［摘 要］黨的十九大報告提出中國特色社會主義新時代深化文化體制改革,、堅定文化自信的新理念、新要求,。文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革是新時代深化文化體制改革的重點任務(wù),，也是新一輪事業(yè)單位改革的切入點和突破口，當(dāng)前,，這項工作已經(jīng)進入向縱深推進的實質(zhì)性階段,。文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革通過引入“外部治理”而推動公共文化服務(wù)供給機構(gòu)和供給主體的重構(gòu)，形成聯(lián)合行動的協(xié)作網(wǎng)絡(luò),，目的是促進公共利益的最大實現(xiàn),，實現(xiàn)“共同治理”。此項改革正在探索和逐步完善過程之中,，目前頒布的相關(guān)法律和文件僅針對這項改革提出原則性要求,。本文分析了當(dāng)前事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的政策難點，并對如何建立有效的制度執(zhí)行體系提出對策建議,，在此基礎(chǔ)上探索適合中國國情的文化事業(yè)單位法人治理模式,。

       黨的十九大報告提出了深化事業(yè)單位改革的戰(zhàn)略任務(wù)，文化事業(yè)單位一直是文化產(chǎn)品和服務(wù)的主要生產(chǎn)者和提供者,，是中國文化建設(shè)的主陣地,。當(dāng)前，新的社會發(fā)展階段對文化事業(yè)單位的功能,、職責(zé),、績效等都提出了新的要求，其管理體制,、運行機制,、資源配置方式等已滯后于社會發(fā)展及民眾對文化的需求。建立并完善法人治理結(jié)構(gòu)是新一輪事業(yè)單位改革的切入點和突破口,，這項改革已經(jīng)進入向縱深推進的實質(zhì)性階段,。文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是指公共圖書館、博物館,、文化館等公益性文化事業(yè)單位,，以實現(xiàn)公共利益最大化為目標，通過所有權(quán)與管理權(quán)分離,，吸納社會力量參與,，形成各利益相關(guān)方共同參與治理，使決策層、執(zhí)行層,、監(jiān)督層之間形成權(quán)力分配與制衡的組織架構(gòu)和運行機制,。推動法人治理結(jié)構(gòu)制度改革的目的，是打破以往內(nèi)卷化的運行方式,，促進文化事業(yè)單位的社會化發(fā)展和規(guī)范化運行,，提高行業(yè)專家、社會力量,、公民參與公共文化事務(wù)的機會和程度,，提升公益性文化事業(yè)單位的服務(wù)能力。

       一,、文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的緣起與意義

       法人治理結(jié)構(gòu)的概念最早源于公司治理,，其前提是公司所有權(quán)與控股權(quán)的分離，核心是“委托—代理”形式,，目的是通過一系列制度設(shè)計和組織規(guī)范形成利益的分配與制衡,。由于事業(yè)單位投資人的“虛化”，使事業(yè)單位法人必須采用代理人協(xié)商制度,，法人治理結(jié)構(gòu)中的理事會制度顯然是合適的,。［1］但企業(yè)法人和事業(yè)法人的不同之處在于是否以資本利益為紐帶，是否以營利為基本目標,。在公司治理中,，強調(diào)所有者權(quán)益的實現(xiàn)，股東參與利益分紅,，獲取利潤是其終極目的,。但事業(yè)法人由公共財政支持，因此公共利益是其基本立足點,，這就決定了文化事業(yè)單位不是依靠利益驅(qū)動,，而是責(zé)任驅(qū)動，既要履行政府要求文化事業(yè)單位承擔(dān)的職責(zé),，又要致力于滿足公眾的基本文化需求,。因此，文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是建立在服務(wù)原則和公共利益基礎(chǔ)上的一種新型治理模式,。

       我國事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)制度的規(guī)劃和探索經(jīng)歷了一個較長的過程,，大體可分為政策準備期、探索期,、發(fā)展期和升華期4個階段,。

       政策準備期。1998年實施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第三條規(guī)定“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件”,。2005年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》首次提出“法人治理結(jié)構(gòu)”的概念。這個階段，僅針對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問題提出了原則性的構(gòu)想,，還未落實為具體實踐,。此外，這些構(gòu)想主要是在事業(yè)單位改革的總體框架中提出,，還沒有結(jié)合文化體制改革的要求,，根據(jù)文化事業(yè)單位的特殊性提出相應(yīng)的指導(dǎo)意見。

       政策探索期,。2007年開始,，山西、上海,、浙江,、廣東、重慶等五省市開始進行法人治理結(jié)構(gòu)的試點探索,。2011年3月中共中央,、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，就推動從事公益性服務(wù)的事業(yè)單位改革提出了改革管理體制,，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見,。同年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了分類推進事業(yè)單位改革9個配套文件（國辦發(fā)〔2011〕37號）,，其中包括《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》,。2012年中央編辦印發(fā)《事業(yè)單位章程示范文本》，為建立以理事會及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位制定章程提供了基本的規(guī)范和指導(dǎo),。其后,，文化部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展公共文化服務(wù)標準化等試點工作的通知》，其中《公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點工作方案》提出了開展公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點工作的具體辦法,。這個階段,，此項工作有了具體的落地措施、規(guī)范和標準,，從中央到各省市文化管理部門根據(jù)實際情況提出了法人治理結(jié)構(gòu)的詳細要求并納入考核體系,，各地的文化機構(gòu)也在推進改革的過程中積累了諸多有益的經(jīng)驗。

       政策發(fā)展期,。2013年,，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu),，完善績效考核機制,。推動公共圖書館、博物館,、文化館,、科技館等組建理事會,，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士,、各界群眾參與管理”,。2015年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》,，提出“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu),，推動公共圖書館、博物館,、文化館,、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表,、專業(yè)人士,、各界群眾參與管理，健全決策,、執(zhí)行和監(jiān)督機制”,。法人治理結(jié)構(gòu)制度改革通過黨的中央文件的形式在較高層級上得到了確認，意味著該項改革已經(jīng)進入實質(zhì)性推進階段,，并隨著文化體制改革的深化在實踐層面進行積極的應(yīng)用和推廣,。

       政策升華期。2017年3月1日正式實施的《公共文化服務(wù)保障法》第二十四條規(guī)定：“國家推動公共圖書館,、博物館,、文化館等公共文化設(shè)施管理單位根據(jù)其功能定位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表,、專業(yè)人士和公眾參與管理,。”2017年11月剛剛頒布實施的《中華人民共和國公共圖書館法》中也將“建立健全法人治理結(jié)構(gòu)”作為重要條文,。至此,，在文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)作為一項基本文化制度固定下來，并通過國家立法的形式得到保障,。

       法人治理結(jié)構(gòu)作為文化事業(yè)單位改革的重要舉措,，體現(xiàn)了我國文化體制改革從以增量改革為主到推動存量改革的轉(zhuǎn)型。作為一項重要的制度安排和組織形式,，法人治理結(jié)構(gòu)改革涉及政府職能轉(zhuǎn)變,、政事關(guān)系及政社關(guān)系的重新定位、事業(yè)單位法人自主權(quán)的實現(xiàn)及公共職能的提升,、公共治理場域的形成等一系列關(guān)鍵問題,，體現(xiàn)了推進國家文化治理的必然要求。

       首先,，法人治理結(jié)構(gòu)有利于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標,。法人治理結(jié)構(gòu)的重心是“治理”,，從“管理”到“治理”，意味著國家治理方式從以往依靠政府權(quán)威的一元管理向社會各階層,、各機構(gòu)（包括公共機構(gòu)和私人機構(gòu)）共同合作的多元治理的轉(zhuǎn)變,。［2］文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)通過體制內(nèi)與體制外的協(xié)同合作體現(xiàn)了“共同治理”原則?！啊餐卫怼梢暈楝F(xiàn)代公共文化管理的普遍模式，正是這種模式,，保證了公共文化管理或服務(wù)‘公共性的實現(xiàn)’,。”［3］“共同治理”源于利益相關(guān)者理論,，強調(diào)政府相關(guān)部門,、文化事業(yè)單位和各種社會力量的相互依存、制衡,、對話,，形成聯(lián)合行動的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以參與決策為基礎(chǔ),，通過交換信息,、促進合作、形成共同目標行動準則,，目的是促進公共利益的最大實現(xiàn),，政府的作用是確立指導(dǎo)思想、決定目標方向,、實行效率監(jiān)督,。

       其次，法人治理結(jié)構(gòu)的引入有利于推動公共文化服務(wù)供給機構(gòu)和供給主體的重構(gòu),。長期以來,，我國的事業(yè)單位一直是作為國家文化決策的執(zhí)行機構(gòu)運轉(zhuǎn)的，由于公共性,、公益性目標無法形成定量的考核評價體系,，文化事業(yè)單位公共財政支出效率低下，缺乏自我拓展和自我革新的動力機制,，無法深化內(nèi)部機制改革,。而法人治理結(jié)構(gòu)的建立，實質(zhì)上引入了外部治理,，是一種創(chuàng)新文化事業(yè)單位改革方式的路徑,。從運行機制上看，傳統(tǒng)的事業(yè)單位是一種“內(nèi)斂式”模式,，接受上級政府部門委托,，履行公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的職能,，形成封閉式的業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)，組織僵化,。這種內(nèi)卷化運行的狀態(tài)易形成“內(nèi)部人控制”,，弱化文化事業(yè)單位的公共取向。由于采用科層制垂直管理模式,，與社會需求時常脫節(jié),，時常出現(xiàn)信息不對稱的情況，單向供給的模式導(dǎo)致同類文化事業(yè)單位提供的服務(wù)同質(zhì)化嚴重,，并且很容易陷入對本單位利益的追逐而導(dǎo)致公益性目標的偏離甚至扭曲,，因此，引入權(quán)力的分配與制衡機制顯得尤為迫切,。而法人治理結(jié)構(gòu)則主要為“外拓式”取向,，是一種開放性的社會資源吸附體系。一方面,，由于社會成員的參與,，形成了社會需求的吸收反饋機制；另一方面,，理事會也為機構(gòu)發(fā)展爭取資源,，向外拓展，尋找機會,，實現(xiàn)了文化事業(yè)單位與社會之間的外部對接,，促成了資源在體制內(nèi)與體制外的交互流動。

       最后,，法人治理結(jié)構(gòu)是推動政事分開,、文化事業(yè)單位去行政化的重要途徑。2015年中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》,，要求“進一步落實公益性文化事業(yè)單位法人自主權(quán)，強化公共服務(wù)功能,，增強發(fā)展活力,，發(fā)揮公共文化服務(wù)骨干作用”。事業(yè)單位具有“準政府”的特性,，政事關(guān)系實現(xiàn)脫離之后,，事業(yè)單位作為獨立的主體發(fā)揮其社會作用。法人治理結(jié)構(gòu)的前提是實現(xiàn)事業(yè)單位的法人自主權(quán),，包括自主管理權(quán),、自主經(jīng)營權(quán)、機構(gòu)設(shè)置權(quán),、用人自主權(quán)等,，因此既需要政府下放權(quán)力,，減少對文化事業(yè)單位微觀運行中所涉及的具體事務(wù)的干預(yù)，使文化事業(yè)單位能真正落實獨立法人地位,，自主管理運營事務(wù),，也需要加強政府主管部門對文化事業(yè)單位的宏觀管理能力，通過對效果考核,、驗收標準的設(shè)立,，確保公益目標的實現(xiàn)。

       二,、當(dāng)前我國文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的政策難點

       中國的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是對西方非營利性文化機構(gòu)運行機制的一種借鑒,，在其宗旨目標、基本理念,、組織架構(gòu)、運行模式上有諸多相同之處,。在目標上,，都是立足公共利益，滿足民眾公共文化需求,，實現(xiàn)民眾文化權(quán)利,；在理念上，都是通過引入外部治理,，實現(xiàn)文化機構(gòu)開放式,、社會化運營；在組織架構(gòu)上,，都以理事會制度為主體,，形成決策、執(zhí)行,、監(jiān)督三權(quán)分立,；在運行上，都依照章程履責(zé)和管理,。但不可否認的是,，二者在文化傳統(tǒng)、觀念意識,、制度體系,、社會組織發(fā)育程度等方面，都存在較大差異,，這種差異性本身也造成了中國文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的政策難點,。例如，一般而言,，西方非營利性文化機構(gòu)的經(jīng)費來源較為多元化,，這些機構(gòu)理事會的成員,，或者是投資方代表，或者是長期關(guān)注此機構(gòu)發(fā)展的社會賢達人士,，有著較強的參與意愿,，依靠個人力量和資源引入社會贊助、拓寬發(fā)展平臺,、提供發(fā)展建議,、擔(dān)任義工等方式，推動機構(gòu)發(fā)展,。但中國的理事會制度剛剛起步,，公益性文化機構(gòu)的理事會制度的一個基本前提，即是利益相關(guān)方的共同治理,。中國的文化事業(yè)單位本身并非由社會力量投資興辦,，而是依賴公共財政，［4］雖然在名義上為全民所有,，從廣義上看,，財政投入的基本目標是保障公民文化權(quán)利的實現(xiàn)，因此理論上所有公民都屬于利益相關(guān)方,，但由于長期以來文化事業(yè)單位一直是作為一個相對自我內(nèi)循環(huán)的系統(tǒng)運轉(zhuǎn),，與社會群體和個人之間未產(chǎn)生直接關(guān)系，因此民眾缺乏對文化事業(yè)的關(guān)注度,，也未形成強烈的文化權(quán)利意識,。同時，“理事”參與無薪無酬,，亦無明確的榮譽賦予保障,，還承擔(dān)著決策失誤的追責(zé)風(fēng)險，難以保證其積極性,。因此,，需要逐漸強化公民意識，充分調(diào)動社會主體參與文化治理的熱情,，同時還需要形成激勵機制,，對于貢獻較大、社會認可度高的理事授予榮譽,、給予獎勵,。此外，我國的文化事業(yè)單位不同于非政府組織和非營利性組織,，具體體現(xiàn)在,，主要為政府投資，文化事業(yè)單位與政府之間有行政隸屬關(guān)系，政府對事業(yè)單位行使管理權(quán),，要求其以公共利益為前提履行公共職責(zé),。基于此,，無法對西方的文化機構(gòu)理事會制度做簡單的橫向移植,，需要根據(jù)國情進行審慎探索，對文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)做頂層設(shè)計,。

       就當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀而言,，中國推行文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)存在以下政策難點：

       首先，不同政策系統(tǒng)之間的契合與銜接問題,。法人治理結(jié)構(gòu)作為一種新的機制,，與政府主導(dǎo)的文化管理模式之間的關(guān)系如處理不當(dāng)，就會出現(xiàn)雙重管理主體的問題,，變成傳統(tǒng)事業(yè)體制和管理機制與現(xiàn)行法人治理結(jié)構(gòu)的“兩張皮”,。例如，文化事業(yè)單位原來的運行機制與法人治理之間如何實現(xiàn)過渡,？黨管干部的原則與理事會任命本單位行政負責(zé)人之間應(yīng)該如何協(xié)調(diào),？如何在引入社會力量、激發(fā)社會參與公共文化機構(gòu)治理的同時,，不影響該機構(gòu)員工的積極性？理事會成員的遴選標準如何制訂,，如何兼顧理事會成員構(gòu)成的多元性與專業(yè)性,？等等。這些問題如果沒有得到解決,，就會變成“為設(shè)而設(shè)”,，只采用形式上的組織架構(gòu),，而實質(zhì)上并未發(fā)揮決策作用,，則最終理事會將會變成一個冗余機構(gòu)，疊床架屋,，人為增加機構(gòu)運行的障礙,。

       其次，法人治理結(jié)構(gòu)的職能定位亟須明確,，重點是對理事會的基本性質(zhì),、主要職能、成員構(gòu)成,、權(quán)利義務(wù),、議事規(guī)則等進行界定。根據(jù)各地各部門目前的探索，文化事業(yè)單位形成了不同的理事會類型,。例如,，從職能上劃分，有決策型理事會和咨詢型理事會,；從理事會人員結(jié)構(gòu)上劃分,，可分為內(nèi)部人控制的理事會和以外部人為主的理事會；按照理事會行使監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的比重程度,，可分為監(jiān)督型理事會和決策型理事會,。［5］這就涉及對文化事業(yè)單位理事會基本性質(zhì)進行界定。例如,，理事會是議事機構(gòu),、咨詢機構(gòu)，還是決策機構(gòu),？各地做法不一,。2012年，中央編辦印發(fā)了《事業(yè)單位章程示范文本》,，為事業(yè)單位建立理事會制度提供了基本規(guī)范框架,，根據(jù)該文本，理事會是決策機構(gòu),。同時,，該示范文本還對理事的權(quán)利與義務(wù)、理事會與管理層的關(guān)系做了明確的界定,，即：本單位管理層由行政負責(zé)人及其他主要管理人員組成,，是理事會的執(zhí)行機構(gòu)。2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國民法總則》第八十九條規(guī)定：“事業(yè)單位法人設(shè)理事會的,，除法律另有規(guī)定外,，理事會為其決策機構(gòu)?！边@些要求在一些文化事業(yè)單位先行先試的實踐中已經(jīng)得到一定程度的貫徹,。如《深圳圖書館理事會章程》規(guī)定，理事會是深圳圖書館的議事和決策機構(gòu),，負責(zé)確定深圳圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃,，行使深圳圖書館重大事項議事權(quán)和決策權(quán)。［6］“議事”與“決策”的雙重定位,，使理事會的職能出現(xiàn)了一定程度的模糊性,，有可能在某些事項上有決策權(quán)，而在有些問題上只有議事權(quán),，因此只能享有“不完全決策權(quán)”,。［7］有學(xué)者認為，在“政事分開、管辦分離”改革完成后,，事業(yè)單位理事會的職能已不再僅限于一個咨詢協(xié)商或監(jiān)督機構(gòu),，而應(yīng)是事業(yè)單位的最高權(quán)力機構(gòu)，也應(yīng)是傾聽社會不同利益呼聲,、維護本單位公益性目標的結(jié)構(gòu),。［8］實際上，如果僅僅定位為咨詢機構(gòu),，則很容易使其角色職能虛置化,。除此之外，目前國家在理事會的一些重要事項,，如主要領(lǐng)導(dǎo)提名,、財務(wù)預(yù)算決算等方面，并未形成統(tǒng)一的標準和權(quán)限規(guī)定,，需要通過權(quán)威政策文件予以明確,。

       最后，法人治理結(jié)構(gòu)中的理事會與上級政府部門之間的關(guān)系,。這里的上級政府,，既包括上級宣傳文化主管部門，也包括組織人事部門,、財政部門,、人力資源和社會保障部門等。目前,，很多地方政府將是否設(shè)立法人治理結(jié)構(gòu)作為對文化事業(yè)單位進行業(yè)績考察的重要內(nèi)容,，這項改革主要源于上層的政策推動，文化事業(yè)單位自身改革的訴求和動力并不足,。應(yīng)該看到，在過去的投入機制,、人事管理等制度體系未有改變的情況下,，文化事業(yè)單位行使獨立法人權(quán)力是不可能的。因此,，怎樣通過理事會制度實現(xiàn)政府與理事會,、事業(yè)體制與法人治理制度的良性互補和互動，成為核心問題,。

       三,、全面推進文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的對策措施

       法人治理結(jié)構(gòu)的完善是一項關(guān)系到公共文化服務(wù)各方面力量的系統(tǒng)性構(gòu)造，其中涉及權(quán)力和資源的重新分配,、政事關(guān)系的調(diào)整,、社會參與度等一系列問題，僅僅依靠文化事業(yè)單位自身內(nèi)部機制調(diào)整難以取得實質(zhì)性拓展，因此需要內(nèi)部治理和外部治理相結(jié)合,，形成一系列的政策配套,，才能形成高效的文化事業(yè)單位法人治理模式。當(dāng)前,，文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)正在探索和逐步完善過程之中,，目前頒布的相關(guān)法律和文件僅針對這項改革提出原則性要求，如何建立有效的制度執(zhí)行體系成為改革中的難點,。今后應(yīng)著力從以下幾個方面推動此項改革的深化：

       首先,，加強頂層設(shè)計，推進新舊管理體制之間的銜接,。法人治理結(jié)構(gòu)改革推進困難的最大癥結(jié)在于政事關(guān)系未理順,，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，因此,，需要明確政府的角色定位,。新公共管理理論認為，政府是掌舵的,，而不是劃槳的,。其后的新公共服務(wù)理論認為，政府是服務(wù)的,，而不是掌舵的,。對于中國的情況而言，政府兼具掌舵與服務(wù)的功能,，在推進國家文化治理的過程中,，政府與文化事業(yè)單位之間由過去的垂直領(lǐng)導(dǎo)、直接參與決策向通過經(jīng)費撥付,、方向掌控,、考核監(jiān)督等方式進行外部管理轉(zhuǎn)變。與在此基礎(chǔ)上,，實現(xiàn)“三化”,，即去行政化、社會化,、分權(quán)化,。去行政化，即賦予事業(yè)單位自主權(quán),，推動治理主體從政府向理事會的轉(zhuǎn)移,、行政權(quán)力從政府向事業(yè)單位的下放；社會化,，即引入社會力量和市場機制,，形成多層次,、多中心的治理模式；分權(quán)化,，即形成決策,、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離與制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu),。英美等國政府對于文化機構(gòu)都采取了間接管理的方式,。例如，美國政府并不直接介入非營利性文化機構(gòu)的事務(wù),，主要通過國家藝術(shù)基金會,、國家人文基金會和國家博物館圖書館學(xué)會對文化機構(gòu)實施管理和贊助。英國政府于2000年根據(jù)《公共圖書館和博物館法案》成立了“博物館,、圖書館和檔案館委員會”,，主要從事頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃。同時,，通過地方圖書館理事會來間接管理圖書館事務(wù),，其職責(zé)是“促進英國地方政府提供的公共圖書館服務(wù)日臻完善，同時保證（地方）圖書館理事會監(jiān)督當(dāng)?shù)貓D書館職能的履行”,。［9］這種組織架構(gòu)既可以保證文化機構(gòu)相對獨立地運行,，充分發(fā)揮理事會的功能，又能減少政府對文化機構(gòu)的直接干預(yù),，集中精力從事宏觀政策制定,。建議我國在推進政事分開的過程中，將具體管理權(quán)限向行業(yè)協(xié)會讓渡,，行業(yè)協(xié)會下設(shè)理事會管理部門,，對法人治理結(jié)構(gòu)中的重大事項進行規(guī)范和決策，并對政府負責(zé),，有利于保證決策的專業(yè)性和客觀公正性,，實現(xiàn)有效治理。此外,，根據(jù)我國國情,，在實際操作中，可以通過實行舉辦部門,、政府部門代表委派制，服務(wù)對象和其他有關(guān)方面代表實行推選制,，文化事業(yè)單位負責(zé)人作為當(dāng)然理事［10］的方式來解決,。這樣，政府對文化事業(yè)單位的宏觀管理通過委派理事,、政策引導(dǎo),、行為監(jiān)督等方式來實現(xiàn),，推動政事關(guān)系由行政隸屬關(guān)系向契約關(guān)系轉(zhuǎn)變。

       其次,，強化外部治理,，形成政策保障機制。當(dāng)外部條件沒有太大變化的情況下,，僅依靠文化事業(yè)單位內(nèi)部改革,，是不可能真正產(chǎn)生成效的。從外部保障來看,，政府需要出臺配套政策,，如推進人事制度、收入分配制度,、社會保障,、經(jīng)費保障制度等等的改革，保證理事會在財務(wù),、干部人事等問題上切實發(fā)揮決策作用,。此外，需要通過專門法律來明確法人治理的功能定位,、權(quán)責(zé)范圍和運行規(guī)范,。國外文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)運行較為順暢的國家都有一個共同的經(jīng)驗，即立法先行,。例如,，1963 年，英國國會通過了《大英博物館法》,，明確大英博物館理事會是大英博物館的法人團體,，授予理事會管理大英博物館的權(quán)力。我國目前僅在一些法律中有相關(guān)法律條文對理事會制度做了原則性規(guī)定,，對于某些核心問題缺乏細致而明晰的條款規(guī)定,，并不足以為法人治理制度的實施提供強有力的支撐。很多省份和地區(qū)在公共文化服務(wù)立法方面先行先試,，其中的一些條款在經(jīng)過實踐驗證之后,，可以為國家層面在法人治理結(jié)構(gòu)方面的相關(guān)立法提供重要借鑒。

       再次,，完善內(nèi)部治理,，形成理事會、監(jiān)事會和管理層相互配合,、彼此制衡,，運作規(guī)范的運行機制。法人治理結(jié)構(gòu)本身即是規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部運行機制的重要手段,。作為一個相對中立,、獨立的機構(gòu)設(shè)置,，理事會對于文化事業(yè)單位的科學(xué)決策及良性運行起到重要的保障作用。要建章立制,，為理事會的運行提供基本規(guī)則和依據(jù),，通過完善理事會章程建設(shè)，明確理事會的組織架構(gòu)和運行規(guī)則,，劃定決策層,、管理層、監(jiān)管層各自的職責(zé)權(quán)限,，形成三者相互制衡的管理機制,。一般而言，理事會是事業(yè)單位的決策與監(jiān)督機構(gòu),，對本單位的發(fā)展規(guī)劃,、財務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù),、章程擬訂和修訂,、任命或提名管理層負責(zé)人等重大事項進行決策，并對管理層的執(zhí)行情況進行監(jiān)督,。管理層是理事會的執(zhí)行機構(gòu),，按照理事會的決策，獨立自主地行使日常業(yè)務(wù)管理權(quán),、財務(wù)資產(chǎn)管理權(quán)和工作人員管理權(quán),，對理事會負責(zé)并向其匯報工作。監(jiān)事或者監(jiān)事會作為專門的監(jiān)督人或機構(gòu),，負責(zé)對理事,、管理層人員的履職情況進行監(jiān)督。［11］總體而言,，理事會享有決策權(quán),，管理層擁有執(zhí)行權(quán)，監(jiān)事會則行使監(jiān)督權(quán),。理事會章程應(yīng)對事業(yè)單位運營中的基本制度進行明確規(guī)定,，如年度報告制度、信息披露制度,、決策失誤問責(zé)制度,、績效評估制度、重大事項決策制定,、財務(wù)審計制度等,。同時，建立公開透明的內(nèi)部人事機制,、決策機制,、激勵機制和監(jiān)督機制，以形成科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)管和考核體系,。除此之外,，理事會應(yīng)及時向社會公眾進行信息公布，形成政府,、行業(yè)協(xié)會,、公眾、大眾媒體共同參與的多元化的社會監(jiān)督體系,。

       最后,，立足實際，因地制宜,，探索適合中國國情的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu),。十九大報告強調(diào)“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，這對文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革中黨的角色定位提供了基本遵循,。國務(wù)院辦公廳關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的配套文件中明確,，必須“堅持正確的政治方向和黨管干部的原則”。中央在推進事業(yè)單位改革中加強和改進黨的建設(shè)工作有關(guān)文件中也明確,，建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位,，要健全“雙向進入，交叉任職”的配備方式,，主要目的是為了保證公共文化服務(wù)機構(gòu)對意識形態(tài)職能的堅守,。例如，南京圖書館在試點法人治理結(jié)構(gòu)的探索過程中,，實行“四位一體”的管理體制,，“四位”是指理事會決策、管理層執(zhí)行,、監(jiān)事會監(jiān)督,、黨委會保障。南京圖書館在理事會成員構(gòu)成方面的探索性做法是：將黨委成員引入法人治理結(jié)構(gòu),，這樣,，理事會、管理層和黨委會就在同一個治理框架之中,，以便在理事會的具體決策過程中體現(xiàn)黨組織的意志和領(lǐng)導(dǎo),。與此同時，為了避免出現(xiàn)“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的情況,，一方面應(yīng)增加專業(yè)人士在理事會成員中的比重,，另一方面還可以通過設(shè)立決策專業(yè)委員會，［12］在技術(shù),、財務(wù),、審計,、人力資源、專業(yè)發(fā)展等方面提供咨詢意見,，保障理事會決策的專業(yè)性,、獨立性。

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       ［12］肖容梅.深圳圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點探索及思考［J］.中國圖書館學(xué)報，2014（5）.

       （李媛媛,，中共中央黨校文史教研部副教授）