[摘 要]政府治理改革與創(chuàng)新乃是對政府治理體系重新思考,、重新設計,、重新建構(gòu)的過程。中國政府治理變革的動力來源于經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型,，亦是政府治理體系內(nèi)部矛盾運動的結(jié)果,。40年政府改革創(chuàng)新的結(jié)果便是產(chǎn)生和發(fā)展了具有中國特色的、不同于傳統(tǒng)模式的新的政府治理典范,。中國政府治理變革乃是一種基本典范的轉(zhuǎn)移。

　　一,、前 言

　　人類發(fā)展的歷史表明,，在任何一個社會，均需要一個治理的體系,，用以貫徹集體的目標與維持內(nèi)外的秩序,。政府治理乃是一個社會的必需品。政府治理系統(tǒng)并非一個閉關自守的封閉體系,，而是與社會大系統(tǒng)之間存在著“取”與“予”功能平衡的一個開放體系,，治理體系獲取社會的支持及資源的供給，有效轉(zhuǎn)化為政策以及政策的執(zhí)行以及服務輸出或給予社會,。同時,，治理體系也是一個生態(tài)適應的有機體，需要適應外在的環(huán)境的變化,，與時俱進,，新陳代謝，求新求進，方能維持本身的存在,、持續(xù)與發(fā)展,。

　　縱觀人類社會治理發(fā)展的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn),，一旦治理的體系無法適應變化了的環(huán)境,，便會出現(xiàn)治理的危機，導致國家的衰敗,，甚至于瓦解乃至滅亡,。對安全的追求，對既定結(jié)構(gòu),、規(guī)則及其利益的維護，似乎是人類的天性,，或許正是這種天性,，有助于治理體系本身的維持與持續(xù)。人類與其他動物的一個區(qū)別在于,，其具有無限的智慧和創(chuàng)造力,，能夠從歷史的經(jīng)驗中學習和思考，不斷超越和創(chuàng)新,，這恰恰又是人類進步的源泉和力量所在,。個體是如此，組織是如此,，國家和政府亦是如此,。無論是對個體、群體,，還是國家而言,，如何維持其既定的基本的規(guī)則體系，保持一定程度的連續(xù)性,、穩(wěn)定性,，另一方面，如何應對環(huán)境的改變和挑戰(zhàn),，使得現(xiàn)存的制度體系與社會需求保持一致,，不至于發(fā)生裂變，乃是治理的最大挑戰(zhàn),。沒有任何一種天然的機制能夠保證國家和政府治理的有效性,，除非這種體系能夠產(chǎn)生自我革新的能力。從這個意義上講,，改革和創(chuàng)新乃是一切有機體的活力來源,，政府治理體系也是如此。

　　政府治理改革與創(chuàng)新，乃是政府隨著內(nèi)外生態(tài)環(huán)境的變化,，有意識地對其結(jié)構(gòu),、功能、行為,、政策乃至文化進行不斷調(diào)整和改變,，以謀取政府治理體系與環(huán)境之間的動態(tài)平衡，從而實現(xiàn)政府治理效能的行為或過程,，是尋找和建立新的治理途徑和方式(New Approaches and Mean),，從而實現(xiàn)和創(chuàng)造公共目的(public ends)和公共價值(public value)的過程。政府治理改革與創(chuàng)新,，是重新思考(rethink),、重新設計(redesign)和重新建構(gòu)(reconstruction)治理體系，提升政府治理能力的過程,。改革與創(chuàng)新,，不僅僅是活力政府(governmental revitalization)的核心和關鍵所在，亦是提升應對國際國內(nèi)社會各種挑戰(zhàn),，提升國家競爭力的策略,。是故，世界各國莫不重視政府治理的改革與創(chuàng)新,，政府改革與創(chuàng)新已經(jīng)成為世界性的趨勢與潮流,。從20世紀80年代起，中國政府適應社會的變化,，持續(xù)不斷地推進政府治理體系的改革與創(chuàng)新,。經(jīng)過四十年的改革，中國政府治理體系發(fā)生了根本性的變化,，形成了具有中國特色的,、不同于傳統(tǒng)治理的新的治理典范，同時,，在政府治理改革與創(chuàng)新方面,，也積累了豐富的經(jīng)驗，為世界貢獻了政府改革的中國智慧,。

　　二,、中國政府治理改革與創(chuàng)新的契機和動因

　　馬克思主義最偉大的貢獻之一在于把世界看成是不斷運動、變化和發(fā)展的過程,，并揭示了變革與發(fā)展的內(nèi)在動力和規(guī)律,。馬克思主義認為：“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應當?shù)饺藗兊念^腦中,，到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找,，而應當?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變革中去尋找”,，[1]同時認為經(jīng)濟雖然是決定性的因素，但不是唯一的因素,。對于政府治理的變革和發(fā)展而言,，除經(jīng)濟因素之外，還有政治的因素,、社會的因素,、歷史的因素，政治領袖與社會大眾的因素等等,。40年中國政府改革與創(chuàng)新的主要原因或者推動力來源于政府治理環(huán)境的變化以及政府治理體系內(nèi)部的內(nèi)在矛盾,。

　　政府治理體系外在環(huán)境的變化和發(fā)展乃是推動政府治理變革的主要原因。概括起來,，40年推動中國政府治理變革的契機和動因在于以下主要方面：

　　(一)意識形態(tài)和治國理政指導思想的變化

　　作為一個觀念系統(tǒng),，意識形態(tài)不僅解釋了社會的、政治的制度安排,，也是一切社會的,、政治的與政府治理的話語與行動基礎。對于政府治理而言,，其不僅僅論證了其合法性和合理性，而且是社會變革和發(fā)展的先導,，成為引領國家和政府治理的號角和指南,。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨和政府把馬克思主義的基本原理與中國實際和時代特征相結(jié)合,，在改革開放的實踐中形成了鄧小平理論,、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想,，特別是十八大以來形成的習近平新時代中國特色社會主義思想,。這一系列具有戰(zhàn)略性、前瞻性和創(chuàng)造性的思想,，回答了發(fā)展中國特色社會主義的總目標,、任務、總體布局,、戰(zhàn)略布局以及發(fā)展方向,、發(fā)展方式、發(fā)展動力等基本問題,。指導思想的創(chuàng)新,，不僅僅豐富和發(fā)展了馬克思主義，推動了馬克思主義中國化,，更是開辟了中國發(fā)展的新境界以及政府治理的新境界,。如何實現(xiàn)這一新境界,，對政府治理體系和能力提出了更高的要求。

　　(二)社會主要矛盾的變化與公民對美好生活的期待

　　國家和政府本身就是社會矛盾和社會沖突的產(chǎn)物,，“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾,，公共利益才以國家的姿態(tài)而采取一種和實際利益脫離的獨立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式”,。[2]國家和政府的作用,，其最低限度便在于解決社會的各種矛盾，從而維護共同體的存在和發(fā)展,。在各種社會矛盾中,，把握社會主要矛盾乃是最重要的，因為社會主要矛盾決定國家和政府治理中的任務和基本戰(zhàn)略選擇以及政策選擇,。在新中國成立初期,，黨的八大報告就指出，我國的主要矛盾已是人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要之間的矛盾,。但此后,，由于諸多原因，反而認為階級斗爭是主要矛盾,，以階級斗爭為綱,，導致了國家的動亂和治理的衰敗。黨的十一屆三中全會后,，黨和政府撥亂反正,，十一屆六中全會認為，我國需解決的主要矛盾“是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾”,，以此為基本依據(jù)和判斷,，中國從此始終致力于生產(chǎn)力的發(fā)展，這也是推動中國改革開放的目的和初衷所在,。經(jīng)過40年的發(fā)展,，我國社會主要矛盾的性質(zhì)和特點發(fā)生了明顯的變化，社會生產(chǎn)力發(fā)展有了歷史性的跨越,，落后的社會生產(chǎn)力已經(jīng)不符合中國的實際,，同時，在人民生活水平總體達到小康后,，對更加美好生活的向往和需求更加強烈,。中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化,，對政府治理提出了新的要求和挑戰(zhàn),，正確處理改革與發(fā)展中的重大關系，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展,，促進經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,，促進硬實力和軟實力協(xié)調(diào)發(fā)展，更好地推動人的全面發(fā)展和社會的全面進步,，是政府的新任務,。社會的全面進步同時要求政府自身必須更有能力、更有效率,、更負責任,，以政府發(fā)展，來推動社會發(fā)展,。

　　(三)社會主義市場經(jīng)濟與傳統(tǒng)治理的困境

　　從計劃經(jīng)濟走向現(xiàn)代市場經(jīng)濟無疑是40年中國社會最具革命性的變革,。中國改革開放與經(jīng)濟發(fā)展的起點是僵化的計劃經(jīng)濟龐大而低效率的公共部門以及一個短缺的經(jīng)濟體。改革初期,，中國體制轉(zhuǎn)型的關鍵在于如何打破計劃經(jīng)濟體制的束縛,，推動市場化改革，推動資本積累,，促進工業(yè)化和城市化,。推動市場化并非透過市場的自發(fā)作用可以為之，其任務便落在政府身上,，市場化改革意味著政府必須改變傳統(tǒng)的以政府權(quán)力為中心的治理模式,，并將自身的權(quán)力和掌控的資源讓渡給市場和企業(yè)。從某種意義上講,，市場化改革能否取得成效,，能否成功，從根本上取決于政府自身的自我革命,。市場機制和市場經(jīng)濟要求市場在資源配置過程中起決定性作用，便意味著行政權(quán)力配置資源的退出;市場經(jīng)濟乃是建立在產(chǎn)權(quán)制度的基礎上,，這便要求政府要完善產(chǎn)權(quán)制度并保護產(chǎn)權(quán);市場機制,，要實現(xiàn)要素的自由流動，這便需要政府完善要素市場,，實現(xiàn)要素的市場化配置;市場體制是建立在市場決定價格的機制基礎之上,，這便需要政府改革價格管制，由市場決定價格;市場經(jīng)濟需要公平的競爭環(huán)境,，便需要政府放松規(guī)制,，改革商事制度。同時市場經(jīng)濟也需要有為的政府,，以彌補市場的缺陷和不足,。中國市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，與政府治理變革,，是一個雙向推動的過程,。市場經(jīng)濟改革的發(fā)展,，推動著政府改革與創(chuàng)新，反過來,，政府改革與創(chuàng)新也推動著市場經(jīng)濟的建立和完善,。

　　(四)全球化與國際競爭的加劇

　　以貿(mào)易和投資自由化、便利化為核心的經(jīng)濟全球化乃是時代的潮流和不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,。40年中國改革的過程,，也是中國走向開放，建立開放型經(jīng)濟和社會的過程,。經(jīng)濟全球化不僅意味著國家之間的合作,，也意味著國家之間的競爭，提升國家競爭能力乃是政府面臨的重大議題,。而政府能力則是一個國家綜合國力和競爭力的主導性因素,，政府如何引導和調(diào)控國民經(jīng)濟運行，參與國際經(jīng)濟競爭,，促進經(jīng)濟發(fā)展,，自然便成為政府工作的重心所在。同時,，經(jīng)濟全球化對政府治理提出了更高的要求,，要求政府的運行更加公平、更加透明;政府的治理要遵循法治,，政府的行為具有可預測性;政府要為外資創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境等;政府的運行要更具效率,。順應經(jīng)濟全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為中國政府治理變革提供了契機,，也提供了強大的動力,。

　　(五)網(wǎng)絡社會和知識經(jīng)濟

　　從歷史上來看，科技的進步和發(fā)展乃是推動社會變革的主要力量之一,。從20世紀80年代開始的現(xiàn)代通信技術革命,，特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和普及對人類社會產(chǎn)生了革命性的影響，它不僅改變了生產(chǎn)方式,，也改變了人類的生活方式和交往方式,。人類社會進入了網(wǎng)絡社會和知識經(jīng)濟的時代，這一時代呈現(xiàn)出了與傳統(tǒng)時代不同的特質(zhì),，如數(shù)位化,、全球化、虛擬化,、去密集化,、動態(tài)化、即時性,、流動空間等,。在網(wǎng)絡化的社會中,，知識已經(jīng)成為經(jīng)濟活動的根本生產(chǎn)要素，成為國家創(chuàng)造持續(xù)經(jīng)濟增長,，形塑競爭優(yōu)勢,，積累附加值的主要驅(qū)動力。網(wǎng)絡社會和知識時代的興起,，改變了政府施政的外部環(huán)境,，動態(tài)、復雜,、多元的環(huán)境,，對政府的職能和角色、政府的組織形態(tài)與結(jié)構(gòu)功能以及政府的運行方式提出了新的要求,，同時,，新的信息和通信技術革命，也為政府治理創(chuàng)新提供了新的技術和手段,，催化著新的治理方式,，成為推動政府改革與創(chuàng)新的最佳媒介與策略動力，為建立以服務民眾為中心的,、靈活,、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性,。

　　除了政府治理環(huán)境的變化之外,，推動中國政府治理體系變革與創(chuàng)新的另外一個主要因素在于政府治理體系自身存在的一些基本矛盾。在一定程度上講,，正是這些矛盾的存在與變化構(gòu)成了源源不斷的力量來源,，促成了政府的改革。創(chuàng)造性地利用矛盾,，通過創(chuàng)新擺脫和解決矛盾,，恰恰是政府改革本身的應有之意。具體而言,，政府治理體系存在的基本矛盾在于以下幾個方面：

　　(一)政府職能和任務的繁重與政府能力

　　隨著社會的發(fā)展和進步，政府管理職能日益擴張,，任務日趨艱巨和復雜,，幾乎涉及社會生活的方方面面。這便要求政府自身的能力與其承擔的職責相匹配,。唯政府具有政策創(chuàng)新力,、高效執(zhí)行力、資源汲取力,、廣泛協(xié)商力,、有效管制力等,，方能適應不斷變化和增長的需要，方能有效解決公共問題,，有效提供公共服務,。如果政府自身的能力與其承擔的角色和發(fā)揮的作用不相適應，政府便不可能為經(jīng)濟和社會的發(fā)展做出貢獻,。而事實上,，能力的欠缺或者不足始終是社會政府體系所面臨的突出問題。

　　(二)整體的公共利益與局部的,、個體的利益

　　利益是人們在一定社會條件下生存和發(fā)展需要的表現(xiàn),，利益關系是人從事生產(chǎn)和其他社會活動的動機。正是在這個意義上,，馬克思主義認為“人們所奮斗的一切,，都是同他們的利益有關”。政府治理,，乃是追求公共利益的國家作用,，然在多元利益社會中，始終存在著不同的利益群體,，政府亦不是一個同質(zhì)的集團,，在政府體系內(nèi)部也始終存在著整體的公共利益與部門利益、公共利益與地方利益,、個人利益與公共利益的矛盾和沖突,。政府改革的許多領域，均涉及利益關系的調(diào)整和利益的重新分配,。而如何防止利益沖突,，盡可能地保障和促進公共利益的實現(xiàn)，均是政府改革關注的核心問題,。

　　(三)權(quán)力的集中和權(quán)力的分散

　　政府治理體系從縱向上看也是一個經(jīng)由權(quán)力劃分和配置所形成的一個多層級控制體系,。中央與地方是公共權(quán)力的垂直分立，垂直分立事實上也是事務項目的區(qū)分,，大的原則是由中央與地方各自處理分內(nèi)的事務項目,，歸中央的事務，地方不能過問,，歸地方的事務,，中央也不處理。中央管的事務項目較多者,，為中央集權(quán)制(centralization),，地方管的事務項目多者，為地方分權(quán)制(decentralization)。我國是單一制的中央集權(quán)制國家,，地方與中央為代理關系,、隸屬關系;地方政府是國家機關;中央與地方為行政分治關系;中央與地方存在監(jiān)督關系，以行政監(jiān)督為主;在中央集權(quán)制國家,，如何處理中央與地方的關系,，破除本位思考和零和思維，兼顧地方自主或中央統(tǒng)合,，發(fā)揮中央與地方比較優(yōu)勢和調(diào)動中央地方積極性,，始終是中國政府面臨的改革議題。

　　(四)部門分化與整合

　　政府體系,，從縱向上看,，乃是經(jīng)由專業(yè)化分工和職能劃分而形成的部門體系。部門化的結(jié)果便形成了承擔不同公共事務的職能部門,，從而行使對不同公共事務的管轄權(quán),，展現(xiàn)了功能性政府的特質(zhì)。部門化的初衷乃在于透過專業(yè)化的分工應對政府事務的復雜性,，透過工作的專業(yè)化(task specialization)來提高政府的效率,。唯在現(xiàn)實中，部門化亦導致了許多問題,，如權(quán)責集中和集權(quán),，無法適應變化的需要;部門林立和機構(gòu)膨脹;本位主義和部門利益;在權(quán)責不清情況下，導致相互推諉,、相互扯皮;政出多門,，不易協(xié)調(diào)等。因此,，功能分制的情況下,，政府治理便出現(xiàn)了高成本，缺乏長遠觀點,、缺乏對民眾負責等問題,。如何使政府成為一個完整的體系，發(fā)揮整體的合力,，便成為改革的難題之一,。

　　(五)政府權(quán)力的擴張與控制

　　在現(xiàn)代社會，行政權(quán)的擴張乃成為一個普遍現(xiàn)象,。行政權(quán)力的擴張,，使得政府的自主性大大提高，有利于政務的推行,，也能夠使政府在經(jīng)濟發(fā)展和國家建設上發(fā)揮積極主動作用，但與此同時，公共權(quán)力亦面臨被誤用,、濫用,、失去控制而導致的各種風險。如何既保證政府的權(quán)威和自主性,，同時防止權(quán)力的侵蝕,，亦是政府治理的困境與矛盾所在。

　　上述矛盾并非政府治理體系中存在的全部結(jié)構(gòu)性矛盾,，還有許多其他的矛盾,，如行政效率與公平之間的矛盾;政府管制與社會自主與創(chuàng)新之間的矛盾;照章辦事與繁文縟節(jié)、形式主義,、缺乏彈性之間的矛盾等等,。政府治理改革與創(chuàng)新，正是解決各種矛盾的過程,。

　　三,、走向政府治理的新典范：40年政府改革的成就

　　中國政府改革，實際上乃是一場社會再造運動,，它是在中國社會整體轉(zhuǎn)型的背景下進行的,，改革所涉及的范圍和內(nèi)容，已遠遠超出傳統(tǒng)意義上政府自身行政的范圍,，涉及政府與社會的方方面面,。其改革范圍之廣、幅度和力度之大,、涉及的議題之多,，已遠遠超出其他國家行政改革的范疇。改革開放以來,，中國共產(chǎn)黨和人民政府以極大的自我革命和創(chuàng)新精神,，堅定不移推動政府治理的變革，經(jīng)過40年的改革和發(fā)展,，一種具有中國特色,、不同于傳統(tǒng)的、新的政府治理典范正在形成和顯現(xiàn),，經(jīng)濟的高速增長和社會的整體性進步,，便是這種新治理典范績效的最好證明。具體而言,，40年中國政府治理創(chuàng)新的主要成就(或者新典范的主要特質(zhì))在于以下幾個方面：

　　(一)政府治理的主導價值再確認：人民為中心的政府治理

　　新中國歷次頒布的憲法均明確申明我國是人民民主的國家,，國家的一切權(quán)力屬于人民，憲法明確規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,，經(jīng)常保持與人民的密切關系,，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務,?！币磺袊覚C關和工作人員都是人民的公仆，這便是共和國的立國精神和價值所在,。政府改革四十年,，政府治理唯一不變的便是對這種主導價值的不斷確認、強化和發(fā)展,。早在20世紀50年代,，鄧小平同志明確指出：“工人階級政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是更自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具”,。[3]黨和政府是人民實現(xiàn)其利益的工具,，明確指明了政府存在的價值便在于對人民期待的價值的創(chuàng)造。政府治理改革的目的在于廢除官僚主義,，發(fā)展社會主義民主,，調(diào)動人民的積極性?！叭齻€代表”重要思想以及科學發(fā)展觀也是以人民的主體性為其核心的,。十八大以來，黨和政府確立了人民中心的發(fā)展觀,，人民中心的發(fā)展觀既是指導經(jīng)濟和社會持續(xù)健康發(fā)展的科學發(fā)展觀,，又是政府治理實踐的核心價值觀，正如習近平同志所講的：“中國共產(chǎn)黨及其領導的國家是代表最廣大人民根本利益的,，其一切理論和路線,、方針、政策,，其一切工作部署和工作安排,，都應該來自人民，都應該為人民的利益而制定和實施”,，[4]并再次重申“堅持全心全意為人民服務的根本宗旨,，實現(xiàn)好、維護好,、發(fā)展好最廣大人民根本利益,，把人民擁護不擁護、贊成不贊成,、高興不高興,、答應不答應作為衡量一切工作的根本標準……”[5]以人民中心的治理觀的確立，標志著政府治理從國家中心主義轉(zhuǎn)向人民中心主義,。

　　(二)政府治理重心的轉(zhuǎn)移：發(fā)展與變革導向的政府治理

　　改革開放以來,，中國政府面對不斷變化了的國際和國內(nèi)環(huán)境以及各種矛盾和挑戰(zhàn),，積極主動調(diào)整和改變自己的工作重心，形成了以變革和發(fā)展為導向的現(xiàn)實主義的治理風格,。中國社會的轉(zhuǎn)型,，固然是政府與社會雙向推動的結(jié)果，但政府在整個社會的變革和發(fā)展中發(fā)揮著積極,、主導、催化,、推動的作用,，展現(xiàn)了創(chuàng)造發(fā)展和變革環(huán)境，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的能力,。除了傳統(tǒng)的維護秩序和政治社會穩(wěn)定的角色之外,，政府在社會轉(zhuǎn)型和發(fā)展中扮演了多重積極的角色：(1)經(jīng)濟和社會變革的代理人(change agent)。中國社會經(jīng)濟和其他領域的變革,，均是有計劃的變革,，而政府始終是變革規(guī)劃的設計者和推動者;(2)發(fā)展共識的建立者和領導者。改革開放開始,，面對生存和發(fā)展的壓力和挑戰(zhàn),，中國政府從政治現(xiàn)實主義出發(fā)，確立了發(fā)展是第一要務,，發(fā)展是硬道理,，發(fā)展是謀取解決一切問題的解決之道這一基本共識，并積極創(chuàng)新發(fā)展的理念,，領導和指導經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展;(3)制度規(guī)則的制定者,。任何社會，經(jīng)濟和社會的發(fā)展前提是建立有助于促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本條件,，即法律制度和規(guī)則,，所謂有良法則有良治。改革開放以來,，適應市場經(jīng)濟和社會的發(fā)展變化,，中國已經(jīng)建立起了基本適應社會主義市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的法律、法規(guī)和規(guī)則體系,，而政府在其中則扮演了程序領導者(procedure leader)的積極角色;(4)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者,。政府透過國民經(jīng)濟和發(fā)展規(guī)劃以及各個領域的專門發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，引領經(jīng)濟和社會的發(fā)展,，使發(fā)展更具前瞻性,、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性;(5)公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)者和提供者。在大量公共產(chǎn)品和服務領域,，公共安全,、基礎設施以及基礎性公共服務,，政府不僅僅是直接的投資者，而且是直接的生產(chǎn)者和提供者,，這不僅為經(jīng)濟和社會的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件,，也直接促進了經(jīng)濟的發(fā)展，增進了民生,，保障了公民的基本權(quán)益,。生產(chǎn)力的巨大進步，綜合國力的提升,，國民生活水平的改善,，實際上與政府的積極作用密不可分。

　　(三)市場化改革和親市場的政府治理

　　市場化改革,，即承認和保護個人和企業(yè)對經(jīng)濟利益的追求,，重視市場的作用，發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用,，是40年中國改革的主要實踐,。中國政府改革也是沿著如何建立起與市場經(jīng)濟相適應的政府治理體制這一主線來進行的，政府與市場關系的變革乃是核心,，這突出表現(xiàn)在政府職能的調(diào)整,。經(jīng)過40年的改革，政府職能體系不斷優(yōu)化,，基本上建立了與市場經(jīng)濟體制相適應的職能體系,，建立了親市場的政府治理。這主要表現(xiàn)在：(1)明確了政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向,，即政府職能向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,，提供優(yōu)質(zhì)公共服務，維護社會公平正義,，既能夠發(fā)揮我國社會主義政治制度的優(yōu)勢,，又能運用市場激發(fā)經(jīng)濟的活力;(2)初步解決了政府職能的錯位問題。市場在資源配置過程中的作用得到了體現(xiàn);推動了市場的開放和公平的準入;放開市場價格,，價格關系得到初步理順,，使得價格能夠真實反映市場需求，重視價格機制對市場的調(diào)節(jié)作用;(3)政府職能實現(xiàn)的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變,。對經(jīng)濟社會事務的治理從傳統(tǒng)的行政命令,、直接干預轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟手段和宏觀控制，既發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用,，綜合運用財政,、稅收、投資,、金融等政策手段促進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變;(4)適應社會主要矛盾的變化,。政府職能的重點領域逐步轉(zhuǎn)向向全體人民提供統(tǒng)一,、均等的公共服務。當然,，政府職能的轉(zhuǎn)變充滿了各種矛盾和沖突,，這一轉(zhuǎn)變過程剛剛開始。政府與市場的關系永遠是動態(tài)的,、非均衡的,。

　　(四)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與分權(quán)協(xié)同的政府治理

　　政府治理，并非是政府單方面行使權(quán)力的過程,，而是政府與企業(yè),、政府與社會、中央與地方之間有機互動和相互作用的過程,。國家的優(yōu)良治理和社會的有效治理乃是建立在負責任的政府、有活力的企業(yè),、有生命力的社會組織三大部門協(xié)力關系之上的,。中國傳統(tǒng)治理模式最顯著的特征在于高度的集權(quán)，其弊端在于抑制國家,、地方,、企業(yè)、社會的積極性,、創(chuàng)造性,，最終導致整個國家缺乏活力，缺乏效率,。中國社會的變革,，正是從農(nóng)村開始，下放權(quán)力,，使農(nóng)民有了經(jīng)營自主權(quán),，極大調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，解放生產(chǎn)力,。自此以后,，調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，實行分權(quán)化改革始終是中國政府治理變革的主線之一,。中國政府改革40年,，其成果之一便是透過權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了一個分權(quán)協(xié)同治理的基本格局,。具體而言：(1)賦權(quán)企業(yè),。改變了傳統(tǒng)的政府直接管理國有企業(yè)的方式，推進政企分開,，實現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,，確立了國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中的主體地位,。企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的法人實體和市場主體,。同時,，從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，進行了國有大型企業(yè)的股份制和公司制改造,，逐步建立起了同社會主義市場經(jīng)濟相適應的國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理體系,，改革的結(jié)果，使得國有經(jīng)濟取得了較快發(fā)展,，也大大增強了國有企業(yè)的市場競爭能力;(2)賦權(quán)社會,。堅持政事分開，管辦分離的原則,，積極推進事業(yè)單位的分類改革,，激發(fā)了事業(yè)單位的活力。承認社會組織作為社會治理主體之一的地位,，透過政府購買服務的方式,，積極促進社會組織的健康發(fā)展;(3)賦權(quán)地方政府。透過經(jīng)濟性和行政性分權(quán),，特別是財政分權(quán),，使得地方政府支出占政府全部支出的85%，極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展的積極性,，也調(diào)動了地方政府推動改革的積極性,。分權(quán)化改革的另一個積極效應在于，在分權(quán)治理的框架下,，中央政府通過地方局部地區(qū)的政策創(chuàng)新試驗,，探索和總結(jié)了經(jīng)驗，然后達成共識,，在更大范圍和全國推廣,，這不僅僅有利于政府政策創(chuàng)新能力的提升，而且大大降低了改革過程中可能出現(xiàn)的諸多不確定性和風險,。權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整,，最終涉及的是多元利益格局的調(diào)整，權(quán)力分享,、權(quán)力下放所產(chǎn)生的利益共享,，恰恰為經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了正當?shù)恼T因，最終有利于形成權(quán)力共享,、利益共享,、責任共擔、風險共受的協(xié)同治理格局,。

　　(五)政府治理架構(gòu)調(diào)整與整體性的政府治理

　　政府組織機構(gòu)是政府履行職能的載體,，完整統(tǒng)一,、事權(quán)確實、協(xié)調(diào)一致,、精簡效能的政府組織框架乃是政府體系良好運行的基礎,。受傳統(tǒng)政府治理模式以及諸多因素的影響，長期以來,，政府組織框架存在諸多問題,，如政府部門(特別是經(jīng)濟管理部門)，仍然偏多,，不僅超過了有效的控制幅度,，而且增加了協(xié)調(diào)的成本;政府部門的職責交叉、職能重疊,、權(quán)責不一的現(xiàn)象比較普遍;政策的領導與統(tǒng)合功能不強,，出現(xiàn)政出多門，條塊分割等,。是故,，機構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化也始終伴隨著政府治理的變革。經(jīng)過40多年的改革和調(diào)整,，政府組織框架日益合理化，這主要表現(xiàn)在：(1)從單純調(diào)整改革政府機構(gòu)到統(tǒng)籌改革和調(diào)整黨政群機構(gòu)設置,，其結(jié)果強化了黨的全面領導,，強化了政策的領導和統(tǒng)合功能，維護了政令的統(tǒng)一;(2)政府機構(gòu)和人員膨脹,、政府規(guī)模擴大的趨勢得到了有效控制,，政府機構(gòu)和人員日趨精簡，更符合運行經(jīng)濟的原則;(3)大部制框架的確立,，使得政府事權(quán)更加統(tǒng)一,，改變了傳統(tǒng)上部門林立、職責不清和交叉,、多頭管理,、多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀;(4)建立了決策、執(zhí)行,、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的政府組織權(quán)力運行機制;(5)跨機關政府整合服務,。隨著地方服務大廳、行政審批服務中心,、互聯(lián)網(wǎng)+政府服務模式的建立和推廣,，政府對民眾提供服務的方式發(fā)生了改變，跨機關,、整合性,、便民化,、高效率的新的服務模式已經(jīng)形成?？偟膩砜?，面向社會需求和公共問題，服務社會與民眾的整體性政府治理正在得到呈現(xiàn),。

　　(六)政府開放與民主參與的政府治理

　　政府治理體系乃是一個開放的系統(tǒng),，雖有其邊界，但要維持其活力,，增加治理的有效性,，需保持其開放性。政府的開放也是40年中國政府創(chuàng)新的主旋律之一,。主要表現(xiàn)在：(1)建立政府信息公開制度,，滿足和落實人民的知情權(quán)，使人民成為知情的公民(informed citizens);(2)建立政務公開制度,，使政府在陽光下運作,，政府的運作更加透明化，實現(xiàn)人民對政府權(quán)力與運作的有效監(jiān)督;(3)建立民主參與決策和政策制定的制度,。重大事項決策的調(diào)查研究制度,、專家咨詢制度、社會聽證制度,、多元化的民主協(xié)商制度(政治協(xié)商,、政府協(xié)商、社會協(xié)商)得到確立;(4)以普遍主義為價值導向的,，以公平,、平等、競爭為基本特征的公職人員管理體系的建立,、發(fā)展和完善;(5)城市社區(qū)居民自治以及農(nóng)村村民自治制度的確立和實施,，不僅使社區(qū)成為公民學習共同治理的場所，而且能夠使居民由下而上地參與和投入,，自發(fā),、自主、自治地解決社區(qū)存在的問題,，創(chuàng)造社區(qū)的生機,。民主參與的治理，不僅促進了政府治理的合法性,，更重要的是促進了政府制定政策的理性,，以及執(zhí)行的效率。

　　(七)治理方式變革與依法而治的政府治理

　　依法治國和法治政府乃是人類治理文明的共同特征。建設法治政府不僅是全面推進依法治國,，建立社會主義法治國家的重要內(nèi)容,，亦是維護人民群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義的制度保障,。中國政府改革和轉(zhuǎn)型,，是從人治走向法治的過程，經(jīng)過40年的改革,，法治政府基本格局已經(jīng)形成,，為全面建成法治政府奠定了堅實的基礎。主要表現(xiàn)為：(1)建設法治國家和法治政府已經(jīng)成為國家的基本方略,，整個社會達成了廣泛的政治共識;(2)強化了黨對法治政府的領導,，完善了全面依法治國的領導體制，法治政府的建設有了領導保障;(3)制定了全面推進依法行政,，建設法治政府的規(guī)劃和實施策略;(4)建立了適應法治政府發(fā)展需要的基本的法律法規(guī)和規(guī)章體系,，涉及規(guī)范政府組織、公職人員管理,、行政行為,、行政程序、行政救濟等諸多方面,。法律法規(guī)體系的建立和完善,，使得政府權(quán)力的獲取、組織,、行使有了制度上的約束和保障,，通過良法，促進良治;(5)在重視規(guī)范和約束政府權(quán)力的同時,，更加重視公民權(quán)利的利益的維護,，這主要體現(xiàn)在給付行政的范圍不斷擴大上;(6)改革行政執(zhí)法體制,，整合執(zhí)法主體,，精簡執(zhí)法機構(gòu)，進行了相對集中行政執(zhí)法權(quán),，推進綜合執(zhí)法的改革探索,，在一定程度上緩解了多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法,、亂執(zhí)法等突出問題;(7)通過審批制度改革,，大大壓縮了政府權(quán)力尋租的空間和鏟除腐敗滋生的土壤，為廉潔政府的發(fā)展奠定了良好的基礎,。

　　四,、政府治理變革的經(jīng)驗與啟示

　　40年政府治理的變革，其成績是巨大的。在推進政府改革的過程中,，既有教訓亦積累了許多成功的經(jīng)驗,。第一，政府改革創(chuàng)新,，是中國特色的社會主義制度的自我發(fā)展和完善,，改革與發(fā)展要堅持正確的政治方向，堅持“四個自信”,。第二,，思想解放與理論創(chuàng)新的重要性。誠如馬克思早講過的,，批判的武器當然不能代替武器的批判,，物質(zhì)力量只能用物質(zhì)的力量來摧毀，但理論一經(jīng)掌握就會變成物質(zhì)的力量,，改革開放40年的歷史經(jīng)驗在于我們所取得的每一項重大突破和成就,，均是思想解放和理論創(chuàng)新的產(chǎn)物，思想自由,，促進了行動的自由,，最終透過自由促進發(fā)展。第三,，政府改革始終傾聽人民的聲音,，回應人民的期待，堅持問題導向,，人民期待政府改什么,，政府就改什么，同時要尊重人民的首創(chuàng)精神,，吸收民間的智慧,。第四，政府改革要有整體觀,、系統(tǒng)觀,，要具有前瞻性。政府治理連接著政治,、經(jīng)濟,、社會生活的方方面面，涉及眾多關系的調(diào)整和變化,，改革要獲取成效,，必須從整體和系統(tǒng)的角度考慮問題，注重不同領域改革之間的配合,，不同改革政策與措施之間的相互銜接,，不同時間節(jié)點之間的相互調(diào)適,，從而形成改革的合力，產(chǎn)生改革的綜攝效應,。第五,，改革要有正確的方法論，既要重視頂層設計和規(guī)劃的引導作用,，又要大膽鼓勵地方政府和基層政府的創(chuàng)新,、探索和實踐。

　　在任何時期,、任何國度中,，均不存在任何完美的制度，政府治理制度亦是如此,。世界上唯一不變的事就是變,，正如我們長大成人以后不能再穿兒時的衣服一樣，隨著經(jīng)濟和社會的變化,，政府治理亦要不斷創(chuàng)新和變革,。在中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化,，發(fā)展中國特色的社會主義基本方略已經(jīng)確立的背景下,，政府面臨著更大的挑戰(zhàn)，肩負著更大的歷史責任,，建立人民滿意的現(xiàn)代化的政府治理體系,，提升政府治理能力，增進政府治理效能,，通過政府自身的改革和發(fā)展,，推動經(jīng)濟社會的全面發(fā)展進步，仍是不變的主題,。政府改革與創(chuàng)新,，永遠在路上，仍然是未竟的事業(yè),，其光明的前景值得期待,。

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　　(作者系中國人民大學公共管理學院教授、博士研究生導師)