［摘要］中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政黨,，其對(duì)社會(huì)保障的定位和功能的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程,。尤其是近二十年來(lái),，將社會(huì)保障制度從經(jīng)濟(jì)體制改革的配套轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)建設(shè)的重要組成部分，這種理念的變化成為我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)和制度發(fā)展進(jìn)程不斷加快的根本保障,。十九大開(kāi)啟了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的新時(shí)代,，宏觀時(shí)代背景的變化對(duì)社會(huì)保障制度在國(guó)家治理體系中的地位和功能提出了新的要求，也指明了下一階段社會(huì)保障改革的基本方向,。

       2017年10月18-24日,，中國(guó)共產(chǎn)黨（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中共”）第十九次全國(guó)代表大會(huì)在北京勝利召開(kāi)。黨的十九大報(bào)告做出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”的歷史定位,，做出了“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的歷史判斷,，標(biāo)志著我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史階段。在新的歷史階段,，我們必然面臨著新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)；面對(duì)新的社會(huì)主要矛盾,，我們必然要實(shí)施新的戰(zhàn)略和舉措,。在這樣的時(shí)代背景下，作為國(guó)家治理體系重要組成部分的社會(huì)保障制度也必然需要通過(guò)改革與發(fā)展應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),。［1］

       與西方國(guó)家通過(guò)“政黨政治”的狹義民主方式推動(dòng)社會(huì)保障制度建設(shè)和社會(huì)福利水平提升完全不同,，中共在長(zhǎng)期執(zhí)政的過(guò)程中，本著建黨的基本理念與目標(biāo),，逐步完善社會(huì)保障體系,、提升人民群眾的社會(huì)保障水平，取得了舉世矚目的成就,，［2］豐富了全球范圍內(nèi)政黨與社會(huì)保障關(guān)系的理論,，從而值得認(rèn)真總結(jié)。當(dāng)然,，中共對(duì)社會(huì)保障體系之內(nèi)容,、功能和定位的理解，及其社會(huì)保障理念和政策的形成也是一個(gè)歷史發(fā)展的漸進(jìn)過(guò)程,。本文將通過(guò)對(duì)1997年以來(lái)中共歷次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告,、決定等重要文獻(xiàn)的分析,，梳理中共在過(guò)去20年中對(duì)社會(huì)保障認(rèn)識(shí)的變遷；同時(shí),，通過(guò)對(duì)十九大報(bào)告中有關(guān)重要論述與判斷的分析,，探討新時(shí)代背景下，我國(guó)社會(huì)保障制度改革面臨的新形勢(shì)和新趨勢(shì),。

       一,、十九大之前中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)保障認(rèn)識(shí)的發(fā)展脈絡(luò)

       從1997年召開(kāi)中共十五大到2017年召開(kāi)中共十九大，20年間,，中共總共召開(kāi)了5次全國(guó)代表大會(huì),、29次全會(huì)。歷次全國(guó)代表大會(huì)都對(duì)過(guò)去5年的工作進(jìn)行全面總結(jié),，對(duì)未來(lái)5年的工作進(jìn)行戰(zhàn)略部署,；歷次全會(huì)的議題涉及全面深化改革、構(gòu)建和諧社會(huì),、依法治國(guó),、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村問(wèn)題、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,、深化行政體制改革,、國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展以及黨的建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域?？v觀其間歷次中共全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告,，對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域都有所提及，但是從社會(huì)保障在報(bào)告中的位置和全部報(bào)告的結(jié)構(gòu)上看,，在1997年的十五大報(bào)告和2002年的十六大報(bào)告中,，社會(huì)保障都是在“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革”部分提及的；而在2007年的十七大報(bào)告和2012年的十八大報(bào)告中,，社會(huì)保障都是在“以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”部分提及的,。因此，本文以2007年的十七大為劃分界限,，將1997年至今的20年劃分為前后兩個(gè)十年進(jìn)行分別分析,。

       （一）黨的十五大和十六大有關(guān)社會(huì)保障的論述

       1997年召開(kāi)的中共十五大以“高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)”為大會(huì)主題,，對(duì)2010年,、建黨一百年和建國(guó)一百年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的奮斗目標(biāo)進(jìn)行了明確。在十五大報(bào)告第五部分“經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”的第2點(diǎn)“加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革”中的積極推進(jìn)各項(xiàng)配套改革中提及：建立社會(huì)保障體系,，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的養(yǎng)老,、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，完善失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)制度,，提供最基本的社會(huì)保障,。建立城鎮(zhèn)住房公積金,，加快改革住房制度。同樣是在報(bào)告第五部分的第8點(diǎn)“不斷改善人民生活”中提到：逐步增加公共設(shè)施和社會(huì)福利設(shè)施,。提高教育和醫(yī)療保健水平,。實(shí)行保障城鎮(zhèn)困難居民基本生活的政策。國(guó)家從多方面采取措施,，加大扶貧攻堅(jiān)力度,，到本世紀(jì)末基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。

       2002年召開(kāi)的黨的十六大以“高舉鄧小平理論偉大旗幟,，全面貫徹‘三個(gè)代表’重要思想,，繼往開(kāi)來(lái)，與時(shí)俱進(jìn),，全面建設(shè)小康社會(huì),，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，為開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面而奮斗”為大會(huì)主題,，對(duì)小康社會(huì)的基本要求進(jìn)行了明確,。在十六大報(bào)告第四部分“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革”的第6點(diǎn)“深化分配制度改革，健全社會(huì)保障體系”中提及,，建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系,，是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證。堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合,，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度,。健全失業(yè)保險(xiǎn)制度和城市居民最低生活保障制度。多渠道籌集和積累社會(huì)保障基金,。各地要根據(jù)實(shí)際情況合理確定社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)和水平,。發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利事業(yè)。有條件的地方,，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度,。同樣是在第四部分的第7點(diǎn)提及：發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本目的是提高全國(guó)人民的生活水平和質(zhì)量……建立適應(yīng)新形勢(shì)要求的衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療保健體系,，著力改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況，提高城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保健水平,。發(fā)展殘疾人事業(yè),。繼續(xù)大力推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，鞏固扶貧成果,，盡快使尚未脫貧的農(nóng)村人口解決溫飽問(wèn)題,，并逐步過(guò)上小康生活。

       通過(guò)以上論述不難看出,，十六大報(bào)告和十五大報(bào)告對(duì)社會(huì)保障的定位既有連續(xù)性,，也有發(fā)展性,。一方面，兩次報(bào)告都將社會(huì)保障制度建設(shè)定位于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,。其中,，與企業(yè)相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)制度和其他社會(huì)保障項(xiàng)目被視為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施；社會(huì)救助,、社會(huì)福利以及醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)則被視為提高人民生活水平的重要組成部分,。另一方面，十六大報(bào)告中涉及的社會(huì)保障項(xiàng)目更多,，并且明確提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的是提高全國(guó)人民的生活水平,。這種對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障關(guān)系的認(rèn)識(shí)為此后對(duì)社會(huì)保障為核心的民生事業(yè)進(jìn)行重新定位奠定了思想基礎(chǔ)。

       （二）中共十七大和十八大有關(guān)社會(huì)保障的論述

       2007年召開(kāi)的黨的十七大以“高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟,，以鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想為指導(dǎo),，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，繼續(xù)解放思想,，堅(jiān)持改革開(kāi)放,，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧,，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗”為大會(huì)主題,，提出了實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求。這個(gè)新要求就包括加快發(fā)展社會(huì)事業(yè),，全面改善人民生活,。社會(huì)事業(yè)的具體內(nèi)容包括教育、就業(yè),、社會(huì)保障,、收入分配、基本醫(yī)療和社會(huì)管理等內(nèi)容,。相應(yīng)地,，在報(bào)告中專(zhuān)門(mén)設(shè)置了第八部分“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，其中第4點(diǎn)對(duì)社會(huì)保障的基本要求是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,，保障人民基本生活,；涉及的內(nèi)容包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助,、社會(huì)福利,、殘疾人事業(yè)、老齡事業(yè),、防災(zāi)減災(zāi)和住房保障等,。除此之外，在第八部分第5點(diǎn)專(zhuān)門(mén)闡述了對(duì)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的具體要求,。這是在黨的全會(huì)報(bào)告中第一次專(zhuān)門(mén)設(shè)置一節(jié),，對(duì)社會(huì)保障體系的建立與完善提出總體規(guī)劃和要求,。

       2012年召開(kāi)的黨的十八大以“高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論,、‘三個(gè)代表’重要思想,、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，解放思想,，改革開(kāi)放,，凝聚力量，攻堅(jiān)克難,，堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn),，為全面建成小康社會(huì)而奮斗”為大會(huì)主題，會(huì)議提出了“五位一體”的戰(zhàn)略部署,。大會(huì)報(bào)告第七部分“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”第4點(diǎn)對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)提出了要求,，要求堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針,，以增強(qiáng)公平性,、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn),；涉及內(nèi)容包括社會(huì)救助,、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利,、慈善事業(yè),、殘疾人事業(yè)、老齡事業(yè),、保障性住房以及社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)等內(nèi)容,。同時(shí)，第七部分的第5點(diǎn)以提高人民健康水平為題,，對(duì)包括醫(yī)療保障在內(nèi)的健康事業(yè)發(fā)展做出了全面部署,。時(shí)隔一年之后，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,，其中第十二部分“推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新”中第45條和第46條，又分別對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革中的主要領(lǐng)域和重大問(wèn)題做出了更加全面和具體的部署,。

       二,、十九大之前中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)保障認(rèn)識(shí)發(fā)展的基本特點(diǎn)

       回顧過(guò)去20年，中國(guó)共產(chǎn)黨歷次全體代表大會(huì)報(bào)告中有關(guān)社會(huì)保障的論述不難發(fā)現(xiàn),，中共對(duì)社會(huì)保障制度定位和功能的認(rèn)識(shí)有一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程,。從認(rèn)識(shí)論的角度看,，這是執(zhí)政黨對(duì)一項(xiàng)重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度認(rèn)識(shí)不斷深化的過(guò)程；從實(shí)踐論的角度看,，這又是中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)和制度改革實(shí)踐對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義理論進(jìn)行不斷豐富的過(guò)程,。在此過(guò)程中，中共對(duì)社會(huì)保障制度定位和功能的認(rèn)識(shí)過(guò)程體現(xiàn)出以下5個(gè)方面的特點(diǎn),。

       （一）從中共對(duì)社會(huì)保障的定位上看,，經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)改革的配套，到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容,，再到獨(dú)立的社會(huì)建設(shè)內(nèi)容的轉(zhuǎn)變過(guò)程

       在中共十五大報(bào)告中,，社保制度被視為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施，具有附屬性和被動(dòng)性,；黨的十六大報(bào)告將社會(huì)保障與收入分配體制改革一道,，作為經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)部分，其位置雖有所提升,，但仍然處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的范疇之下,。黨的十七大報(bào)告設(shè)置專(zhuān)章對(duì)社會(huì)建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略部署，社保的定位從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)建設(shè)的組成部分,，這一方面體現(xiàn)了社保制度建設(shè)的主體性和獨(dú)立性,，同時(shí)也表明了執(zhí)政黨對(duì)社保體系建設(shè)目標(biāo)的重新定位。黨的十八大報(bào)告延續(xù)了十七大報(bào)告對(duì)社保制度的定位,，并且提出了更具有針對(duì)性的社會(huì)保障改革原則和重點(diǎn),，社保制度作為改善民生的重要措施和社會(huì)建設(shè)核心內(nèi)容的定位得以確立。

       （二）從中共對(duì)社會(huì)保障體系內(nèi)容的認(rèn)定來(lái)看,，經(jīng)歷了一個(gè)逐步豐富化和系統(tǒng)化的過(guò)程,，從零碎的、彼此分割的社會(huì)保障項(xiàng)目逐漸形成了一個(gè)內(nèi)容充實(shí),、豐富的多層次社會(huì)保障體系

       十五大報(bào)告中有關(guān)社保項(xiàng)目的核心是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度,，在社會(huì)福利領(lǐng)域也主要是強(qiáng)調(diào)公共設(shè)施和社會(huì)福利設(shè)施等硬件建設(shè)；黨的十六大報(bào)告有關(guān)社保的項(xiàng)目拓展到最低生活保障,、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以及殘疾人事業(yè)等內(nèi)容,，有關(guān)社保的發(fā)展水平也從十五大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“最基本的社會(huì)保障”轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，但仍然未形成完整的社會(huì)保障體系觀,。在黨的十七大報(bào)告中,，明確提出了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助,、社會(huì)福利為基礎(chǔ),，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn),，以慈善事業(yè),、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的比較完整的社會(huì)保障體系框架，社會(huì)保障體系的雛形基本形成,。黨的十八大報(bào)告則在此基礎(chǔ)上,，進(jìn)一步明確了社保體系建設(shè)的基本原則和重點(diǎn)，由社保體系內(nèi)容,、建制原則和重點(diǎn)領(lǐng)域所共同構(gòu)成的較為完整的社會(huì)保障制度系統(tǒng)發(fā)展觀由此形成,。

       （三）從中共對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)和其作為執(zhí)政黨的國(guó)家發(fā)展觀的關(guān)系來(lái)看，中共對(duì)社會(huì)保障定位和功能的認(rèn)識(shí)過(guò)程是其執(zhí)政理念和國(guó)家發(fā)展觀不斷深化的有機(jī)構(gòu)成和重要體現(xiàn)

       作為執(zhí)政黨和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者,，中共的國(guó)家發(fā)展觀也經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善和深化的過(guò)程,，對(duì)社保定位和功能認(rèn)識(shí)的深化既構(gòu)成了中共國(guó)家發(fā)展觀深化的內(nèi)容，也是其國(guó)家發(fā)展觀逐步深化的體現(xiàn),。在十五大報(bào)告中,，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的定義和描述主要集中在政治、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域,；黨的十六大報(bào)告中,，無(wú)論是對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的描述，還是對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體戰(zhàn)略部署,，也都集中在經(jīng)濟(jì),、政治和文化領(lǐng)域。相比而言,，黨的十七大報(bào)告提出貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,，對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)的新要求中，不僅包括了經(jīng)濟(jì),、政治和文化領(lǐng)域,，還提出了社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，到黨的十八大報(bào)告時(shí),，就形成了完整和成熟的“五位一體”格局,。由此可見(jiàn)，中共作為執(zhí)政黨的國(guó)家發(fā)展觀經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主到經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的逐步深化過(guò)程,，對(duì)社會(huì)公平正義的價(jià)值追求,，對(duì)人民共同富裕的目標(biāo)確認(rèn)，以及通過(guò)社會(huì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的路徑選擇,，這些國(guó)家發(fā)展理念和重點(diǎn)的變化構(gòu)成了加快社保制度建設(shè)的歷史背景和宏觀環(huán)境,。

       （四）從中共對(duì)社會(huì)保障的理論認(rèn)識(shí)和對(duì)社會(huì)保障政策實(shí)踐的指導(dǎo)來(lái)看，兩者是相互作用,、彼此促進(jìn)的

       一方面,，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)保障制度運(yùn)行過(guò)程中面臨的新問(wèn)題要求執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行重新的理論定位,；另一方面，中共對(duì)社會(huì)保障理論定位的新認(rèn)識(shí)又指導(dǎo)了社會(huì)保障的政策實(shí)踐,。回顧我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不難發(fā)現(xiàn),，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的建設(shè)取得了重大的成就和突破,，但經(jīng)濟(jì)總量的增加并不會(huì)自然地解決收入分配不公、公共資源分配失衡,、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距以及一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)給國(guó)民帶來(lái)的不穩(wěn)定性和不安全感,。國(guó)民對(duì)社保的需求已經(jīng)從單一領(lǐng)域拓展到生活的各個(gè)領(lǐng)域，主體也從城鎮(zhèn)職工拓展到城鄉(xiāng)全體居民,。［3］在這樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景和國(guó)民訴求下,，社保制度在實(shí)際運(yùn)行中面臨的問(wèn)題迫切要求在理論上對(duì)其進(jìn)行重新定位。相應(yīng)地,，當(dāng)執(zhí)政黨將社保定位為一項(xiàng)獨(dú)立,、系統(tǒng)和完整的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度，并明確其建制原則和發(fā)展目標(biāo)后,，社保體系建設(shè)的實(shí)踐也就自然進(jìn)入了快車(chē)道,。2008年以來(lái)，我國(guó)社保體系建設(shè)和制度完善的步伐加快,，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系初步建成,，其覆蓋的人群和受益范圍、保障水平以及體制機(jī)制建設(shè)都取得了重大的成就,，這與2007年黨的十七大對(duì)社保進(jìn)行準(zhǔn)確定位和全面規(guī)劃是密切相關(guān)的,。

       （五）從中共社會(huì)保障理念變化與發(fā)展的總體趨勢(shì)來(lái)看，既體現(xiàn)了連續(xù)性和相對(duì)穩(wěn)定性,，也體現(xiàn)了創(chuàng)新性和突破性

       從歷史階段來(lái)看,，總體而言，中共基于黨的基本宗旨和發(fā)展的根本目標(biāo),，對(duì)于社保的重視保持了一貫性,，體現(xiàn)了中共以人民為中心的發(fā)展思想。［4］從本文分析的這個(gè)時(shí)期的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看,，黨的十五大報(bào)告和十六大報(bào)告對(duì)社保的理論定位和戰(zhàn)略規(guī)劃保持了相對(duì)穩(wěn)定性,；黨的十七大報(bào)告和十八大報(bào)告亦體現(xiàn)出了相對(duì)穩(wěn)定性。而黨的十七大報(bào)告將包括社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)建設(shè)置于更加重要的位置,，進(jìn)行專(zhuān)章的單獨(dú)規(guī)劃,，則體現(xiàn)出了創(chuàng)新性和突破性。從社會(huì)保障體系的內(nèi)容來(lái)看,，執(zhí)政黨對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn),、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度的重點(diǎn)關(guān)注保持了相對(duì)穩(wěn)定性；對(duì)于社會(huì)福利事業(yè)、衛(wèi)生健康事業(yè),、扶貧攻堅(jiān)事業(yè)以及多層次社保體系建設(shè)的逐步重視則體現(xiàn)了發(fā)展性,。

       三、十九大對(duì)新時(shí)代的判斷及其對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)的影響

       從人類(lèi)的歷史發(fā)展和社會(huì)保障制度的變遷來(lái)看,，只要有一種新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài),，就會(huì)有一種新的社會(huì)保障體制；從個(gè)人的生命周期看,，只要有一種風(fēng)險(xiǎn)存在,，就會(huì)有一個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目來(lái)應(yīng)對(duì)。前者闡述的是時(shí)代特征與社會(huì)保障體制之間的關(guān)系,，后者闡述的是個(gè)人的生命周期與社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目設(shè)置的關(guān)系,。因此，宏觀的時(shí)代背景及其相應(yīng)的主要社會(huì)矛盾將對(duì)社會(huì)保障的功能定位與體系結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的影響,。黨的十九大報(bào)告對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展做出了“新時(shí)代”的歷史定位,，提出了新時(shí)代主要矛盾的變化，這些重大的判斷對(duì)未來(lái)我國(guó)社會(huì)保障制度改革與體系完善做出了新的定位,，提出了新的要求,，指明了新的方向。

       （一）新的時(shí)代背景要求對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行更加準(zhǔn)確的定位

       社會(huì)保障制度是伴隨著人類(lèi)社會(huì)歷史的發(fā)展而不斷演進(jìn)的,，宏觀的時(shí)代背景與時(shí)代特征將決定社會(huì)保障的歷史定位,。從全球的視角看，在農(nóng)業(yè)社會(huì),，自給自足的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了天災(zāi)人禍?zhǔn)侨祟?lèi)生活的最大風(fēng)險(xiǎn),，在這個(gè)時(shí)期，以自愿捐贈(zèng)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)慈善事業(yè)成為社會(huì)保障的核心項(xiàng)目,；在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,，個(gè)體性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w性貧困，以政府公權(quán)力為基礎(chǔ)的社會(huì)救助時(shí)代由此到來(lái),；在工業(yè)化時(shí)期,，勞資關(guān)系既成為新的風(fēng)險(xiǎn)致因，又自身孕育著解決風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制,，勞資分責(zé)的社會(huì)保險(xiǎn)制度伴隨著工業(yè)化進(jìn)程而風(fēng)靡全球,；進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，為了增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同與社會(huì)團(tuán)結(jié),，防止社會(huì)排斥,，社會(huì)福利與服務(wù)的重要性日漸凸顯。

       中國(guó)的社會(huì)保障體系也是時(shí)代變遷的產(chǎn)物,，并深深地打著時(shí)代特征的烙印,。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,，傳統(tǒng)的單位保障制度是穩(wěn)定國(guó)民安全預(yù)期，并構(gòu)成勞動(dòng)者總體所得的重要組成部分,，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單位制的重要特征,；在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，尤其是在國(guó)有企業(yè)改革的攻堅(jiān)時(shí)期,，社會(huì)保障制度作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施,，有力地確保了我國(guó)總體的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和相應(yīng)群體的基本生活，從而很好地發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的潤(rùn)滑劑作用,；在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善時(shí)期，社會(huì)保障制度作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的有機(jī)組成部分,，在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī),、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本目標(biāo)等方面發(fā)揮著重要的作用,；［5］在全面深化改革和提高國(guó)家治理能力的時(shí)期,，社會(huì)保障成為理政之基，［6］對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,、促進(jìn)社會(huì)和諧提高政府合法性發(fā)揮了重要作用,。經(jīng)過(guò)幾十年的不懈努力，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入了新階段,，必然要求根據(jù)新的時(shí)代背景和時(shí)代特征,，對(duì)社會(huì)保障體系進(jìn)行重新定位。

       新時(shí)代是中華民族發(fā)展的新時(shí)代,，是科學(xué)社會(huì)主義的新時(shí)代,，也是包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化的新時(shí)代。新時(shí)代意味著國(guó)家發(fā)展面臨的內(nèi)部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境,、社會(huì)人口環(huán)境,、資源生態(tài)環(huán)境，以及外部的國(guó)際環(huán)境都在發(fā)生重大的變化,。從國(guó)家發(fā)展與民族復(fù)興的角度來(lái)看,，我們迎來(lái)了從“站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍”,，站起來(lái)主要依靠獨(dú)立自主的民族精神和艱苦卓絕的武裝斗爭(zhēng),；富起來(lái)主要依靠社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制激發(fā)的生產(chǎn)力、創(chuàng)造力和個(gè)人的不懈奮斗精神,。相比而言,，強(qiáng)起來(lái)則需要依靠強(qiáng)大的國(guó)家凝聚力和團(tuán)結(jié)協(xié)作的精神。在這樣新的歷史背景下,，社會(huì)保障制度基于團(tuán)結(jié)合作之精神和集體主義之理念,，具有顯著的增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同,、增強(qiáng)國(guó)民團(tuán)結(jié)的功能，從而應(yīng)當(dāng)成為中華民族偉大復(fù)興之利器,。

       從社會(huì)主義在全球的發(fā)展來(lái)看,，這是科學(xué)社會(huì)主義煥發(fā)強(qiáng)大活力生機(jī)的時(shí)代。社會(huì)保障制度作為社會(huì)主義的本質(zhì)要求和核心制度安排,，是社會(huì)主義優(yōu)越性的集中體現(xiàn),。近現(xiàn)代以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)制度在資本主義國(guó)家的誕生與傳播使得資本主義從野蠻走向文明,，而現(xiàn)代福利國(guó)家的形態(tài)則在很大程度上模糊了資本主義和社會(huì)主義的邊界,，從而有可能成為一種超越了意識(shí)形態(tài)的國(guó)家形態(tài)。從發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程來(lái)看,，包括中國(guó)特色社會(huì)保障制度在內(nèi)的“中國(guó)方案”正在為全世界解決人類(lèi)共同面臨的問(wèn)題提供中國(guó)智慧,，中國(guó)在世界的舞臺(tái)上正在從一個(gè)學(xué)習(xí)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐I(lǐng)者。2016年世界社會(huì)保障協(xié)會(huì)將“全球社會(huì)保障杰出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”頒發(fā)給中國(guó)政府恰恰充分說(shuō)明了這一點(diǎn),。

       綜上所述,，新的時(shí)代背景和時(shí)代特征要求社會(huì)保障制度成為國(guó)家強(qiáng)大、民族復(fù)興之利器,，成為社會(huì)主義優(yōu)越性之體現(xiàn),，成為解決人類(lèi)問(wèn)題的中國(guó)方案之重要內(nèi)容。這是新時(shí)代中國(guó)社會(huì)保障制度的新定位和新要求,。

       （二）新的主要矛盾要求社會(huì)保障發(fā)揮更加全面和積極的功能

       新的時(shí)代必然面臨著新的主要矛盾,，黨的十九大報(bào)告明確指出，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)從人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,。其基本含義是我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)從供求之間的總量矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)楣┣笾g的結(jié)構(gòu)性矛盾,。

       主要矛盾的類(lèi)型和內(nèi)容不同，解決矛盾的方法和重點(diǎn)自然不同,。在總量矛盾的時(shí)代,，相對(duì)落后的社會(huì)生產(chǎn)力是矛盾的主要方面，發(fā)展經(jīng)濟(jì),、做大蛋糕,、提高社會(huì)生產(chǎn)力則是解決矛盾的主要手段。在結(jié)構(gòu)性矛盾成為主要矛盾的新時(shí)代,，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)并無(wú)法自然轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窀ｌ硭降奶嵘?，?jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)并無(wú)法自動(dòng)解決區(qū)域間、城鄉(xiāng)間,、群體間的不均衡,。相應(yīng)地，解決新時(shí)代主要矛盾的手段也需要進(jìn)行調(diào)整和完善,，我們不僅需要通過(guò)進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等經(jīng)濟(jì)政策,，繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)的健康和可持續(xù)發(fā)展,，更需要通過(guò)加快包括社會(huì)保障制度在內(nèi)的社會(huì)事業(yè)的發(fā)展來(lái)解決不平衡和不充分的問(wèn)題，在做大蛋糕的同時(shí),，更加注重分好蛋糕,。面對(duì)新時(shí)代的新矛盾，社會(huì)保障制度對(duì)供需兩側(cè)均可發(fā)力,，從而可以發(fā)揮更加全面和積極的作用,。

       在需求側(cè)，人民對(duì)美好生活的需要是確立社會(huì)保障項(xiàng)目的基本原則,。在人的生命周期中,，只要有一種風(fēng)險(xiǎn)存在，就會(huì)有一項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目來(lái)應(yīng)對(duì),。人民的需要不斷擴(kuò)展,，社會(huì)保障體系也應(yīng)當(dāng)不斷豐富。更加重要的是,，社會(huì)保障作為現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要組成部分，作為以“公平,、正義,、共享”為核心價(jià)值理念的制度安排，不僅可以滿足人民群眾的物質(zhì)文化需求,，也可以滿足人們對(duì)公平,、正義、安全,、穩(wěn)定等積極社會(huì)價(jià)值觀的需求,，從而全面滿足人們對(duì)美好生活的需要。

       在供給側(cè),，純粹依靠市場(chǎng)的力量無(wú)法解決不平衡,、不充分發(fā)展的問(wèn)題，甚至從某種程度上說(shuō),，不平衡,、不充分發(fā)展的問(wèn)題就是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的、必然的不良后果,。相比而言,，作為重要的再分配政策，社會(huì)保障制度在縮小城鄉(xiāng)差距,、均衡區(qū)域發(fā)展,、緩解勞資矛盾等不平衡、不充分問(wèn)題方面有著更加顯著的功能和積極的作用,。

       綜上所述,，社會(huì)保障制度是一個(gè)兼具生產(chǎn)性和調(diào)節(jié)性,、兼具功能性和價(jià)值性的綜合性制度安排，它既可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型,，也有利于緩解不均衡的問(wèn)題,；既可用于滿足人民樸素的物質(zhì)文化需求，也可以滿足人們對(duì)社會(huì)公平正義的價(jià)值追求,，從而應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)代解決主要矛盾的重要制度安排,。

       （三）新的民生方略要求建立更加健全的社會(huì)保障體系

       黨的十九大報(bào)告在第八部分對(duì)包括社會(huì)保障在內(nèi)的民生事業(yè)和社會(huì)治理提出了全面的新要求。首先,，將帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活作為黨始終不渝的奮斗目標(biāo),，將民生事業(yè)的發(fā)展程度作為檢驗(yàn)一個(gè)政權(quán)和一個(gè)政黨性質(zhì)的試金石。民生事業(yè)的發(fā)展從此成為檢驗(yàn)政黨和政權(quán)性質(zhì)的重要標(biāo)準(zhǔn),，民生事業(yè)的重要性可見(jiàn)一斑,。其次，對(duì)民生保障體系做出了更加精練的概括,，即“幼有所育,、學(xué)有所教、勞有所得,、病有所醫(yī),、老有所養(yǎng)、住有所居,、弱有所扶”,，涵蓋了教育福利、收入分配,、社會(huì)救助,、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利,、住房保障等多方面的內(nèi)容,，涵蓋了整個(gè)生命周期，描繪了一個(gè)更加完整的民生保障體系,。最后,，對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)提出了新的原則和目標(biāo)，即按照兜底線,、織密網(wǎng),、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民,、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,、權(quán)責(zé)清晰、保障適度,、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系,。經(jīng)過(guò)過(guò)去若干年的努力,，我們的社會(huì)保障覆蓋面不斷拓寬，保障水平顯著提高,，兜底線和織密網(wǎng)的工作取得了顯著成效,，但在建機(jī)制，尤其是長(zhǎng)效機(jī)制方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng),。在社會(huì)保障體系建設(shè)的目標(biāo)方面,，“權(quán)責(zé)清晰”這一新原則顯得尤為重要。十八屆三中全會(huì)提出建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度,，筆者認(rèn)為,，只有實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的公平分配，才會(huì)有信心可持續(xù),、財(cái)務(wù)可持續(xù)的社會(huì)保障制度,。只有厘清了各個(gè)主體的邊界和職責(zé)，才有可能更好地分工與合作,，社會(huì)保障制度才能更加健康持續(xù)地發(fā)展,。

       綜上所述，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政黨,，其對(duì)社會(huì)保障的定位和功能的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程,。尤其是近20年來(lái)，將社會(huì)保障制度從經(jīng)濟(jì)體制改革的配套轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)建設(shè)的重要組成部分,，這種理念的變化成為我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)和制度發(fā)展進(jìn)程不斷加快的根本保障。十九大開(kāi)啟了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的新時(shí)代,，宏觀時(shí)代背景的變化對(duì)社會(huì)保障制度在國(guó)家治理體系中的地位和功能提出了新的要求,，也指明了下一階段社會(huì)保障改革的基本方向。

       ［參考文獻(xiàn)］

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       (作者:魯全,，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，中國(guó)人民大學(xué)副教授)