2015年四季度以來,，民間投資增速持續(xù)下滑,。特別是今年前6個月，民間固定資產(chǎn)投資同比名義增長僅為2.8%,。一時間,，“民間投資”成了政府和社會各界關(guān)注的熱點。在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn),，“懶政”以及與之相關(guān)聯(lián)的營商環(huán)境變化,，通常是許多企業(yè)家提及的影響民間投資的一個重要原因。就這一點,，許多媒體也都做了各種報道,，甚至高層也發(fā)出指示要對官員的“不作為”實施追責(zé)。但是,，如果你去訪談?wù)賳T,，幾乎沒有人會承認自己“懶政”，更多的人會說自己是在依法行政——很多事情不去做或沒有滿足服務(wù)對象的訴求,，那是因為法律法規(guī)不允許,。

       我們把這種現(xiàn)象稱之為“懶政悖論”：企業(yè)有訴求而無法得到滿足就說政府官員“不作為”，甚至是懶政,、怠政或庸政,，而官員卻矢口否認自己“不作為”，并且堂而皇之地說自己在依法行政,，何來懶政,、怠政或庸政,。真是“公說公有理，婆說婆有理”,。原因究竟何在,？現(xiàn)實中，有企業(yè)的合理發(fā)展需要確實因為政策滯后,、模糊而沒有得到有效滿足,。另外，我們不否認極少數(shù)官員確有可能拿“依法行政”作借口而“不作為”,，但大多數(shù)官員確實是在政策法規(guī)的邊界之內(nèi)忙碌,，卻被企業(yè)或服務(wù)對象認定為“不作為”。這其中到底存在什么蹊蹺,？先讓我們來看看在調(diào)研中遇到的兩個案例,。

       第一個故事比較簡單。伴隨著勢不可擋的老齡化和日益收緊的土地資源供給,，有一位企業(yè)家看中了一個“朝陽產(chǎn)業(yè)”產(chǎn)業(yè)——殯葬業(yè),。但他的投資卻遲遲無法落實。按照1992年的《公墓管理暫行辦法》規(guī)定,，只有事業(yè)單位才能獲得在城里建設(shè)經(jīng)營性公墓的許可,。事實上，我國今天依然沿用1992年的這項規(guī)定,，根據(jù)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的戶籍性質(zhì)適用兩種公墓,。公益性公墓只供集體經(jīng)濟組織的村民使用，而大多數(shù)城里人只能使用經(jīng)營性公墓（民政部在2012年曾準備為城鎮(zhèn)居民也規(guī)劃公益性公墓,，但遺憾的是該規(guī)定至今仍未通過）,。“一個92年的規(guī)定,，已經(jīng)完全不符合今天的形勢,，但就是沒有辦法。以前很多人的（經(jīng)營性墓地）,，都是違規(guī)弄的,，我的現(xiàn)在就弄不了！”這位企業(yè)家很是憤憤不平,。說白了,，民政部門的官員不批準他的項目是完完全全地依法辦事。除非修改1992年的這項制度,，他的項目要想合規(guī)幾無可能,。顯然，這位企業(yè)家的投資遇到了制度供給不足,。

       第二個故事背后反映的鏈條比上一個稍微復(fù)雜一些,。一位民營企業(yè)家告訴我們,，他正在將一片閑置廠房打造成文化產(chǎn)業(yè)園，“所有來視察過的各級領(lǐng)導(dǎo)都說這是一件好事”,。但是,，問題卡在了土地上。將土地性質(zhì)從工業(yè)用地轉(zhuǎn)成商業(yè)用地,，雖然國土資源部門有一系列的規(guī)定，但在實際操作中,，不同的地方政府對那些原則性規(guī)定的理解程度和執(zhí)行方式不盡相同,。正是因為國家政策并沒有規(guī)定得很具體，給地方政府的操作帶來了很大的靈活性,，可以采取更加嚴格的措施,，也可以采取“變通”的方式。在以前,，一些地方自己探索,，由某一部門牽頭協(xié)調(diào)出臺地方性法規(guī)或者通過辦公會、紀要等形式處理,。但近幾年,，這些靈活性的做法已經(jīng)面臨著巨大的廉政和法律風(fēng)險。為避免不必要的各種風(fēng)險,，政府的處理方式就是更加嚴格——不批,。這位企業(yè)家感到苦不堪言，“為了這個所謂的‘違規(guī)項目’,，我每天要去5趟執(zhí)法局,，‘陽光’的事兒，必須要采取‘地下’的方式去運作,。以前做事兒不怕出事兒,，領(lǐng)導(dǎo)還真愿意給你開個協(xié)調(diào)會。現(xiàn)在1.7億投在里面,，我還是想讓它運作起來,。說不好聽的，現(xiàn)在連給尋租的機會難道都沒了嗎,？,！”沒有了尋租的機會，是一件值得慶賀的好事,。但那些有利于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的項目,，沒有了政府部門的批準，就沒法推動,。在這個故事里,，企業(yè)家也遇到了制度供給不足（國家的正式制度規(guī)定模糊不清）,。過去那些“非正式”的、“打擦邊球”的變通,、試錯和創(chuàng)新的各種風(fēng)險明顯上升,，但其留下的空間又沒有及時地通過正式制度（尤其是黨規(guī)和法律）來清晰地界定行政權(quán)力邊界、提供政策依據(jù),。

       在當前傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,、提質(zhì)增效和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài),、新模式不斷催生的形勢下,，除了上述兩個案例故事所提到的政策滯后、政策模糊外,，還有政策缺乏,、政策執(zhí)行不到位等，都有可能出現(xiàn)“懶政悖論”現(xiàn)象,。在系統(tǒng)推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的實踐過程中,，我們不僅要通過法律、行政,、經(jīng)濟等手段嚴厲懲處官員的“不作為”,，更要認識、適應(yīng),、引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài),，踐行五大新發(fā)展理念，破除“懶政悖論”,。破除“懶政悖論”問題,，簡單地說，正確的改革方向,，就是要補上有效制度供給不足這塊短板,。正確的“補法”有兩個層面。

       第一個層面是政治層面的,。應(yīng)該讓地方政府官員靈活,、透明地處理此類審批時，鼓勵他們按照中央精神“大膽闖,、大膽試”地推行改革措施,，不再有“后顧之憂”,。事實上，中國過去三十多年的經(jīng)濟奇跡在某種意義上就是源于基層非正式的創(chuàng)新與試錯,，這在很大程度上依賴于較為寬松的探索容錯機制對基層人民群眾首創(chuàng)精神的尊重,。在如此宏觀制度環(huán)境較為寬松的情況下,，地方涌現(xiàn)出了各種體制機制創(chuàng)新和好的做法。然而,，在沒有新的正式制度出臺的情況下,，這種創(chuàng)新就有違規(guī)甚至違法之嫌,，面對如此不確定性的定責(zé)風(fēng)險，官員在政策法規(guī)之內(nèi)的保守做法——人們所謂的“不作為”就成了最明智的選擇,。由此看來,，激勵官員作為的主要辦法不僅僅是物質(zhì)上獎賞,，更需要在心理上為他們解除后顧之憂,。黨中央國務(wù)院其實已經(jīng)就容錯機制做過多次表態(tài)。比如,，在2016年的政府工作報告中就有“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁,，讓廣大干部愿干事、敢干事,、能干成事”,。這釋放出了一個鮮明的信號：改革發(fā)展過程中要寬容“探索性失誤”，讓干部卸下思想包袱,，敢想,、敢做，更要引導(dǎo)干部嚴以用權(quán),，科學(xué),、民主決策,，不斷提升執(zhí)政能力和水平,。一些地方也跟進頒發(fā)了自己的地方法規(guī),。比如,，武漢市人大就在今年7月28日通過了一項決定,，在容錯機制方面,，給容錯界限做出“三個區(qū)分”,，即將因缺乏經(jīng)驗先行先試出現(xiàn)的失誤、國家無明確限制的探索性試驗,、為推動創(chuàng)新發(fā)展的過失，與不負責(zé)任亂作為的錯誤,、上級明令禁止后依然我行我素、謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來,。

       更重要的是第二個層面要在政策法規(guī)方面上做好“加減法”。僅僅在政治上做出鼓勵是遠遠不夠的,。要想真正把中央精神變成基層官員改革和創(chuàng)新的“定心丸”,，除了紀檢監(jiān)察部門需要做出更鮮明的表態(tài)之外，更重要的,，恐怕不是由部委下發(fā)一系列的新文件剝奪地方政府可以“試錯”的探索性靈活空間，或者在規(guī)則上規(guī)定得更“細”更“全”,，而是恰恰相反：監(jiān)管的重點,，不是帶來更多的問責(zé)，而是去除對市場的那些不合理的監(jiān)管,。我們要完善的,、可操作的有效制度供給，更重要不是規(guī)定更多的細節(jié),，而是去減少那些細節(jié)，通過做“減法”的辦法去達到做加法的目的。從這個意義上來說,，為了滿足市場主體的需要，除了寄希望于加快修改完善,、制定政策法規(guī),，提供有效制度供給的常規(guī)做法外,，在企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新產(chǎn)業(yè),、新業(yè)態(tài),、新模式不斷出現(xiàn)的背景下,，有必要采取改革開放初期允許“傻子瓜子”發(fā)展的“等一等”“看一看”的案例試驗法，允許探索,，寬容失敗,，給基層留足創(chuàng)新免責(zé)的空間。當然,，更加緊要的是要廢除不必要的“惡法”。這就需要進一步加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的力度,，尤其是簡政放權(quán)的落實，廢除和停止執(zhí)行一切阻礙民間投資的那些部門審批權(quán),、資格認定,、門檻等,。為什么官員的“懶”，會成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展的因素,？說白了，還是因為政府的權(quán)力仍然過大,，沒有權(quán)力的推動，光靠市場的力量,，項目和投資就會無法運轉(zhuǎn),。如果有一天，即便官員們“懶”一點,，管的事情少一點，但我們的經(jīng)濟依然能夠熱火朝天,，我們的投資渠道依然可以暢通有效,，我們的項目立項,、施工和驗收不再需要那么多政府部門的紅章子依然可以透明公開地受到社會和市場力量的監(jiān)督,，那么，市場上少一些忙忙碌碌而又言行有矩的官員的身影,，又有什么大不了的呢,？借用馬克思的一個句式,，斬斷那些不方便使用、使用了很有可能違反法律法規(guī)的權(quán)力,，官員們失去的僅僅是尋租不得卻又戀戀不舍的“枷鎖”,，而他們得到的是身心愉悅、風(fēng)清氣正的全世界,。

       作者分別為中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副研究員、全國工商聯(lián)研究室主任,、上海社會科學(xué)院社會學(xué)所助理研究員

       來源：中國發(fā)展觀察雜志