間相互學(xué)習(xí),，提高創(chuàng)新能力。 引入第三方力量,，為行業(yè)協(xié)會商會重大決策和日常運(yùn)轉(zhuǎn)提供智力支持,，提升行業(yè)協(xié)會商會在服務(wù)社會和行業(yè)自律等方面的治理能力。研究制定行業(yè)協(xié)會商會“走出去”戰(zhàn)略,，參與國際行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的制定,，協(xié)助國內(nèi)行業(yè)企業(yè)參與國際競爭，提升國際合作治理能力,。

       （五）落實(shí)治理保障,，規(guī)范日常管理

       一是在內(nèi)部治理的運(yùn)行保障方面，加大政府購買行業(yè)協(xié)會商會服務(wù)的力度,，并配套制定稅收,、人才等系列優(yōu)惠政策。研究制定企業(yè)和個人向行業(yè)協(xié)會商會捐贈管理辦法,，鼓勵并規(guī)范捐贈行為,。引入企業(yè)人力資源管理制度，制定并完善行業(yè)協(xié)會商會人才隊伍的規(guī)劃,、招聘,、管理、評估,、獎懲等工作,，保障員工的合法權(quán)益。二是在內(nèi)部治理的日常管理方面,，研究編寫《行業(yè)協(xié)會商會日常管理手冊》,，作為章程的有效補(bǔ)充，完善財務(wù)制度,、信息公開,、獎懲激勵、外事管理,、保密規(guī)定,、文印用章等日常管理制度。三是建立并完善誠信自律制度,，推行行規(guī)行約,，制定行業(yè)職業(yè)道德準(zhǔn)則，建立社會評價,、失信懲戒和“黑名單”等行業(yè)信用管理制度,，規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會及其從業(yè)人員的職業(yè)行為。?

       （來源：行政管理改革）

       （倪咸林，民政部政策研究中心副研究員,，清華大學(xué)博士后。）