原標(biāo)題：武力 張林鵬：改革開放40年政府,、市場、社會(huì)關(guān)系的演變

　　[摘　要]政府,、市場、社會(huì)三者之間的關(guān)系,，就新中國近70年的歷史來說,，是圍繞著中國如何盡快從一個(gè)貧窮落后的大國快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而調(diào)整演變的。新民主主義革命造就的強(qiáng)大政府,，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)活動(dòng)都從屬于政府,，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的政府、市場、社會(huì)三者關(guān)系的演變,，基本上遵循著這樣的歷史與邏輯：政府處于主導(dǎo)地位,，決定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)和與之相應(yīng)的制度，經(jīng)歷了一個(gè)由“全能型”向“效能型”的轉(zhuǎn)變;市場作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制之一,，服務(wù)于發(fā)展目標(biāo),，從20世紀(jì)50年代的式微經(jīng)過改革開放逐漸成為資源配置的決定性因素;而社會(huì)演變則是在上述兩大因素的作用下，由新中國前30年的單一公有制下的高度組織化,，經(jīng)由改革開放以來市場化,、城市化的推動(dòng)，而轉(zhuǎn)向階層多樣,、利益多元,、城鄉(xiāng)一體的市民社會(huì)。今后三者關(guān)系發(fā)展的目標(biāo),，應(yīng)是政府有為,、市場有效、社會(huì)有序,。

　　[關(guān)鍵詞]政府;市場;社會(huì);工業(yè)化;市場化;城市化

　　[中圖分類號(hào)]D619　　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　　[文章編號(hào)]1008-9314(2018)05-0030-09

　　[收稿日期]2018-09-10

　　[基金項(xiàng)目]國家社會(huì)科學(xué)基金重大委托項(xiàng)目“改革開放歷史經(jīng)驗(yàn)研究”(2015MZD009 )階段性成果

　　[作者簡介]武力,，中國社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國研究所副所長、研究員;張林鵬,，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生,。

　　我們現(xiàn)在談的政府與市場的關(guān)系一般是指經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但它是否合理有效則很大程度反映在社會(huì)是否穩(wěn)定與和諧,，發(fā)展成果是否共享,，換句話說，最廣大的人民群眾是否具有“獲得感”,、“安全感”和“主人公感”,。世界上許多國家在人均收入達(dá)到5000至10000美元之間時(shí)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展成果沒有惠及廣大人民群眾,，社會(huì)矛盾激化,，政治動(dòng)蕩，政府與市場雙重“失靈”,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展徘徊不前,，從而陷入所謂“中等收入陷阱”。這種現(xiàn)象應(yīng)引起我們重視,，需要加強(qiáng)這三者之間關(guān)系的研究,。因此，本文將政府,、市場關(guān)系變革與社會(huì)階層和治理結(jié)構(gòu)演變放在一起觀察,，就是想梳理歷史脈絡(luò),，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)。

　　改革開放以來,，隨著經(jīng)濟(jì)體制由單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N經(jīng)濟(jì)成分并存的市場經(jīng)濟(jì),，也隨著工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，中國基本實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變,，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重下降到8%,，鄉(xiāng)村常住人口下降到41.5%;由于上述兩個(gè)變化，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化：人們由過去高度組織下的“單位人”變成了“社會(huì)人”,，戶籍制度雖然還沒有取消,，但是已經(jīng)大大松弛了，人口遷徙和流動(dòng)的自由度大大提高;與此同時(shí),，隨著資本越來越多地掌握在私人手中和市場經(jīng)濟(jì)的“馬太效應(yīng)”,，收入和財(cái)富占有差距迅速擴(kuò)大。上述這種從生產(chǎn)力到生產(chǎn)關(guān)系,、從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)到上層建筑,，從社會(huì)階層分化到城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間人口的大規(guī)模流動(dòng),，都使得政府,、市場,、社會(huì)三者之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化,。

　　一、改革開放前：建立高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)

　　1949年中華人民共和國建立以后,，“落后就要挨打”的慘痛歷史教訓(xùn)和隨后爆發(fā)的朝鮮戰(zhàn)爭,，都使得中國共產(chǎn)黨將保證國家安全放在了首位，而要做到這一點(diǎn),，就必須加快工業(yè)化步伐,，尤其要加快發(fā)展非常薄弱的重工業(yè)。

　　由于當(dāng)時(shí)中國還是一個(gè)人口眾多的以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的國家,，加上一百多年的戰(zhàn)亂和西方封鎖,，工業(yè)化的資金只能主要來自農(nóng)業(yè)的積累，而農(nóng)業(yè)的落后與經(jīng)營分散,，使得剩余不僅很少(甚至沒有解決溫飽)而且非常分散,，而優(yōu)先快速發(fā)展重工業(yè)又很緊迫，于是中國就學(xué)習(xí)蘇聯(lián),，走上了社會(huì)主義工業(yè)化道路,，即通過對個(gè)體農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造,，建立起單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,，從而可以實(shí)行高積累政策并把資源集中到政府手中,，同時(shí)這種體制又可以保證高積累下的社會(huì)穩(wěn)定，即將農(nóng)民納入于以地域?yàn)閱挝坏募w組織中,，將城市居民納入各類“單位”組織中,，中國社會(huì)實(shí)現(xiàn)了高度的組織化。這是20世紀(jì)50年代中國選擇社會(huì)主義道路的原因和制度變遷的后果,。

　　可以說,，從1949年新中國建立到1956年社會(huì)主義改造基本完成，是國家權(quán)力由公共領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大到私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并最終取代私人在生產(chǎn)和消費(fèi)方面自主權(quán)的過程,，這種權(quán)力的取代是以生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)這個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革為條件的,。正是通過這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革，在社會(huì)結(jié)構(gòu)上消滅了資產(chǎn)階級和小資產(chǎn)階級,，社會(huì)上只存在著集體經(jīng)濟(jì)中的農(nóng)民階級和各種“單位”中的工人階級,。

　　單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必然強(qiáng)化政府的權(quán)力，從而形成“全能型”政府,。但是,，由于這個(gè)政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還仍然是一個(gè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的社會(huì)，作為各級政府核心領(lǐng)導(dǎo)力量的中國共產(chǎn)黨,，如何能夠有效地實(shí)現(xiàn)公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性,，就是一件十分困難的事情。雖然在集中力量辦大事時(shí),，可以舉國之力建立起現(xiàn)代國防工業(yè)體系,，但是隨著工業(yè)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，以下弊病越來越突出：在宏觀經(jīng)濟(jì)層面,，“計(jì)劃失靈”成為常態(tài);在微觀經(jīng)濟(jì)層面,，“活力不足”形成痼疾;“一統(tǒng)就死，一放就亂”成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性規(guī)律;在供求關(guān)系方面,，“短缺”和“賣方市場”成為常態(tài);在發(fā)展速度方面,，“投資沖動(dòng)”、“供給約束”導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動(dòng),。

　　在單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,，并沒有達(dá)到預(yù)期的加快發(fā)展和調(diào)動(dòng)人民群眾積極性的目的，因此,，從1956年起中國共產(chǎn)黨就開始探索改善社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)管理體制,，提出了不少好的思想，如陳云提出“三個(gè)主體和三個(gè)補(bǔ)充”,，李富春提出的“兩種計(jì)劃方法”,，周恩來提出的“穩(wěn)步前進(jìn)”，劉少奇提出的“利用市場”,，毛澤東提出的“十大關(guān)系”和“消滅資本主義,，還可以再搞資本主義”等,。但是1957年“反右”運(yùn)動(dòng)以后，公有制,、計(jì)劃經(jīng)濟(jì),、按勞分配被視為是不能動(dòng)搖的社會(huì)主義基石，因此改革就被局限在經(jīng)營管理層面,。從1958年開始,，從政府與市場、社會(huì)的關(guān)系來看,，是一個(gè)政府權(quán)力強(qiáng)化,、市場作用式微、社會(huì)管制嚴(yán)厲的走向,，試圖通過加強(qiáng)各級黨和政府直接管理經(jīng)濟(jì)和全面控制社會(huì),，來解決激勵(lì)機(jī)制不足的問題，而當(dāng)這種控制和強(qiáng)迫不能以人民內(nèi)部的理念和規(guī)則來解釋時(shí),，從“階級斗爭為綱”到“打倒黨內(nèi)走資派”的文革,，愈演愈烈。而實(shí)際上,，從1956年社會(huì)主義改造完成以后到1978年改革開放前的20多年里,，中國恰恰是只存在著農(nóng)民和工人兩大階級，并不存在著真正意義的階級斗爭,。當(dāng)然,，由于單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)超出了當(dāng)時(shí)黨內(nèi)外干部的管理能力，而權(quán)力又過于集中并缺乏有效的監(jiān)督,，因此脫離實(shí)際和群眾的官僚主義現(xiàn)象就難以避免,，而把這些歸結(jié)為階級斗爭的表現(xiàn),，則進(jìn)一步扭曲了政府,、市場、社會(huì)的關(guān)系,。

　　二,、1978-1992年：突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，引入市場機(jī)制

　　以1978年底召開的十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志,，中國拉開了改革開放大幕,。以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，解放思想,、實(shí)事求是,，提出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，并通過對內(nèi)改革和對外開放,，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民收入,。

　　在這個(gè)時(shí)期,，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，改革開放的基本思路實(shí)際上是革除和改變已經(jīng)被事實(shí)證明阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制和政策,，但是到底哪種體制機(jī)制好,，適應(yīng)中國的國情，則還需要探索,。因此,，在這個(gè)時(shí)期，實(shí)際上實(shí)行的是“誘致性變遷”,，亦即常說的“摸著石頭過河”,。

　　改革不僅從體制的薄弱環(huán)節(jié)、也是原有體制束縛最大,、生活最困難的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民開始的以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為主體的農(nóng)村改革,，到1984年底，全國569萬個(gè)生產(chǎn)隊(duì),，99%以上實(shí)行了包產(chǎn)(干)到戶,。農(nóng)村改革不僅見效快，也為后來的全面改革起到了開辟道路和示范的作用,。這種農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的深刻變革實(shí)際上已經(jīng)突破了單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì),，到1983年實(shí)行了25年的人民公社解體，則標(biāo)志著“政社合一”,、嚴(yán)格限制農(nóng)民自由的“集體”時(shí)代結(jié)束,。1987年11月，全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》,，對村民委員會(huì)的性質(zhì),、地位、職責(zé),、產(chǎn)生方式,、工作方式等作了具體明確的規(guī)定，正式確立了我國農(nóng)村基層實(shí)行村民自治的法律地位,。至此,，我國農(nóng)村基層形成了“鄉(xiāng)政村治”的新治理體制。

　　以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為特征的農(nóng)村改革,，實(shí)際上不僅突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì),，也突破了單一公有制，對農(nóng)戶來說,，除了耕地的所有權(quán)仍然歸屬集體所有外,，其使用權(quán)和其它生產(chǎn)資料基本上已經(jīng)為農(nóng)戶所有。而且更重要的是,，農(nóng)民不僅被從土地中解放出來,，可以從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”(盡管提倡 “離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”);而且可以脫離區(qū)域的限制,，進(jìn)城銷售農(nóng)副產(chǎn)品和“長途販運(yùn)”也得到允許,。雖然城鄉(xiāng)之間的分隔因戶籍制度(包含糧票)尚未突破，但是農(nóng)民已經(jīng)率先脫離以“生產(chǎn)隊(duì)”為單位的“農(nóng)村共同體”,。

　　城市改革實(shí)際上是與農(nóng)村改革同步進(jìn)行的,。但是進(jìn)展和成效都沒有農(nóng)村改革這么快，但是在所有制結(jié)構(gòu)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方面也有了很大突破,。首先在所有制結(jié)構(gòu)方面,，在城市就業(yè)壓力下，個(gè)體經(jīng)濟(jì)如雨后春筍蓬勃興起,，原來那些沒有穩(wěn)定職業(yè)的城市底層或待業(yè)青年在從事“光彩事業(yè)”的鼓勵(lì)下,，自行就業(yè)，大大活躍了城市經(jīng)濟(jì),，成為當(dāng)時(shí)作為補(bǔ)充的“市場”主體,。個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也刺激了體制內(nèi)人員,，從而在80年代形成了兩次“下海經(jīng)商潮”,。另一個(gè)變化就是開始引進(jìn)外資，尤其是在80年代后期,，由于外資企業(yè)的工資普遍大幅度高于國有企事業(yè)單位,，從而成為令人羨慕的單位，在城市就業(yè)導(dǎo)向上具有很強(qiáng)的誘導(dǎo)性,。

　　在公有制企業(yè)的經(jīng)營管理方面,，也從初期的對“放權(quán)讓利”到1984年以后吸收農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)，“包字進(jìn)城”,，推廣“資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制”和“撥改貸”,，將企業(yè)承包給全體職工，并實(shí)行“價(jià)格雙軌制”,，于是出現(xiàn)計(jì)劃管理與市場調(diào)節(jié)并行的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行格局,。

　　首先，政府“放權(quán)讓利”增強(qiáng)企業(yè)活力,，“使企業(yè)真正成為相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，成為‘自主經(jīng)營,、自負(fù)盈虧’的社會(huì)主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者,，具有自我改造和自我發(fā)展的能力，成為具有一定權(quán)利和義務(wù)的法人”,。[1]并且在最短的時(shí)間內(nèi),，完善包括計(jì)劃體制,、價(jià)格體系、國家機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能和勞動(dòng)工資制度等方面在內(nèi)的配套改革,。

　　其次,，理順計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與商品經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，“建立自覺運(yùn)用價(jià)值規(guī)律的計(jì)劃體制,，發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)”,。《決定》指出：“必須實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)到,，在很長的歷史時(shí)期內(nèi),，我們的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃就總體來說只能是粗線條的和有彈性的，只能是通過計(jì)劃的綜合平衡和經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié),，做到大的方面管住管好,，小的方面放開放活，保證重大比例關(guān)系比較適當(dāng),，國民經(jīng)濟(jì)大體按比例地協(xié)調(diào)發(fā)展,。” [2]

　　通過改革來繼續(xù)完善原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,，還是打破原有經(jīng)濟(jì)體制,、建立一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)體制?這是改革開放進(jìn)入1987年后黨的十三大需要回答的最重要問題。中國共產(chǎn)黨根據(jù)改革開放以來的成功經(jīng)驗(yàn),，提出了與社會(huì)主義初級階段相適應(yīng)的新經(jīng)濟(jì)體制：政府調(diào)控市場,，市場引導(dǎo)企業(yè)。這里雖然沒有使用“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”這個(gè)詞,，但是內(nèi)涵已經(jīng)具備,，“市場經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)呼之欲出，被稱為“只差一層窗戶紙”了,。與這個(gè)新體制的改革目標(biāo)相適應(yīng),，明確了政府機(jī)構(gòu)改革的方向，加大了改革的力度,。以1988年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為例,，這是一次弱化專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門分錢分物、直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的職能,，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力和轉(zhuǎn)向行業(yè)管理的改革,。通過這次政府機(jī)構(gòu)改革，不僅使機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員進(jìn)一步減少,，而且使政府的經(jīng)濟(jì)管理部門開始從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主,，在弱化微觀管理的同時(shí)，大大加強(qiáng)了宏觀管理。

　　但是由于改革開放以來經(jīng)濟(jì)中積累的矛盾,，從而引發(fā)了1988年的“搶購風(fēng)潮”,，國民經(jīng)濟(jì)被迫轉(zhuǎn)入“治理整頓”。在政府與市場關(guān)系方面,，政府的指導(dǎo)思想經(jīng)歷了從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,，市場調(diào)節(jié)為輔”的主從結(jié)構(gòu)，到“計(jì)劃管理與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合”的板快結(jié)構(gòu)再到“政府調(diào)控市場,、市場引導(dǎo)企業(yè)”的上下結(jié)構(gòu),，最后又回到“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合”的含混提法。

　　三,、1992-2002年：建立市場經(jīng)濟(jì)的框架,，形成市場主體

　　1978年改革開放以后，隨著非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民公社的取消,，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展和大量引進(jìn)外資,，到90年代初期，工業(yè)化中的投資主體已經(jīng)呈現(xiàn)多元化,，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已被打破,，新的經(jīng)濟(jì)體制初見端倪，但還沒有全面建立起來,，政府的角色也逐漸由唯一決策者和實(shí)施者向領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變,。十四大報(bào)告指出：“實(shí)踐的發(fā)展和認(rèn)識(shí)的深化，要求我們明確提出,，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,，以利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力?！盵3]正式確定了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo),，但是光有目標(biāo)還不行，離市場經(jīng)濟(jì)真正建立還有一段距離,，這就對黨和政府提出了新的要求,，政府在這個(gè)過程中間究竟應(yīng)該扮演什么角色、發(fā)揮什么作用,，政府和市場的關(guān)系應(yīng)該是什么樣子,，這是一項(xiàng)沒有任何經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的新的偉大“創(chuàng)業(yè)”，可見其實(shí)施難度之大,。

　　十四大以后,，經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐逐漸加快，十四屆三中全會(huì)提出培育和發(fā)展市場體系和轉(zhuǎn)變政府職能,，改革政府機(jī)構(gòu),，建立健全宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系。前者主要是推進(jìn)價(jià)格改革,、發(fā)展商品市場,、以及重點(diǎn)培育和發(fā)展金融市場、勞動(dòng)力市場,、房地產(chǎn)市場,、技術(shù)市場和信息市場等;后者主要明確政府管理經(jīng)濟(jì)的基本職能以及建立健全宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系，包括積極推進(jìn)財(cái)稅體制改革,、加快金融體制改革,、深化投資體制改革、加快計(jì)劃體制改革,、發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性等,。這樣就將培育和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和轉(zhuǎn)變政府職能作為經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵問題提出，以十四大確定的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)為藍(lán)本,，歷屆人大報(bào)告都在上一屆的基礎(chǔ)上圍繞這一改革目標(biāo)逐步發(fā)展,、完善和突破。比如,，十五大報(bào)告指出：“按照建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,，大步推進(jìn)了財(cái)政、稅收,、金融,、外貿(mào)、外匯,、計(jì)劃,、投資、價(jià)格,、流通,、住房和社會(huì)保障等體制改革，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強(qiáng),，宏觀調(diào)控體系的框架初步建立,。”[4]在加快推進(jìn)國有企業(yè)改革中明確規(guī)定：“政府不能直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng),，企業(yè)也不能不受所有者約束,，損害所有者權(quán)益?！盵5]十六屆三中全會(huì)提出：“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,，增強(qiáng)企業(yè)活力和競爭力，健全國家宏觀調(diào)控,，完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障。”[6]十七大報(bào)告提出：“完善基本經(jīng)濟(jì)制度,，健全現(xiàn)代市場體系,。加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”,。[7]并就探索“大部門”體制機(jī)構(gòu)改革提出部署安排,。

　　2001年中國正式加入世界貿(mào)易組織，客觀上推進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)體制改革,，尤其是促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)建設(shè),，并對政府管理經(jīng)濟(jì)的職能和作用如何與世界接軌并體現(xiàn)中國特色提出要求和考驗(yàn)。這就要求我們各級政府管理經(jīng)濟(jì)的方式和辦法必須有一個(gè)大的改進(jìn),。要按照市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律,，進(jìn)一步調(diào)整和完善合乎社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行為規(guī)范和法律體系?？陀^上也促進(jìn)了我國市場化改革和轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能,。中國加人世貿(mào)組織以后，根據(jù)其原則和所做出的承諾,，在此基礎(chǔ)上,，對與之有關(guān)的經(jīng)濟(jì)法律和規(guī)章進(jìn)行了重大調(diào)整。從1999年到2005年,，中國政府制訂,、修訂、廢止了2000多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)章建立起了符合WTO規(guī)則的法律體系,。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出新特點(diǎn),，首先，長期困擾我國的短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代基本結(jié)束,，買方市場形成,，擴(kuò)大需求成為經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容;其次，城鄉(xiāng)居民生活向小康目標(biāo)邁進(jìn)的同時(shí)工業(yè)化進(jìn)入中期階段,，工業(yè)發(fā)展和城市化發(fā)展速度加快,，轉(zhuǎn)變增長方式和解決城市建設(shè)和農(nóng)民工問題，成為當(dāng)務(wù)之急;第三,，以建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的改革,，進(jìn)入了攻堅(jiān)階段;第四，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的途徑轉(zhuǎn)向主要依靠加大科技投入和存量重組,。這些都要求黨和政府堅(jiān)定不移地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變,，“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”進(jìn)入攻堅(jiān)階段。

　　這個(gè)階段,，依據(jù)鄧小平“兩個(gè)戰(zhàn)略”大局構(gòu)想和20世紀(jì)末這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況,，黨和中央政府開始實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略,，相繼于1999年提出實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、2003年明確了振興東北計(jì)劃,、2005年明確提出中部崛起設(shè)想,。

　　以上，我們可以看出政府仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角,，而隨著中國經(jīng)濟(jì)總量的迅速擴(kuò)大和財(cái)政收人的大幅度增加,，我國的投資能力也迅速提高,。此外我國政府的財(cái)力也越來越大,，能夠承擔(dān)起諸如三峽工程這樣投資大的高效工程也能夠承擔(dān)起諸如“退耕還林”、治理污染這樣的“不賺錢”項(xiàng)目,。但另一方面,，在市場經(jīng)濟(jì)體制框架基本形成的條件下，怎樣運(yùn)用“政府之手”來彌補(bǔ)“市場失靈”,，例如維護(hù)市場秩序,、保護(hù)公平競爭解決城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間,、階層之間收入差距過大等,，都要求政府自身通過改革來消除政府在市場經(jīng)濟(jì)中的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”問題,。

　　“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”,、“兩個(gè)大局”、“兩個(gè)利用”的明確提出,，一方面為這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)體制改革指明方向,，另一方面對政府和市場的關(guān)系提出新的考驗(yàn)，在實(shí)施過程中應(yīng)該怎么做,，提出更高要求,。要求政府在“深化政府機(jī)構(gòu)改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能,、改進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理方式方法,、努力建設(shè)服務(wù)型政府、提高依法行政能力,、大力加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)” 等方面“正位”,。

　　在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，隨著所有制結(jié)構(gòu)的變化和工業(yè)化,、城市化的快速推進(jìn),，以城市居民為主體的社會(huì)福利改革也加快速度，受市場化改革的影響,，城市居民在住房,、教育,、醫(yī)療衛(wèi)生等方面過去由政府和企業(yè)承擔(dān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也開始推向市場,。1998年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(23號(hào)文件),，停止住房實(shí)物分配，全面開啟了城市居民住房商品化,，此后房地產(chǎn)業(yè)逐漸成為支柱產(chǎn)業(yè),，同時(shí)，也大大緩解了地方政府財(cái)政困難,，加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。在教育和醫(yī)療領(lǐng)域，一方面市場化改革激發(fā)了社會(huì)資源的投入,，促進(jìn)了發(fā)展;另一方面,，也由于這兩個(gè)領(lǐng)域具有公共產(chǎn)品性質(zhì)和信息不對稱，加上市場的“馬太效應(yīng)”,，出現(xiàn)了市場“失靈”問題,。

　　在這個(gè)階段，由于市場化,、工業(yè)化的快速推進(jìn),，社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了急劇的變化，2002年,，權(quán)威學(xué)者將過去的階級劃分改為階層劃分,，并將城鄉(xiāng)居民劃分為十個(gè)階層：以職業(yè)分類為基礎(chǔ)、以組織資源,、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源的占有狀況為標(biāo)準(zhǔn)劃分當(dāng)代中國社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的基本形態(tài),，它由十個(gè)社會(huì)階層和五種社會(huì)地位等級組成。這十個(gè)社會(huì)階層是：國家與社會(huì)管理者階層,、經(jīng)理人員階層,、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層,、辦事人員階層,、個(gè)體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層,、產(chǎn)業(yè)工人階層,、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層和城鄉(xiāng)無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者階層。[8]

　　四,、2002-2012年：加強(qiáng)政府主導(dǎo),，突出社會(huì)建設(shè)

　　2002年10月召開的黨的十六大是中國實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)以后的第一次全國代表大會(huì)。會(huì)議提出了21世紀(jì)前20年我國的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù),。如何實(shí)現(xiàn)十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo),，首先要解決的就是實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展,，怎樣實(shí)現(xiàn)發(fā)展。而2003年春天出現(xiàn)的“非典”疫情及其防治工作,，則直接促成了“科學(xué)發(fā)展觀”的提出,。2003年7月，在全國防治“非典”工作會(huì)議上,，胡錦濤發(fā)表講話,，強(qiáng)調(diào)：我們講發(fā)展是執(zhí)政興國第一要?jiǎng)?wù)，絕不只是指經(jīng)濟(jì)增長,，而是要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,、在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面發(fā)展。要更好地堅(jiān)持全面發(fā)展,、協(xié)調(diào)發(fā)展,、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀。

　　同年10月召開的十六屆三中全會(huì),，在審議通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中正式提出了科學(xué)發(fā)展觀。全會(huì)強(qiáng)調(diào)：要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展,、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展,、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求,，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障,。經(jīng)過四年的探索和實(shí)踐,，2007年召開的黨的十七大，對科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵做出了更為全面,、深刻的闡述：發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的第一要義;以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心;全面協(xié)調(diào)可持續(xù)是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求;統(tǒng)籌兼顧是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法,。

　　轉(zhuǎn)變政府職能是這個(gè)階段改革的突出亮點(diǎn)。政府的職能總是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要而變化的,，因此,，改革開放以來轉(zhuǎn)變政府職能的指導(dǎo)思想也就隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求而不斷發(fā)生演變。1978年改革開放以后,，隨著市場化的推進(jìn),，市場主體的多元化和人民需求的多樣化，政府職能也從“無所不包”的“全能型”向“有所不為”的“效能型”轉(zhuǎn)變,，將部分職能轉(zhuǎn)讓給市場和社會(huì),。

　　進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制基本確立和“全面建設(shè)小康社會(huì)”任務(wù)的提出,，就要求政府必須加快職能轉(zhuǎn)變,，即由過去的管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變,，政府財(cái)政也由“建設(shè)型”向“公共型”轉(zhuǎn)變。因此,，十六大提出深化行政管理體制改革任務(wù),，十六屆二中全會(huì)審議通過《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見》，2003年3月舉行的十屆全國人大一次會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,。這次政府機(jī)構(gòu)改革的目的是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù),，提高行政效率,，降低行政成本。改革的目標(biāo)是逐步形成行為規(guī)范,、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào),、公正透明、廉潔高效的行政管理體制,。改革的重點(diǎn)是深化國有資產(chǎn)管理體制改革,，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制,，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革,，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。方案特別提出了“決策,、執(zhí)行,、監(jiān)督”三權(quán)相協(xié)調(diào)的要求。2003年8月,，十屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過了《行政許可法》,。《行政許可法》的實(shí)施,，是黨和政府推進(jìn)法治型政府建設(shè)的又一重大舉措,，它帶來了政府行政工作的深刻變革，具有重要的里程碑式的意義,。

　　這個(gè)階段,，也是突出社會(huì)建設(shè)，發(fā)揮政府作用,，努力縮小城鄉(xiāng)之間,、階層之間收入差距的階段。進(jìn)入21世紀(jì)后,，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型都進(jìn)入加速階段,，一方面工業(yè)化、城市化速度加快,，另一方面,，工農(nóng)差距,、城鄉(xiāng)差距也更加突出，“農(nóng)村真苦,、農(nóng)民真窮,、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”一時(shí)成為全社會(huì)高度關(guān)注的問題。因此黨的十六大明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入,，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù),。”[9]胡錦濤在2003年初召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確指出：更多地關(guān)注農(nóng)村,，關(guān)心農(nóng)民,，支持農(nóng)業(yè)，把解決好農(nóng)業(yè),、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重,。2004年2月，中共中央公布“一號(hào)文件”《中共中央,、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》,，這是中共中央在在時(shí)隔18年后重新將解決“三農(nóng)”問題作為“一號(hào)文件”。此后到2012年,，連續(xù)出臺(tái)了8個(gè)解決“三農(nóng)”問題的中央“一號(hào)文件”。在此期間,，我國取消了長達(dá)2700多年的農(nóng)業(yè)稅,，實(shí)現(xiàn)了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村”的歷史性轉(zhuǎn)變,。這個(gè)時(shí)期也是我國城鎮(zhèn)化最快的時(shí)期,，城鎮(zhèn)化率由2002年的39.1%提高到2012年的52.6%，我國開始成為一個(gè)城市人口為主的國家,，這是一個(gè)歷史性的突破,。

　　這十年也是中國教育投入增長最快的階段，全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入由2002年的3366億元提高到2012年的22236億元,。但同時(shí)又是國家教育資源重點(diǎn)向農(nóng)村,、邊遠(yuǎn)、民族,、貧困地區(qū)傾斜的階段,，教育公平取得明顯進(jìn)步，全面實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)九年免費(fèi)義務(wù)教育,，惠及1.6億學(xué)生,。從2006年開始,，國家全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，2007年開始擴(kuò)大到中部和東部地區(qū),，同時(shí)對貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi),。

　　這個(gè)時(shí)期，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的另一個(gè)重要領(lǐng)域是對生態(tài)環(huán)境的保護(hù),。黨的十七大報(bào)告首次提出了生態(tài)文明的概念,，生態(tài)文明建設(shè)成為科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)涵。2005年10月中共十六屆五中全會(huì)提出要加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì),。12月,，國務(wù)院發(fā)布《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，強(qiáng)調(diào)要把環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略地位,，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào),。黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步提出“必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化,、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置,，落實(shí)到每個(gè)單位、每個(gè)家庭,?！?/p>

　　為了落實(shí)中央提出的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，“十一五”和“十二五”規(guī)劃中都將“節(jié)能減排”和環(huán)境保護(hù)列為約束性指標(biāo),，加大了對環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度,。2007年12月，國務(wù)院還批復(fù)武漢城市圈和長株潭城市群為全國建設(shè)“兩型”社會(huì)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)[10],。

　　在這個(gè)階段,，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和市場化的推進(jìn)，特別是上個(gè)階段國企改革(“抓大放小”,、“減員增效”)和積極發(fā)展非公經(jīng)濟(jì),，使得這個(gè)階段出現(xiàn)了階層之間的收入和財(cái)富占有差距持續(xù)擴(kuò)大，達(dá)到國際公認(rèn)的警戒線,，由此也引發(fā)了社會(huì)的不穩(wěn)定,，群體性事件頻發(fā)。例如拉薩的“3.14事件”,，烏魯木齊的“7.5事件”,、貴州的“甕安事件”、河北定州的“6.11事件”,。2004年,，中共中央辦公廳就出臺(tái)《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》。針對進(jìn)入社會(huì)建設(shè)滯后、社會(huì)矛盾多發(fā)期,，黨和政府一方面加大力度縮小城鄉(xiāng)之間,、區(qū)域之間的差距，擴(kuò)大社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面,，并積極采取措施保障農(nóng)民工的權(quán)益;另一方面,，就是積極探索在“戶籍制”松散、人口自由流動(dòng),、絕大多數(shù)人口在非公有制經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)就業(yè),、原有人民團(tuán)體基層組織渙散的市場經(jīng)濟(jì)下，如何建立與之相適應(yīng)的有效社會(huì)治理體系,。

　　2002年黨的十六大把“社會(huì)更加和諧”列為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo),，將社會(huì)管理作為政府的四大職能之一，并從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度提出要“改進(jìn)社會(huì)管理,、保持良好的社會(huì)秩序”,。2003年7月，胡錦濤同志在總結(jié)非典經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)指出,，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理體制的建設(shè)和創(chuàng)新,，建立健全與發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)管理體制。[11]2004年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》正式提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理,，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”,，建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé),、社會(huì)協(xié)同,、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2006年10月,，黨的十六屆六中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》,，從健全社會(huì)管理格局、健全社會(huì)管理機(jī)制,、完善社會(huì)治安防控體系等三個(gè)方面對加強(qiáng)社會(huì)管理的具體途徑進(jìn)行了部署。2007年,，黨的十七大報(bào)告對建設(shè)更加健全的社會(huì)管理體系提出新要求：“最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力,，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”,。[12]并提出進(jìn)行以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè),。2011年3月，全國人大通過的“十二五”規(guī)劃綱要將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”獨(dú)立成篇,。同年7月,，中共中央、國務(wù)院又專門出臺(tái)了我國第一個(gè)關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)管理的正式文件《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》，以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為目標(biāo),，將社會(huì)秩序與社會(huì)發(fā)展貫通起來,，實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理并舉。

　　應(yīng)該看到,，這十年里,，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，盡管受到了世界金融危機(jī)的沖擊,，但是這十年仍然是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快,、最平穩(wěn)的十年，人民的物質(zhì)生活水平上了一個(gè)大臺(tái)階,。但是,，就政府、市場,、社會(huì)的關(guān)系來看,，沒有解決的問題也不少，政府與市場的關(guān)系界定還不夠清晰;政府自身的改革還不到位,，權(quán)力尋租和腐敗問題嚴(yán)重;市場機(jī)制導(dǎo)致的收入差距過大問題依然嚴(yán)重,，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢還未遏止。

　　五,、十八大以來：界定政府,、市場、人民地位

　　十八大以后,，在市場經(jīng)濟(jì)體制確立,、工業(yè)化進(jìn)入后期、城市化水平超過50%,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨升級,、收入差距過大的形勢下，中國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)的關(guān)系更加突出,，中國共產(chǎn)黨更加重視政府、市場關(guān)系和人民的定位問題,，探索如何用好政府和市場這“兩只手”,，實(shí)現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展。

　　2012年11月召開黨的十八大,，針對改革開放三十多年來政府職能轉(zhuǎn)變與市場經(jīng)濟(jì)體制存在的問題,，又一次提出通過改革促進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，從而進(jìn)一步促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和保證全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。十八大報(bào)告指出：“改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵,。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用,?！盵13]要求“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。[14]2013年3月,，李克強(qiáng)擔(dān)任新一屆政府總理后,，在很多場合多次提出“轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場,、政府與社會(huì)的關(guān)系問題,，通過簡政放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力,，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力;就是要把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),、維護(hù)社會(huì)公平正義上來,。”[15]

　　2013年11月9日,，習(xí)近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革仍然是全面深化改革的重點(diǎn),，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場的關(guān)系”。[16]“中央認(rèn)為對政府和市場關(guān)系的問題,，從理論上做出新的表述條件已經(jīng)成熟,，應(yīng)該把市場在資源配置中的‘基礎(chǔ)性作用’修改為‘決定性作用’”。[17]十八屆三中全會(huì)正式提出“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,。

　　這個(gè)階段深化政府改革,、加快經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，還體現(xiàn)在處理政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系上,。2015年7月,，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》,，總體要求為：加快形成政社分開,、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制,，理清政府,、市場、社會(huì)關(guān)系,，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界,，加強(qiáng)綜合監(jiān)管和黨建工作,，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本,、治理規(guī)范,、行為自律的社會(huì)組織。這項(xiàng)改革措施在理清政府,、市場,、社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面意義重大，但是困難也不少,，完善體制機(jī)制的路還很長,。

　　但是在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，政府與市場的關(guān)系不僅不清晰,，而且是變動(dòng)不居,，因時(shí)、因事,、因地,、甚至因人制宜的。在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用時(shí)如何避免和糾正其“失靈”的地方;在強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮政府作用時(shí),，如何避免和糾正其“失靈”的地方,，仍然沒有解決。

　　就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言,，十八大以來的6年里,，面臨主要挑戰(zhàn)主要有三個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長速度下行的矛盾;二是“脫實(shí)向虛”與金融風(fēng)險(xiǎn)增加的問題;三是人民群眾的合理愿望不能得到滿足的問題(食品安全,、住房,、醫(yī)療、法治),。

　　十八大以來的6年,，隨著資源、環(huán)境,、出口和國內(nèi)需求的約束,，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始進(jìn)入優(yōu)化升級階段，由中低端向中高端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,，因此普遍產(chǎn)能過剩和“三高一低”企業(yè)面臨關(guān)停并轉(zhuǎn),，這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長速度下降、資本沉沒,、職工下崗轉(zhuǎn)移,、銀行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加、政府財(cái)政收入減少,。例如進(jìn)入中國經(jīng)濟(jì)增長速度已經(jīng)由前10年的年均9%以上降落到7%以下,。如前所述,，經(jīng)濟(jì)增長速度的下滑，在現(xiàn)有發(fā)展方式下,，自然會(huì)導(dǎo)致就業(yè)人數(shù),、財(cái)政收入、居民收入的增幅下滑,，使得一些社會(huì)矛盾凸顯出來,，這是黨和政府不愿看到的，因此“保增長”,、“穩(wěn)增長”就成為黨和政府的重要目標(biāo),。而這種“熨平經(jīng)濟(jì)周期”的保增長、穩(wěn)增長,，就會(huì)產(chǎn)生“僵尸企業(yè)”,，延緩產(chǎn)業(yè)升級，甚至增加金融風(fēng)險(xiǎn),，也使發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和生態(tài)文明建設(shè)落空,，因此這是一個(gè)“兩難選擇”，供給側(cè)改革艱難前行,，效果不明顯,，是與這種多方牽制有很大關(guān)系。

　　第二,，前一個(gè)歷史階段出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資本“脫實(shí)向虛”苗頭已成趨勢,，沒有轉(zhuǎn)變。在2002至2012年的10年間,，一方面依靠基本建設(shè)投資和加入WTO擴(kuò)大出口支撐了經(jīng)濟(jì)高增長;但是另一方面,，作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”之一的居民消費(fèi)卻需求不足，勞動(dòng)力成本提高,，資源環(huán)境約束趨緊,，地方政府公共服務(wù)要求提高但收入入不敷出。在這種情況下,，房地產(chǎn)就成為拉動(dòng)內(nèi)需的主要產(chǎn)業(yè),，一方面房地產(chǎn)業(yè)搭上城市化加速的快車并且產(chǎn)業(yè)技術(shù)門檻不高，另一方面房地產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展可以為地方政府增加財(cái)政收入,，即“土地財(cái)政”,。于是在資本、政府,、居民“剛需”三重力量推動(dòng)下,，房地產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，特別是2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)后出口萎縮,，房地產(chǎn)業(yè)更是承擔(dān)了保增長,、保財(cái)政,、保就業(yè)、吸納社會(huì)游資的作用,，房價(jià)一路上行，投入房地產(chǎn)業(yè)的資本和資金收益,，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于銀行存貸款利息,，也遠(yuǎn)高于生產(chǎn)性企業(yè)，因此大量銀行和上市公司投資房地產(chǎn),。這種勢頭在十八大以后甚至愈演愈烈,，直到2017年下半年習(xí)近平提出“房住不炒”，2018年下半年開始用行政手段嚴(yán)厲抑制房價(jià)上漲,，才略見成效,。

　　“脫實(shí)向虛”的另一個(gè)表現(xiàn)是金融深化過度，大量資金在流通和金融領(lǐng)域內(nèi)循環(huán),。一是大量資本進(jìn)入流通領(lǐng)域,，依靠規(guī)模來擠壓實(shí)體商店，賺取商業(yè)利潤,，例如迅速興起的阿里,、騰訊、“餓了么”,、“滴滴約車”,、“支付寶”、“P2P”,、“共享單車”,、“拼多多”等;二是各商業(yè)銀行規(guī)模迅速擴(kuò)張，中國的工商銀行,、中國銀行,、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行已經(jīng)占據(jù)世界十大銀行的前四,，資產(chǎn)遠(yuǎn)超西方發(fā)達(dá)國家的銀行,。

　　第三，人民群眾的“獲得感”,、經(jīng)濟(jì)“安全感”并沒有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步提高,。十八大以來，全國人均收入由2012年農(nóng)村居民純收入7917元,、城鎮(zhèn)居民可支配收入24565元,，提高到2017年的農(nóng)村居民可支配收入13432元、城鎮(zhèn)居民可支配收入36396元,。分別提高了69.7%和48.2%,。但是由于在這個(gè)階段城市住宅價(jià)格在全國70個(gè)大中城市平均上漲一倍以上,，因此使得城市化過程中進(jìn)城落戶的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民形成了恐慌性或投機(jī)性購房，不僅相當(dāng)部分收入流進(jìn)了住宅,，而且將未來的收入也預(yù)支出來,，加上股市的低迷徘徊。作為中等收入者除了擁有的住宅升值外,，實(shí)際消費(fèi)被擠壓下降,。此外，食品安全問題,、環(huán)境惡化問題頻發(fā),，人民群眾對近期發(fā)生的“疫苗事件”、租房價(jià)格上漲反響比較強(qiáng)烈,，在一定程度上反映出人民群眾的不安情緒,。

　　在與政府、市場關(guān)系緊密相關(guān)的社會(huì)建設(shè)方面,，十八大以后,，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、城市化快速推進(jìn),、居民收入差距依然很大,，社會(huì)不穩(wěn)定的態(tài)勢沒有明顯緩和，因此社會(huì)治理和維護(hù)穩(wěn)定的問題依然突出,。在這種形勢下,，一方面，黨和政府將“和諧”,、“共享”列入“五大發(fā)展理念”,，加大了消除貧困和提高社會(huì)保障的力度。另一方面,，繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)治理,。

　　在消除貧困方面，十八大以來黨和政府將“脫貧攻堅(jiān)”擺在了突出位置,，并取得顯著成效,。這個(gè)階段，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加大政府扶貧投入,，創(chuàng)新扶貧方式,，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧,，成效顯著,，到2017年底，共有6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下,。在此基礎(chǔ)上,，十九大又提出到2020年消除貧困人口的莊嚴(yán)承諾，即通過多種方法,，徹底解決剩余約3000萬貧困人口問題,，從2018年到2020年的3年里，平均每年要脫貧1000萬人口,，目前這已經(jīng)作為全黨和全國人民的三大攻堅(jiān)任務(wù)之一,，正在努力實(shí)現(xiàn)。

　　在社會(huì)治理方面,，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，新社會(huì)階層已經(jīng)成為重要社會(huì)力量,。2017年10月21日,，十九大召開期間，統(tǒng)戰(zhàn)部答記者問時(shí)提到,，我國民營企業(yè)近2500萬戶,，它的作用和貢獻(xiàn)可以用五個(gè)數(shù)字來概括，就是“56789”,，“5”就是民營企業(yè)對國家的稅收貢獻(xiàn)超過50%,。“6”就是國內(nèi)民營企業(yè)的國內(nèi)生產(chǎn)總值,、固定資產(chǎn)投資以及對外直接投資均超過60%,。“7”就是高新技術(shù)企業(yè)占比超過了70%,?！?”就是城鎮(zhèn)就業(yè)超過80%?！?”就是民營企業(yè)對新增就業(yè)貢獻(xiàn)率達(dá)到了90%,。[18]2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，直接提出“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”的任務(wù),，“社會(huì)治理”成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,。[19]2014年3月，我國的政府工作報(bào)告對“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新”作了具體部署,，要求“注重運(yùn)用法治方式,，實(shí)行多元主體共同治理”。[20]

　　2017年10月,，十九大召開,，進(jìn)一步提出要打造“共建共治共享的社會(huì)治理格局”，這與2015年十八屆五中全會(huì)提出的“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”相比,，增加了“共治”的表述,，進(jìn)一步豐富了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理工作的內(nèi)容,。并且，提出了社會(huì)治理的制度建設(shè),、提高四化水平和加強(qiáng)四個(gè)體系建設(shè),。

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