中國社會救助改革的成就

       改革開放以來，社會救助也進入了不斷改革的進程,，經(jīng)過近20年來的變革,，這一制度已經(jīng)從計劃經(jīng)濟時代只面向孤寡老幼的封閉式制度安排向與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的開放性制度轉(zhuǎn)化，并產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍,。

       從封閉式的民政救助轉(zhuǎn)化成開放性的社會救助,。改革前的社會救助即是民政部門負(fù)責(zé)的救助工作，它只針對城鄉(xiāng)孤寡老幼和極少數(shù)遭遇春荒困境的農(nóng)村居民,。因為計劃經(jīng)濟時代的單位保障制是建立在國家負(fù)責(zé)基礎(chǔ)之上的全面保障,，它在保障城鎮(zhèn)職工終生“鐵飯碗”的同時，也負(fù)責(zé)解決困難職工的生活救助問題,。改革后的社會救助,，由于市場經(jīng)濟必須通過競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，經(jīng)濟組織不再長生不死,，勞動者也不再是終生“鐵飯碗”,，原有的民政救助根本無法解決困難群體的起碼生活保障問題，而是必須面向全社會符合條件的困難群體與不幸者,，從而進入了面向全民的社會救助時代,。這一轉(zhuǎn)化實現(xiàn)了社會救助從封閉式的民政救助轉(zhuǎn)向開放性的社會救助的飛躍。

       從政府恩賜到國民權(quán)利,。改革前的社會救助,，主要依靠各種“紅頭”文件實施救助,，既非政府的法定義務(wù)，亦非受助者的法定權(quán)利,，從而具有傳統(tǒng)的官方恩賜色彩,，救助項目與救助水平取決于政府的財力及重視程度，受助者處于被動受助的地位,，獲得救助時會感恩戴德,；改革后的社會救助，則依靠相關(guān)法規(guī),、規(guī)章實施,，明確的是政府的法定責(zé)任或義務(wù)，是社會成員遭遇困境時應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利,，救助項目與救助水平均以保障困難群體的基本生活為目標(biāo),，即使是財政困難，政府也必須承擔(dān)起實施救助的責(zé)任與義務(wù),。如果政府部門未能夠?qū)Ψ蠗l件者實施有效救助,，通常視為失職并要追究責(zé)任。從政府恩賜到國民權(quán)利,，是傳統(tǒng)救助制度向現(xiàn)代救助轉(zhuǎn)化的最顯著標(biāo)志,。

       從單項救助到綜合救助。過去的社會救助只救濟生活,，通常只有簡單的食物與衣被保障,，現(xiàn)在則擴展到教育、醫(yī)療,、住房等多個領(lǐng)域,。當(dāng)然，過去這些項目主要通過免費教育,、公費與勞保醫(yī)療及合作醫(yī)療,、公共房屋等來解決，現(xiàn)在是形勢發(fā)生很大變化,，需要一個涵蓋多個項目的綜合型社會救助體系才能解決問題,，從而既是相關(guān)社會保障制度改革使社會救助承擔(dān)了更多、更大的責(zé)任,，也是經(jīng)濟社會發(fā)展進步帶來的民生升級的表現(xiàn),。

       從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)一體。過去受城鄉(xiāng)分割分治,、戶籍與單位保障制度的影響,，社會救助是嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)分割分治的，現(xiàn)在則是強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并推進城鄉(xiāng)一體化的社會救助制度,，這一進展以2014年2月國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》為標(biāo)志,，它使社會救助制度從城鄉(xiāng)分割的不公平狀態(tài)向日益公平的方向快速邁進,。

       綜上，中國的社會救助已經(jīng)實現(xiàn)了整體轉(zhuǎn)型,，一個面向全民的,、開放性的綜合救助體系已經(jīng)基本形成，公共投入的力度,、惠及民生的廣度前所未有,，制度層面已實現(xiàn)應(yīng)救盡救。以2014年為例,，中央財經(jīng)用于城鄉(xiāng)居民最低生活保障,、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助,、住房救助、資助困難學(xué)生,、扶貧等項支出合計約達4000億元左右,。2014年享受最低生活保障的城鄉(xiāng)居民達7000多萬人，得到災(zāi)害救助者約5000多萬人次,，獲得醫(yī)療救助者約1億人次,，建成了506萬戶城鎮(zhèn)棚戶區(qū)房屋，改造了農(nóng)村危房266萬套,。2015年,，中央財經(jīng)的上述支出預(yù)算增長10%以上，還將有更多的低收入人口得到政府援助,。上述數(shù)據(jù)表明,，社會救助制度體系絕不是一個可以忽略的社會保障，而是事實上在整個社會保障體系中扮演著至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度角色,。

       中國社會救助面臨的主要問題

       制度有缺失,，立法滯后。盡管現(xiàn)在已經(jīng)形成了包括多個項目在內(nèi)的綜合型社會救助體系,，但這一制度仍然存在著缺失,。在現(xiàn)實中，一些遭遇急難事件的不幸者仍然缺乏應(yīng)有的救助,。如車禍?zhǔn)芎φ呷粽厥抡咛右?，就可能陷入無法得到及時醫(yī)治的困境。一些救助項目因牽涉到多個部門或機構(gòu),，救助環(huán)節(jié)如果銜接不暢,，就會有人因各種原因漏在網(wǎng)外，以致惡性案例時有發(fā)生,。與制度不健全相關(guān)的是立法的滯后,，迄今仍未制定《社會救助法》,，2014年2月出臺的一部行政法規(guī)《社會救助暫行辦法》只是臨時性的行政規(guī)范，它雖然解決了社會救助實踐中的一些問題,，但依然不足以完整規(guī)范,、剛性約束整個制度的運行。這種現(xiàn)狀使責(zé)任與權(quán)利缺乏剛性保障等,，難以提供穩(wěn)定的安全預(yù)期,，也帶來了公眾的信任危機。

       民生升級,，需求剛性,，持續(xù)發(fā)展面臨風(fēng)險。經(jīng)過近30多年的高速發(fā)展,，城鄉(xiāng)居民不僅普遍解決了溫飽問題,，而且絕大多數(shù)人已經(jīng)步入了小康生活，與此相適應(yīng),，民生訴求亦已經(jīng)全面升級,。表現(xiàn)在社會救助領(lǐng)域，就是需要救助的相對貧困人口規(guī)模龐大,，不僅對救助水平的正常提升有要求,，而且對救助項目的擴張有訴求。2014年4月1日習(xí)近平主席在比利時歐洲學(xué)院演講談到中國的貧困問題時指出,，“根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn),，中國還有2億多人口生活在貧困線以下，這差不多相當(dāng)于法國,、德國,、英國人口的總和?！边@應(yīng)當(dāng)是中國最高領(lǐng)導(dǎo)人在國際場合首次以世界銀行的貧困線標(biāo)準(zhǔn)來說明中國的貧困問題,。它至少向世界傳遞出如下信息：一是中國雖然在30多年間取得了舉世矚目的發(fā)展成就，但仍是一個貧困問題客觀存在且較為嚴(yán)重的發(fā)展中國家,；二是我國也需要以相應(yīng)的國際標(biāo)準(zhǔn)來評估自己的貧困問題,，這無疑是一個追求更高的發(fā)展目標(biāo)；三是中國反貧困政策涵蓋的對象將進一步向更大規(guī)模的低收入群體擴展,，這將是新時期反貧困政策的一個飛躍,。因此，如何保障社會救助的財力并不斷壯大救助制度的物質(zhì)基礎(chǔ)值得認(rèn)真應(yīng)對,。如果不對現(xiàn)行財政支出結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)的調(diào)整,，同時發(fā)展慈善事業(yè)以補充，社會救助的持續(xù)發(fā)展將面臨風(fēng)險,。

       體制障礙,，機制陳舊,，運行狀態(tài)并不理想。從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟,，單位分割已成歷史,，城鄉(xiāng)分割剛成歷史，但部門分割依然如故,。與社會救助相關(guān)的不僅有民政部門,，還有教育部門、衛(wèi)生計生部門,、住房城建部門,、人社部門等分頭管理，甚至工會,、殘聯(lián)等群團組織亦在運用政府資源實施救助,，這種部門分割的體制直接導(dǎo)致了政策分割與資源分割。2014年2月國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》后,，雖然建立了由民政部門牽頭的協(xié)調(diào)機制,，但政策分割的不良后果絕非協(xié)調(diào)機制可以祛除。同時,，在中央政府與地方政府之間，社會救助責(zé)任亦缺乏合理的分擔(dān)機制,，政府實施的法定救助與民間的慈善事業(yè)亦未能夠有機協(xié)調(diào),。在運行機制方面，社會救助制度在實踐中仍然是代辦制,，即城鎮(zhèn)街道,、居民委員會和鄉(xiāng)村基層政權(quán)直接代辦著最低生活保障等，這種非專業(yè)化的經(jīng)辦機構(gòu),，導(dǎo)致了運行失序,，執(zhí)行中的偏差甚至人為錯亂現(xiàn)象不乏罕見。這些都在嚴(yán)重地?fù)p害著社會救助制度的公信力,，造成了公共資源的浪費,。

       配套落后，職能紊亂,，致使社會救助制度難以成熟,、定型。由于相關(guān)制度建設(shè)不同步,，社會救助在實踐中出現(xiàn)了職能紊亂,。例如，殘疾人福利制度未建立,，有關(guān)部門就將殘疾人福利混合在低保制度中,，即最低生活保障待遇不僅要考慮家庭人均收入,、財產(chǎn)，還要考慮家庭成員中是否有殘疾人及其殘疾程度,；由于醫(yī)療保險制度的不成熟,，致使醫(yī)療救助難以承受等。還特別需要指出的是,，由于市場機制與社會機制未能發(fā)揮出應(yīng)有的作用,，也加重了社會救助的負(fù)擔(dān)。以商業(yè)保險為例,，全球災(zāi)害損失的補償中,，來自保險公司的賠款平均達36%以上，發(fā)達國家災(zāi)害損失補償中來自保險公司的占比高達80%以上,，但在我國商業(yè)保險對災(zāi)害損失的補償十分有限,。正是由于市場機構(gòu)的作用不到位，救災(zāi)與災(zāi)后重建便成了政府的深重責(zé)任,，而在救災(zāi)實踐中,，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了救災(zāi)水平與災(zāi)后重建水平的苦樂不均,，也衍生了虛報災(zāi)情甚至對上級政府等,、靠、要的不良習(xí)慣,。

       上述問題的客觀存在,，表明中國的社會救助制度還需要深化改革。新時期深化社會救助制度改革的目標(biāo),，就是通過優(yōu)化制度安排促使其走向成熟,、定型。

       深化社會救助改革的取向

       優(yōu)化制度結(jié)構(gòu),，筑牢底線,。一是改疊加施救為分類施救。即根據(jù)低收入群體的救助需求,，將簡單疊加在最低生活保障制度之上的其他救助項目剝離出來,，按需提供救助，二是厘清救助與福利制度,。即祛除附加在最低生活保障制度之上的殘疾人福利,、老年人福利等職責(zé)，讓各救助項目回歸到本源職責(zé),，以此矯正不同保障制度錯位的現(xiàn)象,。三是盡快補漏。即對于一些尚未納入的急難救助納入社會救助制度，以建成一個真正能夠全面兜住底線的社會救助網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo),，確保符合條件的求助者能夠獲得相應(yīng)的救助,。

       明晰政府責(zé)任，央地責(zé)任分擔(dān)有序,，同時發(fā)揮好市場機制與社會機制的輔助作用,。政府責(zé)任宜以保障困難群體的基本生活并維護底線公平為原則，在中央政府與地方政府之間,，確定穩(wěn)定的責(zé)任分擔(dān)比例,，可以使各級政府明了自己在社會救助方面的義務(wù)，從而能夠有計劃地組織財力,。同時,，現(xiàn)實中一些救助項目造成政府負(fù)擔(dān)較重的事實表明，還應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動市場機制與社會機制的積極性,。

       健全法制,，規(guī)范運行。社會救助關(guān)系到政府的基本責(zé)任與國民的基本權(quán)利,，沒有法律的嚴(yán)格規(guī)范,，制度運行就缺乏權(quán)威的依據(jù)。因此,，制定專門的《社會救助法》是十分必要且緊迫的任務(wù),。第十、十一屆全國人大常委會曾先后將制定《社會救助法》列入五年立法規(guī)劃,，但均未實質(zhì)推進,，從而處于擱置狀態(tài)。立法滯后雖然有客觀原因,，但重啟立法進程卻是深化社會救助改革的需要。特別是在全面推進依法治國的時代背景下,，一項關(guān)系政府基本責(zé)任與國民基本權(quán)利的重要制度沒有法律的保障與規(guī)范,，顯然不能真正提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，更容易導(dǎo)致實踐中被扭曲的現(xiàn)象發(fā)生,，還無法對違法者進行懲治,。

       改革體制，完善機制,。應(yīng)當(dāng)盡快改變多個部門分割的管理格局,，取消部門協(xié)調(diào)機制，切實明確由民政部門集中管理社會救助事務(wù),，確保政出一門與公共資源統(tǒng)籌使用,，相關(guān)部門按照各自職責(zé)予以協(xié)同配合。唯有集中監(jiān)管，才能集中問責(zé),，才能確保無漏的制度安排變成能夠兜住困難群體底線的牢固網(wǎng)絡(luò),。同時，還應(yīng)當(dāng)推行專業(yè)化經(jīng)辦,，代辦制扭曲制度實踐還無法懲治的現(xiàn)實,，揭示了社會救助需要有專門的機構(gòu)來實施。與其嚴(yán)格控制編制而讓代辦扭曲制度運行,，不如建立專門救助機構(gòu)專司其職,，確保制度良性運行，這種選擇將可以真正杜絕救助領(lǐng)域中的浪費,，并切實維護這一制度的公信力,。

       與相關(guān)制度聯(lián)動，并建立相應(yīng)的激勵機制,。一方面,，社會救助需要與社會保險、社會福利乃至慈善事業(yè),、商業(yè)保險有機配合,，在尊重各自規(guī)律和職能的條件下盡可能統(tǒng)籌規(guī)劃、同步發(fā)展,。如分別為老年人,、殘疾人等建立相應(yīng)的福利制度，而不是讓其混淆在社會救助甚至最低生活保障制度中,，即是促使社會救助制度正本清源的必要舉措,。另一方面，還需要有激勵機制,，以避免社會救助形成貧困陷阱,。一些國家和中國香港地區(qū)普遍采取的受助對象就業(yè)創(chuàng)收可以申請一定的收入豁免就是有效的激勵機制，因為只要勞動創(chuàng)造收益就能夠改善生活,，而不是現(xiàn)實中受助對象通過勞動所得被簡單地抵扣了救助待遇,，等等。

       (作者為全國人大常委會委員,，中國社會保障學(xué)會會長,，中國人民大學(xué)教授)

       (摘自《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第4期)

       來源：《紅旗文摘》雜志