[摘 要] 2015年年底召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議已經(jīng)吹響了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的沖鋒號(hào),，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作做了具體部署,。各類投入是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基本保障,，其中財(cái)政投入發(fā)揮著主體和主導(dǎo)作用,。

　　2015年年底召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議已經(jīng)吹響了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的沖鋒號(hào),，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作做了具體部署,。俗話說(shuō),，“兵馬未動(dòng),，糧草先行”,，各類投入是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基本保障,，其中財(cái)政投入發(fā)揮著主體和主導(dǎo)作用。

　　一,、財(cái)政綜合扶貧政策體系

　　農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,，涉及貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貧困人口生產(chǎn)生活的方方面面。近年來(lái),，中央財(cái)政多渠道增加扶貧開(kāi)發(fā)投入,，逐步構(gòu)建了較為健全的財(cái)政綜合扶貧政策體系。

　　(一)不斷加大對(duì)貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度

　　中央財(cái)政在安排一般性轉(zhuǎn)移支付時(shí),，充分考慮財(cái)力缺口因素,，對(duì)貧困地區(qū)，特別是高海拔高寒地區(qū),、中西部革命老區(qū),、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等,，支持力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他地區(qū),。如，中央財(cái)政安排的革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付,，重點(diǎn)支持對(duì)中國(guó)革命貢獻(xiàn)較大,、財(cái)政相對(duì)困難的老區(qū)縣和原中央蘇區(qū)發(fā)展;安排的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，覆蓋的地區(qū)中超過(guò)一半是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和連片特困地區(qū)縣,。

　　從貧困地區(qū)縣級(jí)財(cái)政收支情況看,，近年來(lái)，全國(guó)832個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和連片特困地區(qū)縣一般預(yù)算支出中,上級(jí)補(bǔ)助及返還占比達(dá)80%,。這充分體現(xiàn)了中央及省級(jí)財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付方面對(duì)貧困地區(qū)的傾斜支持,，切實(shí)增強(qiáng)了貧困地區(qū)財(cái)力保障水平。

　　(二)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村貧困地區(qū),、貧困人口傾斜

　　支持改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方面,，利用可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金支持四川,、青海等無(wú)電地區(qū)建設(shè)光伏發(fā)電設(shè)施，解決了無(wú)電人口用電問(wèn)題;車輛購(gòu)置稅收入補(bǔ)助地方資金向中西部地區(qū),、老少邊窮地區(qū)傾斜;對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目執(zhí)行較低的地方財(cái)政分擔(dān)比例;中央財(cái)政安排的支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展,、草原生態(tài)保護(hù)、退耕還林,、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),、水庫(kù)移民后期扶持、“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)資金等,，也發(fā)揮了重要的減貧作用,。醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障方面，在安排相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí),對(duì)貧困問(wèn)題較為突出的中西部地區(qū)給予了傾斜;安排社會(huì)救助,、農(nóng)村危房改造等資金時(shí),，將財(cái)政困難程度、貧困因素作為參考因素,，提高貧困地區(qū)農(nóng)村危房改造的中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),。教育發(fā)展方面，支持實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策,，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部享受免雜費(fèi)和免費(fèi)教科書(shū)政策,，對(duì)中西部地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生發(fā)放生活費(fèi)補(bǔ)助;支持全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件;在連片特困地區(qū)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃,。

　　(三)穩(wěn)步增加財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入

　　中央財(cái)政堅(jiān)持將專項(xiàng)扶貧資金投入作為支出保障的重點(diǎn)之一,。2011—2015年，累計(jì)安排財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金約1898億元,，年均增長(zhǎng)14.5%,。同期，拓寬扶貧開(kāi)發(fā)投入渠道,，安排專項(xiàng)彩票公益金50.25億元,，用于支持貧困革命老區(qū)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入的穩(wěn)定增長(zhǎng),，對(duì)落實(shí)精準(zhǔn)扶貧要求,，采取有針對(duì)性的扶持措施，解決貧困地區(qū),、貧困群眾面臨的突出問(wèn)題,，發(fā)揮了重要作用。

　　二,、中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧政策

　　(一)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的起源

　　20世紀(jì)80年代,，我國(guó)開(kāi)始有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模地開(kāi)展農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā),，隨后國(guó)家先后制定實(shí)施了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》(1994—2000年),、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》等減貧規(guī)劃,。相應(yīng)地，真正意義上的財(cái)政扶貧也是始于20世紀(jì)80年代初,。從1980年開(kāi)始,，國(guó)家設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金，當(dāng)年支出規(guī)模5億元,，重點(diǎn)支持老革命根據(jù)地,、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū),、貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和文教衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,。

　　(二)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的增長(zhǎng)情況

　　一是財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)工作起步階段(1980—1984年),。自1980年設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金至1984年，中央財(cái)政累計(jì)安排扶貧資金29.8億元,，年均增長(zhǎng)11.76%,。

　　二是制度化開(kāi)發(fā)式扶貧起步階段(1985—1993年)。1984年9月,，中共中央,、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，標(biāo)志著進(jìn)入制度化開(kāi)發(fā)式扶貧階段,。1985—1993年,，中央財(cái)政累計(jì)安排扶貧資金201.27億元，年均增長(zhǎng)16.91%,。

　　三是《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》實(shí)施階段(1994—2000年),。中央財(cái)政累計(jì)安排財(cái)政扶貧資金約531.81億元，年均增長(zhǎng)9.81%,。

　　四是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》實(shí)施階段(2001—2010年),。中央財(cái)政累計(jì)安排財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金約1440.34億元，年均增長(zhǎng)9.3%,。

　　五是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》實(shí)施階段(2011年至今),。“十二五”期間,，中央財(cái)政累計(jì)安排財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金約1898.22億元,，年均增長(zhǎng)14.5%。僅用了五年時(shí)間，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入就超過(guò)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》實(shí)施期間十年的投入規(guī)模,，資金年均增幅重回兩位數(shù),。

　　(三)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的現(xiàn)狀

　　2015年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模已達(dá)到467.45億元。目前,，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金主要分為發(fā)展資金,、少數(shù)民族發(fā)展資金、以工代賑資金,、國(guó)有貧困農(nóng)場(chǎng)扶貧資金,、國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧資金、“三西”資金等六個(gè)使用方向,，主要用于支持貧困人口發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),、改善貧困人口基本生產(chǎn)生活條件、提高貧困人口就業(yè)和生產(chǎn)能力等方面,。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金主要按因素法分配,，以加大對(duì)貧困問(wèn)題突出省份的支持。按照扶貧開(kāi)發(fā)“中央統(tǒng)籌,、省(自治區(qū),、直轄市)負(fù)總責(zé)、市(地)縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制,，扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)限已全部下放到縣,，由地方自主統(tǒng)籌使用。

　　(四)近年財(cái)政專項(xiàng)扶貧重點(diǎn)工作

　　一是創(chuàng)新財(cái)政專項(xiàng)扶貧工作機(jī)制,。積極推動(dòng)易地扶貧搬遷工作,，研究提出易地扶貧搬遷籌資建議，調(diào)整地方政府債務(wù)規(guī)模,，專門(mén)用于“十三五”易地扶貧搬遷,，通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制撬動(dòng)金融資本支持易地扶貧搬遷，中央財(cái)政給予貼息扶持,。推動(dòng)地方整合相關(guān)渠道資金,，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式，支持項(xiàng)目實(shí)施主體還本付息,。鼓勵(lì)地方探索開(kāi)展資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn),，將財(cái)政用于貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入所形成的資產(chǎn)，量化折股配置給貧困群眾,，在幫助貧困群眾培育穩(wěn)定的資產(chǎn)收益的同時(shí),發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和增強(qiáng)村集體凝聚力,。牽頭組建貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，探索利用市場(chǎng)機(jī)制,，引導(dǎo)金融資本推進(jìn)貧困地區(qū)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展,。利用中央專項(xiàng)彩票公益金,，支持推進(jìn)貧困革命老區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作。加大對(duì)少數(shù)民族扶貧開(kāi)發(fā)工作支持力度,，推進(jìn)實(shí)施“興邊富民”行動(dòng),、扶持人口較少民族發(fā)展、少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展等工作,。

　　二是改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制,。按照黨中央、國(guó)務(wù)院要求,，中央財(cái)政深入推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制改革,，從資金分配機(jī)制、使用機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制等方面入手,，提出了一攬子具體措施,。在資金分配機(jī)制上,，著重加大專項(xiàng)扶貧資金投入力度,，建立資金競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制，加快資金撥付進(jìn)度,。在資金使用機(jī)制上,，著重將資金項(xiàng)目審批權(quán)限進(jìn)一步下放到縣級(jí)，提高資金使用精準(zhǔn)度,，支持地方集中力量解決突出貧困問(wèn)題,，探索政府購(gòu)買服務(wù)，發(fā)揮資金放大效應(yīng),。在資金監(jiān)管機(jī)制上,，著重強(qiáng)化地方監(jiān)管責(zé)任，健全公告公示制度,，構(gòu)建全面監(jiān)管體系,。

　　三是推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金精準(zhǔn)使用。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金主要實(shí)行區(qū)域瞄準(zhǔn),、對(duì)象瞄準(zhǔn),、用途瞄準(zhǔn)和機(jī)制瞄準(zhǔn)。區(qū)域瞄準(zhǔn),，就是資金投向集中連片特殊困難地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣,、貧困村。對(duì)象瞄準(zhǔn),，就是資金使用和建檔立卡結(jié)果相銜接,，切實(shí)使資金直接用于扶貧對(duì)象，讓發(fā)展成果更多更公平惠及扶貧對(duì)象,。用途瞄準(zhǔn),，就是資金重點(diǎn)支持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件,，幫助貧困群眾發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)貧困群眾自我發(fā)展能力,。機(jī)制瞄準(zhǔn),，就是下放審批權(quán)限，由貧困縣自主使用資金,，同時(shí)強(qiáng)化其在資金使用和監(jiān)管中的責(zé)任,，逐步建立分工明確、權(quán)責(zé)匹配,、管理到位的資金監(jiān)管體系,。

　　四是強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管。中央財(cái)政持續(xù)加強(qiáng)專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作,，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在全國(guó)范圍內(nèi)通報(bào),，并將扶貧資金分配與扶貧開(kāi)發(fā)工作考核、資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤,，不斷加大用于績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的資金規(guī)模,。同時(shí)，中央財(cái)政切實(shí)加大財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)督檢查力度,，督促地方加強(qiáng)資金管理,，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、整改問(wèn)題,、堵塞漏洞,。特別是2015年，中央財(cái)政在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了涉農(nóng)資金專項(xiàng)整治行動(dòng),，將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金列為檢查重點(diǎn),，并根據(jù)專項(xiàng)整治行動(dòng)成果研究提出了改進(jìn)和加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理的意見(jiàn)。此外,，積極配合審計(jì),、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)，對(duì)扶貧資金管理使用情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查,。

　　三,、加大財(cái)政扶貧投入力度

　　中央財(cái)政將全面貫徹落實(shí)《決定》部署，把扶貧工作擺到更加突出的位置,，認(rèn)真履行好財(cái)政部門(mén)的職責(zé),，緊緊圍繞精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧,，進(jìn)一步健全財(cái)政綜合扶貧政策體系,，加大財(cái)政扶貧投入力度，加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金管理,，堅(jiān)決支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),。

　　(一)發(fā)揮政府投入的主體和主導(dǎo)作用,，千方百計(jì)加大財(cái)政扶貧投入力度

　　盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大，財(cái)政增收形勢(shì)不樂(lè)觀,，但仍要多渠道增加扶貧開(kāi)發(fā)投入,，確保政府投入力度與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng)。中央財(cái)政將進(jìn)一步加大對(duì)貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度,，引導(dǎo)涉及民生的各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和中央基建支出繼續(xù)向農(nóng)村貧困地區(qū),、貧困人口傾斜，較大幅度增加財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入,，加大中央集中彩票公益金對(duì)扶貧的支持力度,。擴(kuò)大中央和地方財(cái)政支出規(guī)模，增加對(duì)貧困地區(qū)水電路氣網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高基本公共服務(wù)水平的投入,。同時(shí),，用好用活政府和社會(huì)兩方面資源，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作,、政府購(gòu)買服務(wù),、貸款貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,、支持涉農(nóng)保險(xiǎn)和擔(dān)保發(fā)展等有效方式,，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用和杠桿作用,，撬動(dòng)更多金融資本,、社會(huì)資本參與脫貧攻堅(jiān)。

　　(二)優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金供給機(jī)制,，支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金

　　國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組將扶貧資金整合確定為本年度工作的“重頭戲”,。我部會(huì)同扶貧辦正牽頭研究起草支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)。初步思路是,，堅(jiān)持“中央統(tǒng)籌,、省(自治區(qū)、直轄市)負(fù)總責(zé),、市(地)縣抓落實(shí)”,，采取有效措施，優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金供給機(jī)制,，支持貧困縣以摘帽銷號(hào)為目標(biāo),，以減貧成效為導(dǎo)向，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng),，以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái),，把目標(biāo)相近、方向類同的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用,，撬動(dòng)金融資本和社會(huì)資金投入扶貧開(kāi)發(fā),，提高財(cái)政涉農(nóng)資金的精準(zhǔn)度和使用效益,，按期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。改革的核心是將一部分財(cái)政涉農(nóng)資金的配置權(quán)力完全下放給處于脫貧攻堅(jiān)第一線的貧困縣,，由貧困縣根據(jù)脫貧攻堅(jiān)需要,，自主統(tǒng)籌使用。

　　(三)突出財(cái)政扶貧工作重點(diǎn),，促進(jìn)扶貧資金精準(zhǔn)使用

　　財(cái)政扶貧資金使用與建檔立卡結(jié)果相銜接,，圍繞激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力、增強(qiáng)貧困群眾自我發(fā)展能力,，資金使用由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變,，由偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益,，確?！胺稣尕殹薄ⅰ罢娣鲐殹?、“真脫貧”,。大力支持產(chǎn)業(yè)扶貧，進(jìn)一步推廣資產(chǎn)收益扶貧,，在不改變用途的情況下,，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖,、光伏,、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn),，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶,，尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶，讓貧困人口分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益,。落實(shí)好易地扶貧搬遷貸款貼息政策,，支持地方整合可用于易地扶貧搬遷的各類資金，用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,，籌集資金用于購(gòu)買易地扶貧搬遷服務(wù),，支持打好脫貧攻堅(jiān)揭幕戰(zhàn)。同時(shí),，督促地方強(qiáng)化資金監(jiān)管措施,，嚴(yán)格項(xiàng)目實(shí)施主體舉債，避免市場(chǎng)化主體的經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)由政府兜底,。

　　(四)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督考核,，確保財(cái)政資金安全有效使用

　　全面推行扶貧資金、項(xiàng)目公告公示制,，增強(qiáng)資金使用的透明度,，保障資金在陽(yáng)光下運(yùn)行,。在扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放的背景下，按照權(quán)責(zé)匹配原則,，強(qiáng)化地方監(jiān)管責(zé)任,，省、市兩級(jí)政府將工作重心轉(zhuǎn)變到強(qiáng)化資金和項(xiàng)目的監(jiān)管上來(lái),，縣級(jí)政府承擔(dān)確保資金安全,、規(guī)范、有效運(yùn)行的具體責(zé)任,，貧困村第一書(shū)記,、駐村工作隊(duì)、村委會(huì)要深度參與涉農(nóng)資金和項(xiàng)目的管理監(jiān)督,。我們將會(huì)同扶貧辦等部門(mén)研究加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金全程監(jiān)管的意見(jiàn),，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督檢查和審計(jì)、稽查等工作,，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用,，構(gòu)建常態(tài)化、多元化的監(jiān)督檢查機(jī)制,。同時(shí),，會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)扶貧資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，并將其納入扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核,，對(duì)管理規(guī)范,、資金使用效益高的地方給予獎(jiǎng)勵(lì)和傾斜。

　　(作者系財(cái)政部黨組成員,、副部長(zhǎng),，來(lái)源：《行政管理改革》)