原標(biāo)題：雄關(guān)漫道真如鐵 而今邁步從頭越——《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》解讀

　　近日,，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2016]49號文,，以下簡稱《意見》),，它被一些媒體稱為“等了足足22年”的改革文件,。在這份文件中,，“中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革”也被提到了“推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要”的高度,。

　　為什么這份改革文件如此重要?《意見》的關(guān)鍵點(diǎn)和亮點(diǎn)是什么?在具體改革的過程中,，《意見》的實(shí)施又會碰到什么樣的困難?未來還需要哪些后續(xù)的改革舉措?本文試圖對上述問題逐一進(jìn)行解讀,。

　　一、需要從“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型”的角度來理解中央與地方關(guān)系的演進(jìn)

　　中國是一個大國,，如何處理中央與地方的關(guān)系,，一直是事關(guān)國家長治久安、興衰成敗的一個根本問題,?？梢钥吹剑袊鴶?shù)千年的傳統(tǒng)王朝,，雖然在處理中央與地方關(guān)系的表現(xiàn)上可圈可點(diǎn),，但也遠(yuǎn)談不上成功，歷史上“中央集權(quán)不足而產(chǎn)生地方分裂,，帶來國家動蕩”或“中央集權(quán)過度使得地方僵化,，有損于國家實(shí)力”的現(xiàn)象屢見不鮮，中央與地方關(guān)系處理不當(dāng)也經(jīng)常成為導(dǎo)致朝代循環(huán)的根本原因之一(周振鶴,，《中國地方行政制度史》),。新中國成立以后，依然面臨著如何理順中央與地方關(guān)系的難題,，總是陷入“一放就活,、一活就亂、一亂就收,、一收就死”的怪圈,，中央與地方關(guān)系的調(diào)整也不斷處于集權(quán)與放權(quán)的進(jìn)退失據(jù)之中，時至今日中央與地方關(guān)系的制度安排如何進(jìn)一步完善,，仍然是最為重要的改革議題之一,。

　　一個現(xiàn)代國家的中央與地方關(guān)系應(yīng)該具有三個基本特征：(1)中央強(qiáng)大而穩(wěn)定;(2)地方自由有活力;(3)依靠規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制。那么如何做到這三點(diǎn)呢?根據(jù)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的理論,，傳統(tǒng)社會向著現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變是一個不斷分化和重整的過程,。所謂分化，就是各個主體逐漸從原有統(tǒng)一的社會有機(jī)體中脫離出來,，明確各自的責(zé),、權(quán)、利邊界,。典型的例子就是個人從原有的家族,、莊園、教區(qū),、行會等有機(jī)體的基本單位中跳出來,，成為權(quán)責(zé)對等的現(xiàn)代社會公民。因此一個社會的現(xiàn)代化往往伴隨的是個體化(individualization)的過程,，這里的個體化不僅僅是指個人,，也包括企業(yè),、社會組織、各級政府等各類主體,，不同層級政府之間權(quán)責(zé)的劃分本質(zhì)上也是一種個體化的過程,，它明確了各級政府的責(zé)、權(quán),、利邊界,，使得不同政府成為相對獨(dú)立的利益主體，因此中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)劃分也是現(xiàn)代社會分化的重要組成部分,。所謂重整,，就是分化出的各個主體通過一定的規(guī)則再整合起來，這些規(guī)則往往是以一種契約化,、法治化的方式建立的,，在社會重整的過程中通常伴隨著民族國家的建構(gòu)(state building)，也就是說,，民族國家在社會重整中的作用是決定性的,。

　　在中央與地方關(guān)系上，沒有現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的分化過程,，不可能產(chǎn)生自由有活力的地方;沒有重整過程,，難以保證強(qiáng)大而穩(wěn)定的中央;而缺乏分化和重整，就無法導(dǎo)致中央與地方之間的規(guī)范化協(xié)調(diào)機(jī)制,?？梢姡袊闹醒肱c地方關(guān)系要想演進(jìn)至一個較為理想的狀態(tài),，也需要經(jīng)歷分化和重整的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程,。

　　二、中央與地方關(guān)系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型類似于大家庭的分家

　　從中國的實(shí)際情況來看,，中央與地方關(guān)系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型有點(diǎn)類似于一個大家庭的分家過程,，中央扮演父親的角色，而各個地方則扮演兒子的角色,。值得指出的是,，基于不同的文化傳統(tǒng)和歷史機(jī)遇，各個國家中央與地方關(guān)系在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的分化和重整歷程存在著很大的差別,，有時甚至是截然不同的,，例如美國的中央與地方(聯(lián)邦和州)關(guān)系的演變是完全不能用大家庭分家的過程來刻畫比擬的。中國之所以能采用這個類比,，而且還能抓住其過程的本質(zhì),，是因?yàn)橹袊谥醒肱c地方關(guān)系安排上擁有著傳承數(shù)千年、一直延續(xù)至今的中央集權(quán)制，而這套體制背后的觀念支撐之一就是父權(quán)制(patriarchy,，或者韋伯所說的家父長制)，在父權(quán)制下中央與地方正是被賦予了不同的倫理等級(即父親和兒子)并承擔(dān)著相應(yīng)的倫理角色,。

　　那么,，為什么中國的中央與地方關(guān)系需要朝著一個分家的方向演變呢?在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的理想形態(tài)下，社會主義大家庭下并沒有分家的需要,。因?yàn)槔碚撋纤兄黧w都沒有個體利益的訴求,，只有集體利益的訴求，中央與地方各級政府都心往一處想,、勁往一處使,，還需要分什么家呢?當(dāng)然這只是理想中的狀態(tài)，事實(shí)上中央與地方之間,、地方與地方之間不可能利益都完全一致;而且縱然不存在利益上的差異,，也有信息上的差異，即使再精明強(qiáng)干的中央,，也做不到洞悉一切,，尤其是在廣土眾民的中國。所以即使在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代,，也要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“中央與地方兩個積極性”,，提出要有效調(diào)動起地方發(fā)展的主動性和積極性(毛澤東，“論十大關(guān)系”),。

　　要有效調(diào)動地方的主動性和積極性,，就需要中央賦予地方一定的權(quán)利和責(zé)任，需要打破“大鍋飯”,，這就是分家的過程,，也是改革開放之初為什么中央會逐步向地方放權(quán)。放權(quán)改革的舉措能夠取得這么大的成效,，是與個人,、企業(yè)、地方政府獲得更大的自主權(quán),、具有了更強(qiáng)的發(fā)展積極性密不可分的,，因?yàn)樗狭爽F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中社會分化的趨勢，可見某項(xiàng)改革能否取得成功,，最為關(guān)鍵的是要符合時代發(fā)展的潮流,，否則就會事倍功半、甚至適得其反,。

　　然而,，分化不僅僅是放權(quán)，分家也不是要把一個大家庭簡單地變成各個四分五裂的小家庭。如何保證分家后各個小家庭(地方政府)有著足夠的發(fā)展動力,、但互相之間貧富懸殊又不能太大?如何保證家長(中央政府)在分家后還擁有足夠的權(quán)威,、財力和物力來維護(hù)整個家庭的安定、負(fù)責(zé)涉及整個大家庭的事務(wù),、平衡各個小家的利益?分家后中央與地方之間原有的協(xié)調(diào)關(guān)系需要發(fā)生怎樣的變化,、中央對地方的調(diào)節(jié)機(jī)制又該如何調(diào)整?等等，這些都是分家過程中最為根本的問題,，它涉及一系列的權(quán),、責(zé)、利的調(diào)整和相關(guān)體制機(jī)制的變遷,。

　　因此,，中央與地方的分家是一個極其復(fù)雜的過程，它大致可以分為人(人事),、財(財稅),、物(事權(quán))等各項(xiàng)權(quán)利在不同層級政府之間的劃分和相應(yīng)規(guī)則的建立。在人事權(quán)方面,，是官員人事任命權(quán)在中央與地方之間的調(diào)整,，包括中央把人事管轄權(quán)限下放一級，只管到副省級,，地方各級政府則依此類推將人事權(quán)下放,。在財權(quán)方面，包括哪些錢該由中央收和支,、哪些錢又該由地方收和支,、中央如何對地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付、以及收支自主權(quán)該怎樣調(diào)整,。在事權(quán)方面,，既包括不同性質(zhì)事權(quán)在中央和地方之間的劃分，例如行政性事權(quán),、立法性事權(quán)和司法性事權(quán)的配置,，以及不同領(lǐng)域事權(quán)的劃分，例如教育,、衛(wèi)生,、社保等;還包括不同環(huán)節(jié)事權(quán)的劃分，即哪些事該由中央來決策,、哪些事可由地方來決策;哪些事是中央來執(zhí)行,、哪些事是由地方來執(zhí)行、哪些事又可以由中央委托地方來執(zhí)行,，等等,。

　　更為重要的是，這些不同權(quán)責(zé)的劃分互相之間有著密切的聯(lián)系、會產(chǎn)生互動的影響,。例如事權(quán)的劃分顯然與財權(quán)的劃分有著千絲萬縷的關(guān)系,，一個領(lǐng)域責(zé)權(quán)劃分的改革常常會對其他領(lǐng)域的改革帶來重要的影響。因此,，在理想狀態(tài)下中央與地方如何分家應(yīng)該有一個通盤的考慮和設(shè)計(jì),，明確改革的順序步驟和重點(diǎn)。

　　三,、“中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革”事關(guān)全局

　　事后來看，中央與地方關(guān)系調(diào)整的改革卻更多是由當(dāng)時實(shí)際的情況和具體的事件所驅(qū)動的,。放權(quán)改革在促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時,，卻帶來了中央財政在全國的占比不斷下降的結(jié)果，甚至發(fā)生了中央向地方借錢的事件,，中央財政占比的下降意味著中央對整個國家控制力的減弱,，這顯然并不符合現(xiàn)代國家需要有一個強(qiáng)大穩(wěn)定中央的要求。中央財政占比的下降最終導(dǎo)致了1994年的分稅制改革,。分稅制改革的實(shí)施迅速提高了中央財政所占比重,，大大增強(qiáng)了中央對于整個經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的掌控能力。

　　然而,，分稅制改革的意義還不僅于此,，它第一次用較為規(guī)范化的方式厘清了中央與地方在收入側(cè)的權(quán)利，奠定了中央與地方關(guān)系制度安排的一塊重要基石,。正是在以分稅制為核心的一系列改革的推動下,，中央與地方關(guān)于財政、稅收,、價格,、金融、外貿(mào),、投資,、企業(yè)等領(lǐng)域的責(zé)權(quán)利關(guān)系被進(jìn)一步厘清，地方的自主利益和權(quán)利也得到了更加明確的承認(rèn)和規(guī)范,，中央與地方關(guān)系制度安排的規(guī)范化程度大大提高,。由此開啟了不同地方競相發(fā)展、激烈競爭的地方競爭模式,，對以后中國的經(jīng)濟(jì)社會迅猛發(fā)展起到了不可磨滅的作用,。可以看到,，1994年的分稅制改革從根本上符合了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中不同主體責(zé)權(quán)利劃分的趨勢,，其重要意義是怎么強(qiáng)調(diào)也不過分的。

　　然而，1994年實(shí)施的分稅制改革雖然在收入側(cè)厘清了中央與地方的權(quán)利關(guān)系,，保證了中央財政收入的應(yīng)有份額,，為中央財政主導(dǎo)作用的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。但是受客觀條件的約束,，當(dāng)時的改革并未真正觸動政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分,，而是基本延續(xù)了既有的做法，造成中央與地方在事權(quán)劃分上的不明確,、不細(xì)致,，特別是涉及全局性資源配置的支出責(zé)任被大量劃分給省及省以下政府，而對于中央與地方事權(quán)劃分的進(jìn)一步改革被承諾在分稅制實(shí)施后再來處理(樓繼偉,，《中國政府間財政關(guān)系再思考》),。

　　由于財權(quán)和事權(quán)改革并沒有配套進(jìn)行，延續(xù)著“分灶吃飯”體制下遵循著“誰家孩子誰家抱”和“地方政府負(fù)總責(zé)”(地方政府負(fù)責(zé)管理本行政轄區(qū)內(nèi)的一切事務(wù))的思路,，逐漸造成了各級政府“財權(quán)層層上收,、支出責(zé)任層層下放”的局面，由此帶來了一系列的問題,。首先是基本公共服務(wù)的碎片化和不同地區(qū)差距的擴(kuò)大,。社保、醫(yī)療,、教育等領(lǐng)域的一部分公共服務(wù)屬于基本公共服務(wù),，有很強(qiáng)的外溢效應(yīng)，典型的如基礎(chǔ)教育等,，不能完全由地方政府來負(fù)責(zé),，但現(xiàn)行體制下各地公共服務(wù)統(tǒng)籌層次低、公共服務(wù)水平與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān),，盡管有中央的轉(zhuǎn)移支付,，也難以有效消除各地基本公共服務(wù)水平的過大差距;其次是各類資源要素難以充分自由流動，地方保護(hù)主義較為嚴(yán)重,?！罢l家孩子誰家抱”的制度安排催生出各地尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)“只愿人來打工、不愿人來落戶”的心態(tài)和行為,，大大強(qiáng)化了戶籍制度對于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的負(fù)面效應(yīng),。各地激烈競爭的行為也阻礙著其他各類資源要素的自由流動，不同程度地導(dǎo)致了以鄰為壑,、重復(fù)建設(shè),、惡性競爭等地方保護(hù)主義行為。再次是土地財政日漸興起,、房地產(chǎn)泡沫愈演愈烈,。在財權(quán)層層上收,、支出責(zé)任層層下放的條件下，逐漸導(dǎo)致了“中央財政喜氣洋洋,、地方財政哭爹喊娘”的局面,，越到基層政府，其財力和支出責(zé)任的差距往往越大,。由此,，賣地逐漸成為地方政府收入的重要來源。地方政府壟斷土地一級市場,，一方面從農(nóng)民手中低價買入土地,，另一方面高價賣給城市居民，同時又保證低價供應(yīng)工業(yè)用地和開展城市建設(shè),。土地財政日益成為支撐許多地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)的重要來源,，在此條件下越來越高的房價也成為了維持土地財政的必然結(jié)果。此外,，在資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù),、城市規(guī)劃建設(shè)等方面,，例如資源利用粗放、環(huán)境保護(hù)不力,、規(guī)劃約束性不足等,，都與中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分不當(dāng)有關(guān)。

　　因此,，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展暴露出的許多重大問題：公共服務(wù),、戶籍改革、地區(qū)差距,、地方保護(hù),、土地財政、房產(chǎn)泡沫,、環(huán)境保護(hù)等,，雖然各有各的表現(xiàn)、各有各的原因,，但深究下去,，或多或少總是和中央與地方關(guān)系沒有理順、尤其是事權(quán)和支出責(zé)任改革的滯后密切相關(guān),?？梢姡醒肱c地方關(guān)系的改革是“牽一發(fā)而動全身”,，影響廣泛而又深遠(yuǎn);雖然分稅制在收入側(cè)相對規(guī)范了中央與地方的關(guān)系,，但在支出側(cè)的改革卻遠(yuǎn)沒有跟上,。正如上面例子所表明，分家并不是把人財物都一分了之,，大家長(中央)還必須承擔(dān)維護(hù)大家庭穩(wěn)定和全局性事務(wù)的責(zé)任,，這也是當(dāng)前事權(quán)和支出責(zé)任改革迫切需要解決的問題。

　　四,、《意見》的關(guān)鍵點(diǎn)和亮點(diǎn)

　　1.明確和縮小了事權(quán)范圍,，降低了改革推進(jìn)的難度

　　《意見》將此次事權(quán)明確為“財政事權(quán)”，并將其解釋為“一級政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)”,。如上所述,，事權(quán)是個極其寬泛的概念，包含內(nèi)容很廣,，因此籠統(tǒng)地推進(jìn)“事權(quán)劃分改革”,，牽涉面太廣、太復(fù)雜而難以真正取得進(jìn)展,。而“財政事權(quán)”突出了“財政資金”和“基本公共服務(wù)”兩個關(guān)鍵詞,，大大縮小了改革針對的范圍，也降低了改革的難度,。與此同時,，“支出責(zé)任”也被限定為“與政府履行財政事權(quán)”相關(guān)的“支出義務(wù)和保障”。換言之,，此次改革首先要厘清在由財政資金來提供的基本公共服務(wù)事項(xiàng)上,，哪些方面由中央來決策，哪些方面由地方說了算?哪些由中央來執(zhí)行,，哪些由地方來執(zhí)行?其次在劃分好財政事權(quán)的基礎(chǔ)上,，再決定哪些錢由中央出，哪些由地方出,。

　　2.主要按照基本公共服務(wù)“受益范圍”原則來劃分事權(quán),，并提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

　　《意見》提出：第一，那些體現(xiàn)“國家主權(quán),、維護(hù)統(tǒng)一市場以及受益范圍覆蓋全國”的基本公共服務(wù)事權(quán)中央負(fù)責(zé);第二,，那些“地區(qū)性基本公共服務(wù)”事權(quán)由地方負(fù)責(zé);第三，那些“跨省(區(qū),、市)的基本公共服務(wù)”由中央與地方共同負(fù)責(zé),。

　　主要按照“受益范圍”原則來劃分事權(quán)，看起來簡單明確,，但卻是事權(quán)劃分的根本性轉(zhuǎn)變,。如上所述，傳統(tǒng)的事權(quán)劃分遵循的是“誰家孩子誰家抱”和“地方政府負(fù)總責(zé)”的思路,，盡管最終在錢的支出上并不一定都是地方政府來承擔(dān),。舉例而言,，汶川地震后中央出臺一項(xiàng)加固各地中小學(xué)校校舍的政策，這是一個涉及義務(wù)教育事項(xiàng)的基本公共服務(wù)支出,，此時中央會針對不同地區(qū)采取不同補(bǔ)助的政策,，東部發(fā)達(dá)省份可能中央出錢比例就很低，例如中央的份額是10%或20%;中部省份中央就多出點(diǎn),，所占比例是40%或50%;而西部的省份則中央可能拿大頭,，達(dá)到70%或80%;但不管中央出錢所占比例多少，這里的責(zé)任依舊還是地方的,。

　　但是按照“受益范圍”原則劃分的話,，如果是中央負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，就會需要全部由中央來承擔(dān),，而不能再像過去經(jīng)常做的那樣,，要求地方提供相應(yīng)的配套資金，由此所帶來的是對傳統(tǒng)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分思路一種顛覆性的轉(zhuǎn)變,。

　　與此同時,，根據(jù)上述財政事權(quán)進(jìn)一步劃分中央與地方的支出責(zé)任，即中央的財政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任,，地方的財政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任,，中央與地方共同財政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任。

　　3.適度加強(qiáng)中央的財政事權(quán),，并強(qiáng)化中央的財政事權(quán)履行責(zé)任

　　《意見》提出,，要“加強(qiáng)中央在保障國家安全,、維護(hù)全國統(tǒng)一市場,、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財政事權(quán)”,，并“逐步將國防,、外交、國家安全,、出入境管理,、國防公路、國界河湖治理,、全國性重大傳染病防治,、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財政事權(quán)”,。

　　與此同時,，《意見》還提出，要“強(qiáng)化中央的財政事權(quán)履行責(zé)任,，中央的財政事權(quán)原則上由中央直接行使”,。

　　4.實(shí)現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化和規(guī)范化,，建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制，并明確政府間財政事權(quán)劃分爭議的處理

　　《意見》明確,，“要將中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定,，將地方各級政府間的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定,，逐步實(shí)現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化,、規(guī)范化”。

　　《意見》同時提出,，“中央的財政事權(quán)確需委托地方行使的,，報經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)后,，由有關(guān)職能部門委托地方行使,，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)予以明確”。

　　《意見》還認(rèn)為,，“財政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整,，需要建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制”，同時建議要“明確政府間財政事權(quán)劃分爭議的處理”,。

　　總體來看,，此次《意見》的關(guān)鍵思路是：“主要根據(jù)受益范圍來劃分中央與地方的財政事權(quán)和相應(yīng)的支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和相關(guān)的執(zhí)行力,，并提高事權(quán)劃分和調(diào)整的法治化規(guī)范化程度,。若《意見》得以貫徹實(shí)施，將是對已有事權(quán)劃分思路的根本性調(diào)整,，是現(xiàn)有中央與地方關(guān)系安排的重大轉(zhuǎn)變,，會對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行方方面面帶來極其深刻的影響。

　　五,、《意見》推進(jìn)將面臨的困難

　　1.按受益范圍劃分事權(quán)和支出責(zé)任的改革,，將遭遇“中央決策、地方執(zhí)行”傳統(tǒng)模式和“部門同構(gòu),、事權(quán)共擔(dān)”格局的阻礙

　　在目前中國中央與地方關(guān)系下,，絕大多數(shù)政策的出臺和實(shí)施都遵循“中央決策、地方執(zhí)行”的模式,，即在中央政府層面,，主要負(fù)責(zé)的是政策的出臺(亦含有部分監(jiān)督職責(zé))，而政策的具體實(shí)施基本上依賴于地方政府的執(zhí)行,。換言之,，中央與地方是分別負(fù)責(zé)政策的不同階段，中央部門極少參與政策的具體執(zhí)行,，這從中央政府部門本級支出和中央政府公務(wù)員所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平,，亦可以側(cè)面看出,。中國的中央本級支出只占全國財政支出的14.6%，而英國,、美國和法國均高于50%,，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家平均為46%;中央政府公務(wù)員僅占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界平均水平在1/3左右,。中國幅員遼闊,、地區(qū)眾多且差異顯著，中央政府的本級支出和公務(wù)員比重過小,，必然造成大量依靠轉(zhuǎn)移支付和主要依賴地方配合政策實(shí)施的局面,，而中央與地方這種“頭小身子大”的格局也對中央與地方責(zé)權(quán)劃分造成了深遠(yuǎn)的影響：

　　首先，中央在理論上保持著對任何事項(xiàng)絕對性的決策權(quán)威,。這客觀上是一個相對弱小的中央在面對如此龐大的地方時要維護(hù)統(tǒng)一和政令暢通的必然反應(yīng),。因此，地方上的自主決策權(quán)事實(shí)上是無法得到真正保障的,，“時刻與中央保持一致”是每一個地方所必須遵循的誡命,，即使按照“事項(xiàng)影響范圍原則”是那些本地轄區(qū)可以自行決定的地區(qū)性事務(wù)，地方政府也必須遵循中央的政策,。

　　其次,，地方在現(xiàn)實(shí)中對任何事項(xiàng)(包括全局性的事務(wù))都有相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)。由于在政策的具體執(zhí)行過程中,，主要是依靠地方來加以實(shí)施,，即一般所說的“上面千條線、底下一根針”,，任何政策的實(shí)際執(zhí)行效果都在很大程度上依靠地方政府尤其是基層政府的努力和配合,，在中央相對有限的監(jiān)管能力下，很難克服“信息不對稱”的問題,，所以造成了中央“有名無實(shí)”,、地方“有實(shí)無名”的情況,，即中央擁有名義上的至高權(quán)威,、地方具有實(shí)際上的自由裁量權(quán)，中央與地方形成互為依靠,、互為制約的獨(dú)特狀態(tài),，這也是以父權(quán)制為支撐的中央集權(quán)制的根本特征之一。

　　第三,，中央與地方在機(jī)構(gòu)設(shè)置上是同構(gòu)的,、在事權(quán)上是共擔(dān)的。在“中央決策,、地方執(zhí)行”的模式下,，容易造成中央與地方的各級政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的同構(gòu)現(xiàn)象,，即所謂“上下一般粗”，中央所具有的部門,，地方上都要設(shè)置對應(yīng)的部門,，否則就會給具體政策的運(yùn)作帶來很大的麻煩。與此同時,，由于中央與地方各負(fù)責(zé)政策的不同階段,，形成責(zé)權(quán)共擔(dān)的局面，所以也很難分清到底哪些是中央的責(zé)任,、哪些是地方的責(zé)任,。

　　簡而言之，在現(xiàn)有“中央決策,、地方執(zhí)行”和“部門同構(gòu),、事權(quán)共擔(dān)”的條件下，按受益范圍劃分財政事權(quán)和支出責(zé)任的改革必然會遭遇極大的困難,。

　　2.提高財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法治化和規(guī)范化,，面臨著立法和司法領(lǐng)域發(fā)展的嚴(yán)重不足

　　目前對于事權(quán)劃分的規(guī)范化、法治化,，傾向于將其理解為“要將中央與地方在不同事項(xiàng)上的責(zé)權(quán)劃分得足夠細(xì)致,，以至于能夠形成一個龐大無比的中央與地方事權(quán)劃分表，并據(jù)此加以規(guī)范化,、形成相應(yīng)的法律,，從而實(shí)現(xiàn)所謂的各級政府事權(quán)規(guī)范化法治化”。事實(shí)上,，無論這個事權(quán)劃分表規(guī)定得如何詳細(xì),，與紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況相比總是不夠的，而且規(guī)定得越細(xì)致,，就越有可能帶來不能適應(yīng)快速變化的現(xiàn)實(shí)要求的問題,。

　　首先，正如麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中所強(qiáng)調(diào)的：“在全國政府和州政府的權(quán)力之間劃出一條適當(dāng)界線,，必然也是一項(xiàng)艱難的工作,。任何人，只要他習(xí)慣于思考和辨別那些性質(zhì)廣泛而復(fù)雜的事物,，都能體會到這件事情的困難程度”,。一個中央與地方事項(xiàng)劃分的抽象法律原則，在不同的場景下完全可以產(chǎn)生不同的結(jié)果,。

　　其次,，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，中央與地方在不同事項(xiàng)上的責(zé)權(quán)劃分并非一成不變，而是根據(jù)時代的要求而不斷變化,。例如“規(guī)定工人的最低工資和最高工時”等“勞工保護(hù)”事項(xiàng)在美國原先一直屬于各州管轄的事務(wù),，然而到了20世紀(jì)“進(jìn)步時代”，加強(qiáng)勞工權(quán)利保護(hù),、禁止雇用童工等呼聲越來越強(qiáng)烈,，尤其是經(jīng)過30年代的大蕭條和羅斯福新政之后，“勞工保護(hù)”等事項(xiàng)也逐漸被納入到聯(lián)邦政府的立法范圍之內(nèi),。所以,，即使是同樣的抽象原則和法律條款，在不同的年代伴隨著時代的要求和法律的實(shí)踐,，在中央與地方的責(zé)權(quán)劃分上也可以產(chǎn)生出完全不同的效果,。

　　可見，要真正提高財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法治化和規(guī)范化,，必須充分發(fā)揮立法和司法領(lǐng)域在其中的作用,，然而目前在這方面兩者的發(fā)展還都相當(dāng)薄弱。

　　在立法方面,，我國的憲法對中央與地方權(quán)力劃分的條款是非常模糊的,，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對地方立法權(quán)力的說明也很簡單，真正在立法方面對中央與地方權(quán)力進(jìn)行界定的是《立法法》,，它對地方立法權(quán)力有詳細(xì)的說明,，是中央—地方立法權(quán)力劃分的基本法律。2015年《立法法》修訂后將過去擁有地方立法權(quán)從“較大的市”范圍擴(kuò)展到“設(shè)區(qū)的市”,，并且明確提出地方立法主要集中在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”,。但是在具體操作層面,，目前各個地方的立法力量非常薄弱，普遍存在立法人才欠缺的問題,，在原先具有地方立法權(quán)的49個較大市中,，主要負(fù)責(zé)立法工作的市法工委多數(shù)編制很少，最多的深圳為14人,，最少的僅3人,，而且大多還尚未滿編，這從側(cè)面也反映出地方立法工作的薄弱,。從某種意義上說,，雖然《立法法》早就規(guī)定地方立法權(quán)限,，但對于大多數(shù)地方而言,，地方立法工作還是新鮮事物，目前對于《立法法》所規(guī)定地方立法范圍，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù),、歷史文化保護(hù)等方面”，到底包括些什么內(nèi)容,，尚在討論之中,，還需未來地方立法實(shí)踐的進(jìn)一步明確。

　　在司法方面,，在司法體系行政化以及屬地化的環(huán)境下,，司法不獨(dú)立、判決不統(tǒng)一,、地方保護(hù)主義傾向一直是司法體系的嚴(yán)重問題,。因此早就有學(xué)者提出“司法權(quán)中央化”和發(fā)揮“司法審查”作用的建議?！读⒎ǚā返?7條雖然也有規(guī)定審查的條款,，然而上述的審查機(jī)制具有偶然性、臨時性,、不確定性,，并不是真正意義上、在實(shí)踐中可以發(fā)揮切實(shí)作用的司法審查,。

　　在缺乏立法和司法領(lǐng)域的有力支撐下,，推進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法治化和規(guī)范化便難以有足夠的憑借。

　　六,、未來所需的改革舉措

　　1.將“中央委托地方行使的事權(quán)規(guī)范化法治化”作為突破口

　　如上所述,，在“中央決策、地方執(zhí)行”和“部門同構(gòu),、事權(quán)共擔(dān)”的條件下,，完全屬于中央的事權(quán)和完全屬于地方的事權(quán)都是少數(shù)，而且是比較容易厘清的,，絕大多數(shù)財政事權(quán),，都會是中央與地方的共擔(dān)事權(quán)，其中中央委托地方執(zhí)行的事權(quán)又會占據(jù)絕對的比重,，這些事權(quán)的劃分將會是改革的難點(diǎn),。

　　在此情況下，如何規(guī)范化和法治化中央委托地方行使的事權(quán)就是推進(jìn)相關(guān)改革的重中之重?，F(xiàn)實(shí)情況是,，目前大量的這種事權(quán)劃分主要依據(jù)的是各個職能部門的紅頭文件，充滿了隨意性和不確定性,。因此,，可以充分借鑒日本分權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)，將中央部門委托地方政府執(zhí)行的“機(jī)構(gòu)委任事務(wù)”法治化作為突破口(西尾勝，《日本地方分權(quán)改革》),。

　　2.考慮制定相關(guān)的《中央與地方關(guān)系法》

　　制定《中央與地方關(guān)系法》,，一直以來有學(xué)者在呼吁。由于不具備相關(guān)的條件,，所以相關(guān)的建議不了了之,。但從目前來看，各方面的條件要比過去成熟得多,，要順利推進(jìn)《意見》的實(shí)施,，可以考慮制定相關(guān)的《中央與地方關(guān)系法》，這也是我國中央和地方關(guān)系調(diào)整的必然舉措,。

　　3.加強(qiáng)立法和司法,，建立健全中央和地方調(diào)節(jié)機(jī)制

　　首先是加強(qiáng)立法和司法的獨(dú)立性。其次是要培養(yǎng)司法的權(quán)威性,，可由最高法院設(shè)立巡回法院和上訴法院來審理跨省,、以及省內(nèi)涉及中央法規(guī)執(zhí)行的案件。長遠(yuǎn)來看,，可以設(shè)立行政系統(tǒng)內(nèi)的“中央與地方關(guān)系仲裁委員會”,，來處理一般性的中央與地方、地方與地方之間糾紛的司法仲裁機(jī)構(gòu),，而更重要的案件可交由憲法法院來加以審理,。(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展部)

　　(來源：中國發(fā)展觀察雜志)