原標(biāo)題：胡穎廉：推進(jìn)食品安全治理體系現(xiàn)代化
       《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略,，形成嚴(yán)密高效,、社會(huì)共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心,。作為現(xiàn)代政府的基本職能,，監(jiān)管（regulation）是政府依據(jù)規(guī)則對(duì)市場(chǎng)主體行為進(jìn)行引導(dǎo)和限制的雙向關(guān)系，其本質(zhì)是糾正市場(chǎng)失靈,。[1]治理（governance）則強(qiáng)調(diào)企業(yè),、政府、行業(yè)協(xié)會(huì),、媒體,、消費(fèi)者等多元主體使用靈活手段，通過構(gòu)建綜合關(guān)系提升制度績(jī)效,。如何理解從傳統(tǒng)監(jiān)管到現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變，從政策目標(biāo),、工作范式,、治理主體和戰(zhàn)略內(nèi)容等方面立體式推進(jìn)食品安全治理現(xiàn)代化，是重要的理論和實(shí)踐命題,。

       一,、從整體治理高度把握政策目標(biāo)

       食品安全概念體系包括糧食數(shù)量安全、食品質(zhì)量安全和食物營(yíng)養(yǎng)安全三個(gè)漸進(jìn)的層面,。數(shù)量安全是糧食規(guī)模和種類滿足民眾溫飽需求,；質(zhì)量安全指食品中有毒有害物質(zhì)對(duì)人體健康不產(chǎn)生危害的公共衛(wèi)生問題；營(yíng)養(yǎng)安全則是科學(xué)消費(fèi)和營(yíng)養(yǎng)膳食符合社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,。三者彼此關(guān)聯(lián)且相互影響,，在不同發(fā)展階段各有側(cè)重,。糧食數(shù)量安全是基礎(chǔ)安全，是治國(guó)理政的頭等大事,；食品質(zhì)量安全是樞紐安全,，是對(duì)執(zhí)政能力的重大考驗(yàn),；食物營(yíng)養(yǎng)安全是發(fā)展安全，是公民健康權(quán)的物質(zhì)保障,。

       為保障糧食數(shù)量安全,，我國(guó)每年消耗32萬(wàn)噸農(nóng)藥、250萬(wàn)噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜和數(shù)千萬(wàn)噸化肥,，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導(dǎo)致化學(xué)污染成為當(dāng)前食品質(zhì)量安全的最大風(fēng)險(xiǎn),。與此同時(shí)，食物營(yíng)養(yǎng)安全會(huì)反過來(lái)影響食品質(zhì)量安全,，不健康的飲食習(xí)慣和營(yíng)養(yǎng)知識(shí)缺失從需求側(cè)末端影響食品質(zhì)量安全狀況,。這方面的典型案例是地溝油。受餐飲文化和消費(fèi)觀念影響,，當(dāng)前我國(guó)居民食用油脂攝入量遠(yuǎn)超世界衛(wèi)生組織推薦值,，相應(yīng)產(chǎn)生的餐廚廢棄油脂就多。加之餐廚廢棄物無(wú)害化處理產(chǎn)業(yè)鏈條不完善,，在市場(chǎng)規(guī)律作用下,，煉制地溝油并使其回流餐桌成為餐廚廢棄油脂的“最佳”出路，以至于地溝油非法產(chǎn)業(yè)鏈條很難被打破,。隨著現(xiàn)代食品工業(yè)新原料,、新技術(shù)、新工藝發(fā)展,，營(yíng)養(yǎng)安全給質(zhì)量安全帶來(lái)越來(lái)越多挑戰(zhàn),。

       然而根據(jù)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，數(shù)量安全,、質(zhì)量安全,、營(yíng)養(yǎng)安全三項(xiàng)工作分別由農(nóng)業(yè)、食藥監(jiān)管,、衛(wèi)生計(jì)生部門負(fù)責(zé),，有些政策缺乏互補(bǔ)性和一致性,。例如2013年我國(guó)人均肉食消費(fèi)63.8公斤，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要》確定的2020年人均29公斤的目標(biāo),。然而,，為滿足民眾日益增長(zhǎng)的肉類尤其是瘦肉偏好，有關(guān)部門曾將瘦肉精作為國(guó)家“八五”星火計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目予以推廣,。但由于后續(xù)監(jiān)管不力,，養(yǎng)殖戶非法添加瘦肉精導(dǎo)致多起重大食品安全事件。

       要解決政策碎片化問題,，必須從整體治理視角統(tǒng)籌數(shù)量,、質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)三個(gè)政策目標(biāo),。針對(duì)食品質(zhì)量安全這個(gè)現(xiàn)階段主要矛盾,，應(yīng)當(dāng)以國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)為平臺(tái)，優(yōu)化多部門協(xié)同決策,。關(guān)鍵是跳出安全看安全,，跳出監(jiān)管抓監(jiān)管，形成內(nèi)容全面,、功能耦合,、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的食品安全綜合保障體系。同時(shí)在繼續(xù)堅(jiān)守糧食安全底線的前提下,，政策優(yōu)先級(jí)開始向食品安全傾斜,，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)引導(dǎo)消費(fèi)者科學(xué)飲食行為。

       二,、從監(jiān)管到治理的范式轉(zhuǎn)變

       在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),，任何主體都無(wú)法單獨(dú)應(yīng)對(duì)安全問題。食品安全成因的復(fù)雜性決定了其解決途徑的綜合性,。除政府監(jiān)管外,，企業(yè)自治、行業(yè)自律,、媒體監(jiān)督,、消費(fèi)者參與、司法裁判同樣是糾正市場(chǎng)失靈進(jìn)而保障食品安全的手段,。因此理想的監(jiān)管政策須解決好政府干預(yù)的范圍和深度,。過去，我們?cè)诒O(jiān)管與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)上有過曲折,，個(gè)別監(jiān)管人員將商業(yè)利益置于公眾利益之上,，過分強(qiáng)調(diào)“幫企業(yè)辦事、促經(jīng)濟(jì)發(fā)展”,；后來(lái)又有觀點(diǎn)將兩者截然對(duì)立起來(lái),，過分強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格監(jiān)管反而給企業(yè)帶來(lái)負(fù)擔(dān),，甚至阻礙了創(chuàng)新。事實(shí)上正如美國(guó)食品藥物管理局（FDA）原局長(zhǎng)漢伯格博士所說：“強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)是強(qiáng)大監(jiān)管的基礎(chǔ),，強(qiáng)大監(jiān)管通常催生強(qiáng)大產(chǎn)業(yè),。”[2]監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系,，產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展才是食品安全的“源頭活水”。

       從學(xué)理上說,，治理是實(shí)現(xiàn)公共利益的活動(dòng)和過程,，其本質(zhì)是處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系,。治理現(xiàn)代化的兩大要素是完善治理體系和提升治理能力,。這其中，治理體系側(cè)重制度本身的合理性,，治理能力關(guān)注制度執(zhí)行的有效性,。具體到食品安全治理現(xiàn)代化，就是要改變過去政府一家“單打獨(dú)斗”的格局,，重構(gòu)監(jiān)管部門,、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì),、媒體和消費(fèi)者等主體的角色和權(quán)力（利）義務(wù)關(guān)系,。當(dāng)這種關(guān)系用法律、政策等制度形式固定下來(lái)時(shí),，就成為食品安全治理體系,。而制度的執(zhí)行情況，也就是各類制度對(duì)食品領(lǐng)域行為的引導(dǎo)和約束,，體現(xiàn)為食品安全治理能力,。換言之，要讓政府,、市場(chǎng),、社會(huì)相互補(bǔ)充、相得益彰,、高效運(yùn)作,，共同致力于保障食品安全。

       西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明,，有效的監(jiān)管政策往往基于對(duì)市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)需求的科學(xué)模擬,，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)激勵(lì)兼容并嵌入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。作為理想的食品安全治理體系,，市場(chǎng)應(yīng)發(fā)揮決定性作用而非補(bǔ)充作用,，社會(huì)構(gòu)建共治平臺(tái)而非被動(dòng)接受,，政府扮演“警察”角色而非充當(dāng)“保安”或“保姆”。而強(qiáng)大的食品安全治理能力,，應(yīng)該把各方面的激勵(lì)和約束集中到市場(chǎng)主體行為上,，將食品安全與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者“身家性命”相捆綁，才能讓優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制成為食品安全水平的決定性因素,。

       三,、市場(chǎng)、政府,、社會(huì)三類主體的邊界和角色

       國(guó)家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)性,、整體性、協(xié)同性,，食品安全治理制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)嵌入“五位一體”總布局和全面建成小康社會(huì)的歷史進(jìn)程,，統(tǒng)籌各主體間關(guān)系。研究根據(jù)市場(chǎng),、政府,、社會(huì)三類治理主體和事前、事中,、事后三段治理環(huán)節(jié)的劃分,，歸納出食品安全治理主體的環(huán)節(jié)和手段（表1）。需要強(qiáng)調(diào)的是,，劃分主體間邊界的原則有三點(diǎn)：與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者效益兼容的都由市場(chǎng)解決,，普通消費(fèi)者可以自行判斷的交給社會(huì)，必須依靠公權(quán)力介入的才留給政府,。

       表1食品安全治理環(huán)節(jié)和手段一覽

       
              
                     
                            
                                   ?
                     
                     
                            
                                   市場(chǎng)機(jī)制
                     
                     
                            
                                   政府監(jiān)管
                     
                     
                            
                                   社會(huì)共治
                     
              
              
                     
                            
                                   資質(zhì)資格
                     
                     
                            
                                   市場(chǎng)準(zhǔn)入（標(biāo)準(zhǔn),、認(rèn)證、商業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)）
                     
                     
                            
                                   行政審批（備案,、許可證,、目錄管理）
                     
                     
                            
                                   社會(huì)認(rèn)知（信用體系、科普宣傳）
                     
              
              
                     
                            
                                   行為規(guī)范
                     
                     
                            
                                   激勵(lì)調(diào)節(jié)（資本市場(chǎng)調(diào)節(jié),、產(chǎn)業(yè)政策）
                     
                     
                            
                                   日常監(jiān)管（風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè),、信息公開、隨機(jī)抽查,、過程控制）
                     
                     
                            
                                   社會(huì)監(jiān)督（投訴舉報(bào),、媒體曝光、行業(yè)引導(dǎo)）
                     
              
              
                     
                            
                                   責(zé)任承擔(dān)
                     
                     
                            
                                   行業(yè)懲戒（“黑名單”,、質(zhì)量基金）
                     
                     
                            
                                   行政處罰（警告,、罰款、吊證,、刑事責(zé)任）
                     
                     
                            
                                   社會(huì)懲處（公益訴訟,、懲罰性賠償）
                     
              
       


       資料來(lái)源：作者整理,。

       食品安全首先是生產(chǎn)出來(lái)的，市場(chǎng)應(yīng)發(fā)揮決定性作用,。要正確處理監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系,，就必須充分尊重企業(yè)作為市場(chǎng)主體的自主權(quán)。與西方從自由市場(chǎng)到監(jiān)管型國(guó)家的變遷路徑不同,，我國(guó)是在市場(chǎng)和社會(huì)未充分發(fā)育的前提下建立現(xiàn)代監(jiān)管體系,，“反向制度演進(jìn)”使得市場(chǎng)和社會(huì)未能有效發(fā)揮作用。[3]強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制并不是否定監(jiān)管的作用,，而是克服“委托—代理”的傳統(tǒng)線性監(jiān)管模式弊端,，讓監(jiān)管回歸到其本原狀態(tài)。通過強(qiáng)化食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),，發(fā)揮信息公開、第三方參與,、成本干預(yù)等市場(chǎng)機(jī)制,，促使企業(yè)承擔(dān)食品安全第一責(zé)任。

       食品安全也是監(jiān)管出來(lái)的,，政府是食品市場(chǎng)的“警察”,。轉(zhuǎn)變“權(quán)責(zé)同構(gòu)”的監(jiān)管組織體系，科學(xué)劃分各級(jí)政府監(jiān)管事權(quán),，防止監(jiān)管職責(zé)層層推諉,。中央政府負(fù)責(zé)食品安全治理基礎(chǔ)性制度建設(shè)，包括加強(qiáng)法律法規(guī),、標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范建設(shè),，建立國(guó)家食品安全基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)和信用體系，完善統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)管體制,。市,、縣兩級(jí)政府要落實(shí)屬地管理責(zé)任和堅(jiān)持問題導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)責(zé)任可量化,、可操作,、可檢驗(yàn)，嚴(yán)懲各類食品安全違法犯罪行為,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層要將食品安全納入社會(huì)管理綜合治理網(wǎng)格中,，定格、定責(zé),、定人,，聘請(qǐng)協(xié)管員、信息員負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)食品安全巡查,，改變“牛欄關(guān)貓”的狀況,，防止食品安全在第一線失守,。

       食品安全更是治理出來(lái)的，社會(huì)要主動(dòng)構(gòu)建共治網(wǎng)絡(luò),。食品安全具有最廣泛的命運(yùn)共同體,，只有堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，才能真正動(dòng)員全社會(huì)的力量來(lái)維護(hù)食品安全,。應(yīng)當(dāng)以社會(huì)治理精細(xì)化為指導(dǎo),，建立企業(yè)自律、政府監(jiān)管,、社會(huì)協(xié)同,、公眾參與和法治保障[4]的包容性共治體系，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)交流,、貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì),、典型示范、科普教育,、第三方參與等社會(huì)共治機(jī)制?，F(xiàn)階段要重點(diǎn)推廣大眾參與式科普，建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者社會(huì)信用體系,，引導(dǎo)社會(huì)力量開展第三方巡查,、檢驗(yàn)等工作。

       四,、以戰(zhàn)略規(guī)劃為抓手夯實(shí)治理基礎(chǔ)

       食品安全已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度,。戰(zhàn)略是具有基礎(chǔ)性、前瞻性,、全局性的制度框架,，其一般以政府公共部門為主體，引入企業(yè),、社會(huì)組織,、消費(fèi)者等參與者，通過若干子系統(tǒng)和政策措施以實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo),。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義,，食品安全戰(zhàn)略是國(guó)家針對(duì)特定時(shí)期主要食品安全問題采取行動(dòng)的一致性框架。[5]可以預(yù)見,，戰(zhàn)略將對(duì)“十三五”時(shí)期乃至今后一段時(shí)間我國(guó)食品安全工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,。

       首先是合理的監(jiān)管資源規(guī)模。當(dāng)前我國(guó)有各類有證食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體1100多萬(wàn)家,，監(jiān)管人員編制約25萬(wàn),，其中專業(yè)人員占比不足50%。監(jiān)管資源與產(chǎn)業(yè)狀況不匹配，區(qū)域間基本監(jiān)管服務(wù)能力不均等,，帶來(lái)食品安全風(fēng)險(xiǎn)“洼地”,。可學(xué)習(xí)公安機(jī)關(guān)做法,，根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模,、人口分布、地理面積等因素,，科學(xué)測(cè)算各地每萬(wàn)人口食品安全監(jiān)管人員需求量,。同時(shí)借鑒教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn),，盡快建立食品安全財(cái)政投入保障機(jī)制,，促進(jìn)監(jiān)管能力長(zhǎng)效提升。

       其次是科學(xué)的體制架構(gòu),。橫向上,，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型不同在全國(guó)劃分5~7個(gè)跨區(qū)域監(jiān)管功能區(qū)，并配合“一帶一路”戰(zhàn)略,、三大經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域設(shè)置監(jiān)管派出機(jī)構(gòu),，協(xié)調(diào)監(jiān)管事務(wù)和打擊地方保護(hù)?？v向上，改變“上下一般粗”的監(jiān)管組織架構(gòu),，科學(xué)劃分各級(jí)政府監(jiān)管事權(quán),，實(shí)施差異化監(jiān)管，并鼓勵(lì)地方試點(diǎn)食品安全監(jiān)管省以下垂直管理體制,。進(jìn)行綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的地方,，要確保食品安全監(jiān)管工作得到強(qiáng)化。

       再次是務(wù)實(shí)的階段目標(biāo),。制訂國(guó)家食品安全戰(zhàn)略路線圖和時(shí)間表,，“一張藍(lán)圖干到底”。構(gòu)建食品安全治理現(xiàn)代化指標(biāo)體系,，從食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),、食品安全監(jiān)管能力、食品安全水平,、人民群眾滿意度等維度入手,，提出各時(shí)間節(jié)點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)的工作目標(biāo)，避免政策隨意性,。到2020年也就是“十三五”末期,，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系,；到2035年,，食品安全狀況達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平,；到2050年，實(shí)現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化,，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)奠定基本物質(zhì)基礎(chǔ),。

       參考文獻(xiàn)

       [1] 丹尼爾 史普博著,余暉等譯.管制與市場(chǎng)[M].上海:上海三聯(lián)書店 上海人民出版社,1999年.

       [2] Hamburg, Margaret. How Smart Regulation Supports Public Health and Private Enterprise, http://www.commonwealthclub.org/events/2012-02-06/margaret-hamburg-fda-chief-special-event-luncheon2016年3月17日.

       [3] Glaeser, Edward. Shleifer, Andrei. The Rise of Regulatory State [J]. Journal of Economic Literature, 2003, 41(2): 401-425.

       [4] 汪洋.食品藥品安全重在監(jiān)管[J].求是,2013(16):3-6.

       [5] WHO. Advancing Food Safety Initiatives Strategic: Plan for Food Safety Including Foodborne Zoonoses 2013–2022 [R].Geneva: World Health Organization, 2014.