原標(biāo)題：獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的發(fā)展及對(duì)中國的啟示(中)

　　英國預(yù)算責(zé)任辦公室的運(yùn)作

　　(一)英國預(yù)算責(zé)任辦公室的組織架構(gòu)

　　每一家獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生都有其獨(dú)特的原因,。在英國預(yù)算責(zé)任辦公室(Office for Budget Responsibility, OBR)主席Robert Chote 看來,，導(dǎo)致設(shè)立預(yù)算責(zé)任辦公室的原因主要有如下幾方面：(1)政府對(duì)財(cái)政收支做出過分樂觀的預(yù)測、甚至變動(dòng)財(cái)政政策標(biāo)的(Target)的范圍,，使人們意識(shí)到英國財(cái)政的赤字化傾向在進(jìn)一步惡化;(2)按照國際標(biāo)準(zhǔn)衡量，英國的行政機(jī)構(gòu)相對(duì)于議會(huì)是強(qiáng)勢(shì)的,，財(cái)政部相對(duì)于各支出部門也是強(qiáng)勢(shì)的。需要完善相關(guān)機(jī)制以加強(qiáng)對(duì)財(cái)政決策的制約;(3)英國已經(jīng)擁有獨(dú)立性機(jī)構(gòu)來定期審查預(yù)算，但英國仍缺乏獲得政府所有信息的有效渠道;(4)雖然英國已接受來自歐盟的財(cái)政審查,，但上述過程并不能對(duì)國內(nèi)財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生重大影響。

　　2010年,，預(yù)算責(zé)任辦公室依據(jù)英國“預(yù)算責(zé)任與政府審計(jì)法”(Budget Responsibility and National Audit Act)而設(shè)立,，其組織架構(gòu)如圖1所示。預(yù)算責(zé)任辦公室的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是預(yù)算責(zé)任委員會(huì),。預(yù)算責(zé)任委員會(huì)對(duì)預(yù)算責(zé)任辦公室履行核心職能負(fù)有行政管理責(zé)任,。預(yù)算責(zé)任委員會(huì)目前由三名委員組成，分別是原財(cái)政研究所主任Robot·Chote,，來自牛津大學(xué)的Stephen·Nickell爵士,，以及來自財(cái)政部負(fù)責(zé)公共部門財(cái)務(wù)的Graham·Parker。委員會(huì)主席由Robot·Chote擔(dān)任,。

　　預(yù)算責(zé)任委員會(huì)的各項(xiàng)工作需要依托其長期雇員來完成,。目前，預(yù)算責(zé)任辦公室共有21名長期雇員,，他(她)們由Andy·King領(lǐng)導(dǎo),。這些雇員以小組方式開展工作，其業(yè)務(wù)范圍包括：經(jīng)濟(jì)預(yù)測與分析,、財(cái)政預(yù)測與分析,、福利預(yù)測與分析、可持續(xù)性分析,、戰(zhàn)略,、運(yùn)作與溝通等。如果出現(xiàn)職位空缺,，預(yù)算責(zé)任辦公室會(huì)公開發(fā)布招募信息(如果可能的話),。應(yīng)聘者不論是否來自政府內(nèi)部，都會(huì)受到歡迎,。

　　在預(yù)算委員會(huì)之上有監(jiān)督委員會(huì),。監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)，是通過有效的制度安排確保預(yù)算責(zé)任辦公室在風(fēng)險(xiǎn)管理,、機(jī)構(gòu)治理及內(nèi)部控制方面處于良好狀態(tài),。監(jiān)督委員會(huì)由預(yù)算責(zé)任委員會(huì)的三名委員以及兩名非執(zhí)行委員組成。目前,，這兩名非執(zhí)行委員分別是Terry·Burns勛爵和 Kate·Barker爵士,。

　　此外，預(yù)算責(zé)任辦公室還設(shè)立有建議委員會(huì),。建議委員會(huì)定期召開會(huì)議,，就預(yù)算責(zé)任辦公室的工作和分析方法提出建議,。委員會(huì)的成員來自大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)乃至企業(yè)的專業(yè)人員,，目前的成員有：來自倫敦大學(xué)學(xué)院(UCL)的Wendy Carlin,，來自高盛公司的Kevin·Daly，來自財(cái)政研究所的 Carl·Emmerson,，來自劍橋大學(xué)的 Coen·Teulings,，以及來自牛津大學(xué)的Simon·Wren·Lewis等。

　　(二) 預(yù)算責(zé)任辦公室的主要職責(zé)

　　預(yù)算責(zé)任辦公室旨在對(duì)英國財(cái)政運(yùn)行提供獨(dú)立的官方分析,。其職能主要包括如下幾個(gè)方面：

　　1.提供經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測,。預(yù)算責(zé)任辦公室定期發(fā)布對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政運(yùn)行狀況的五年期預(yù)測報(bào)告(報(bào)告還包含了對(duì)稅收政策與支出政策的影響分析)。預(yù)測報(bào)告每年發(fā)布兩次,，分別與財(cái)政部向國會(huì)提交預(yù)算報(bào)告和年中執(zhí)行報(bào)告的時(shí)間相對(duì)應(yīng),。

　　2.評(píng)估財(cái)政目標(biāo)完成的情況。預(yù)算責(zé)任辦公室依托財(cái)政收支預(yù)測來判斷政府財(cái)政支出目標(biāo)與福利支出目標(biāo)等的完成情況,。2015年7月,，英國政府設(shè)定了兩個(gè)中期財(cái)政目標(biāo)(Target)：(1)在2019-2020年度實(shí)現(xiàn)預(yù)算盈余，并且預(yù)算盈余的獲得是不以經(jīng)濟(jì)增速下降為代價(jià)的;(2)從2015-2016年度到2019-2020年度,，逐年降低公共部門的凈債務(wù)(以占GDP的比重衡量),。在《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告》(EFO)里，預(yù)算責(zé)任辦公室對(duì)政府實(shí)現(xiàn)預(yù)算盈余目標(biāo)和降低債務(wù)目標(biāo)的前景進(jìn)行評(píng)判(概率是否超過50%),，對(duì)政府在社保和稅收減免方面附加現(xiàn)金支出限制(福利限額,，Welfare Cap)的情況做出評(píng)估。

　　3.可持續(xù)性與資產(chǎn)負(fù)債表分析,。通過發(fā)布《財(cái)政可持續(xù)報(bào)告》(Fiscal Sustainability Report,，F(xiàn)SR)，預(yù)算責(zé)任辦公室對(duì)政府財(cái)政的長期可持續(xù)性做出評(píng)估,?！敦?cái)政可持續(xù)報(bào)告》也采用傳統(tǒng)的國民會(huì)計(jì)核算和整體政府會(huì)計(jì)核算體系(Government Accounts，WGA)來分析英國公共部門的資產(chǎn)負(fù)債表,?！敦?cái)政可持續(xù)報(bào)告》自2016年起每兩年發(fā)布一次。

　　4.評(píng)估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),。在提供預(yù)測的同時(shí),，《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告》和《財(cái)政可持續(xù)報(bào)告》也討論相關(guān)預(yù)測蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)。整體政府會(huì)計(jì)核算體系也就特定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)(如或有債務(wù)等)提供進(jìn)一步的信息,。根據(jù)預(yù)定計(jì)劃,，預(yù)算責(zé)任辦公室將從2017年起定期發(fā)布專門的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告(Fiscal Risks Report,，F(xiàn)RR),。

　　5.審查稅收減免和各項(xiàng)福利政策的成本,。預(yù)算責(zé)任辦公室詳細(xì)審查各項(xiàng)稅收政策和福利支出政策的政府成本。政府向預(yù)算責(zé)任辦公室提供上述政策支出的測算草案,，預(yù)算責(zé)任辦公室則對(duì)此開展深入的審查,，并在《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告》中申明其是否認(rèn)可上述成本測算。

　　除此之外,，預(yù)算責(zé)任辦公室還應(yīng)中央政府的要求,，預(yù)測其對(duì)蘇格蘭和威爾士的稅收轉(zhuǎn)移支付。預(yù)測結(jié)果也隨《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告》公開發(fā)布,。

　　(三)預(yù)算責(zé)任辦公室的權(quán)責(zé)和獨(dú)立性

　　確定預(yù)算責(zé)任辦公室基本權(quán)利和義務(wù)的法律構(gòu)架,，主要是“預(yù)算責(zé)任與國家審計(jì)法”“預(yù)算責(zé)任憲章”以及預(yù)算責(zé)任辦公室與其它部門圍繞獲取信息所簽訂的合作備忘錄。

　　《預(yù)算責(zé)任與國家審計(jì)法》是規(guī)范預(yù)算責(zé)任辦公室基本權(quán)利和義務(wù)的框架性法律,。該法明確規(guī)定,，預(yù)算責(zé)任辦公室的首要職責(zé)是“就公共財(cái)政的可持續(xù)性進(jìn)行審查、報(bào)告”,。它還對(duì)預(yù)算責(zé)任辦公室提出了明確的職責(zé)要求,，具體包括：在每個(gè)財(cái)政年度準(zhǔn)備兩份經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測、評(píng)估限制財(cái)政支出的法令有可能在何種程度上實(shí)現(xiàn),、評(píng)估預(yù)算責(zé)任辦公室先前預(yù)測工作的準(zhǔn)確性以及分析公共財(cái)政的可持續(xù)性,。在履行職責(zé)方面，《預(yù)算責(zé)任與國家審計(jì)法》賦予了預(yù)算責(zé)任辦公室完全的自主權(quán),。

　　《預(yù)算責(zé)任憲章》是應(yīng)《預(yù)算責(zé)任與國家審計(jì)法》而產(chǎn)生的文件,。它設(shè)定了政府制定、實(shí)施財(cái)政政策的程序和方法,。憲章禁止預(yù)算責(zé)任辦公室對(duì)政府政策提供具有價(jià)值導(dǎo)向的評(píng)論,，明確了預(yù)算責(zé)任辦公室作為獨(dú)立第三方的定位，劃清了預(yù)算責(zé)任辦公室與政府部門(財(cái)政部)之間的關(guān)系,?！额A(yù)算責(zé)任憲章》明確規(guī)定，預(yù)算責(zé)任辦公室在如下方面具有完全自由裁量權(quán)：開展預(yù)測,、評(píng)估和分析所采用的方法,，根據(jù)分析提出自己的判斷，公開出版物所包含的內(nèi)容,，以及研究項(xiàng)目和附加分析項(xiàng)目的確定等,。《預(yù)算責(zé)任憲章》還就預(yù)算責(zé)任辦公室預(yù)測報(bào)告所應(yīng)包含的內(nèi)容提出了明確要求,。

　　對(duì)財(cái)政收支狀況做出評(píng)估,，需要以掌握大量政府信息為前提。《預(yù)算責(zé)任與國家審計(jì)法》賦予了預(yù)算責(zé)任辦公室“根據(jù)履行義務(wù)的需要在任何合理時(shí)間獲取所有政府信息”的權(quán)利,。預(yù)算責(zé)任辦公室有權(quán)利要求任何持有或負(fù)責(zé)政府信息的人員為預(yù)算責(zé)任辦公室提供援助,、給出解釋或說明。為此,，預(yù)算責(zé)任辦公室,、財(cái)政部、稅務(wù)和海關(guān)部門以及勞動(dòng)和養(yǎng)老金部門簽署了合作備忘錄,。預(yù)算責(zé)任辦公室如果在獲取信息或技術(shù)協(xié)助方面遇到困難,，可以將問題提交給預(yù)測聯(lián)絡(luò)小組(Forecast Liaison Group)進(jìn)行討論，予以解決,。如果預(yù)測聯(lián)絡(luò)小組不能解決,，那么，問題將會(huì)進(jìn)一步升級(jí),，交由預(yù)算責(zé)任辦公室主席和四家機(jī)構(gòu)的常任秘書決定,。在此情況下，如果問題仍然得不到解決,，那么,，預(yù)算責(zé)任辦公室將會(huì)把爭端公諸于眾，以獲得更廣泛的社會(huì)支持,。有效獲取政府內(nèi)部信息,，保證了預(yù)算責(zé)任辦公室分析報(bào)告的質(zhì)量，也提升了預(yù)算責(zé)任辦公室的信譽(yù)和獨(dú)立性,。

　　向議會(huì)負(fù)責(zé),，也是提高預(yù)算責(zé)任辦公室獨(dú)立性的重要途徑。向議會(huì)負(fù)責(zé)主要體現(xiàn)在如下幾方面：首先,，預(yù)算責(zé)任辦公室的旗艦出版物(如《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告》,、《財(cái)政可持續(xù)報(bào)告》等)都必須在議會(huì)召開相關(guān)會(huì)議前發(fā)布。這也意味著,，預(yù)算責(zé)任辦公室的研究和分析將為議會(huì)討論政府財(cái)政報(bào)告提供重要的數(shù)據(jù)支撐;其次,，英國議會(huì)下院的財(cái)政委員會(huì)(TSC)可以隨時(shí)要求預(yù)算責(zé)任辦公室提供相關(guān)數(shù)據(jù)，供其開展議會(huì)質(zhì)詢時(shí)進(jìn)行參考;再次,，議會(huì)在人員任命方面發(fā)揮著重要作用,。預(yù)算責(zé)任委員會(huì)委員都是經(jīng)財(cái)政部提名、議會(huì)審議通過后才正式任命的,。正是因?yàn)槠洫?dú)立性,，作為公共機(jī)構(gòu)的預(yù)算責(zé)任辦公室并沒有被列入英國政府部門序列。(中)(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部)

　　(責(zé)編：沈王一,、謝磊)