原標(biāo)題：呂同舟：政府職能轉(zhuǎn)變的理論邏輯與過(guò)程邏輯——基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的思考
       一,、問(wèn)題的提出

       黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。［1］作為總覽全局的發(fā)展目標(biāo),，如何切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化成為推進(jìn)各項(xiàng)體制機(jī)制改革的立足點(diǎn)與歸宿,；而兼顧治理能力和治理方式的政府職能轉(zhuǎn)變，無(wú)疑是關(guān)鍵所在。

       立足于國(guó)家治理現(xiàn)代化，政府職能轉(zhuǎn)變可以從兩個(gè)維度進(jìn)行透視：一方面,，作為國(guó)家和社會(huì)運(yùn)行的重要一環(huán)，政府體系的運(yùn)轉(zhuǎn)與變化無(wú)疑是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,，而政府職能及其轉(zhuǎn)變恰恰是政府體系內(nèi)在運(yùn)行與改革演化的核心所在,；另一方面，我國(guó)改革開(kāi)放的一系列進(jìn)程,，既是不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程,，也是不斷提高國(guó)家治理能力、完善國(guó)家治理體系的過(guò)程,。由此,，可以抽象出觀察政府職能轉(zhuǎn)變的雙重視角：一方面著眼于理論推演，梳理政府職能轉(zhuǎn)變,、政府治理與國(guó)家治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及其作用方式；另一方面著眼于過(guò)程梳理,，通過(guò)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變歷程的描述透視其與政府治理,、國(guó)家治理之間的現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)；同時(shí),，在理論邏輯與過(guò)程邏輯相互映照和統(tǒng)一下,，系統(tǒng)地思考未來(lái)進(jìn)一步深化政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

       二,、理論邏輯：職能轉(zhuǎn)變—政府治理—國(guó)家治理

       現(xiàn)代國(guó)家治理無(wú)疑是一項(xiàng)復(fù)雜,、系統(tǒng)的工程，其核心在于國(guó)家治理體系的構(gòu)建與國(guó)家治理能力的提升,；作為國(guó)家治理體系之核心主體的政府無(wú)疑發(fā)揮著關(guān)鍵作用,。從邏輯上講，政府治理可以從治理能力和治理方式兩個(gè)維度加以理解,，前者指的是政府在應(yīng)對(duì)公共事務(wù)時(shí)所具有的潛在或現(xiàn)實(shí)的能力,；后者則指政府如何實(shí)現(xiàn)自己的意志，直觀表現(xiàn)在政府與多元主體的關(guān)系上,。當(dāng)然,，這種架構(gòu)并不意味著二者截然分開(kāi)；實(shí)際上,，二者本身是相輔相成的,。例如，治理能力提升之后客觀上就會(huì)催生治理方式的變化,，而治理方式的更新無(wú)疑可以提升治理能力,。換言之,，政府治理能力的提升和治理方式的變革直接關(guān)乎著國(guó)家治理現(xiàn)代化的全面推進(jìn)，或者說(shuō),，“政府治理理論現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求”,。［2］而反映到行政實(shí)踐中，兼顧治理能力和治理方式的政府職能轉(zhuǎn)變,，無(wú)疑天然地成了國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要“抓手”和關(guān)鍵突破口,。這種從“職能轉(zhuǎn)變”到“政府治理”再到“國(guó)家治理”的演繹，層層推進(jìn),、漸次深入,，體現(xiàn)出國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中政府職能轉(zhuǎn)變的理論邏輯。

       （一）政府在國(guó)家治理主體格局中占關(guān)鍵地位

       現(xiàn)代國(guó)家治理體系包含政府治理,、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理三個(gè)重要的次級(jí)體系,。［3］這三個(gè)體系塑造了規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的程序與制度,，而其各自的運(yùn)行規(guī)則及其交織互動(dòng)則有效地嵌入現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯之中,。通俗地講，現(xiàn)代國(guó)家治理表現(xiàn)為包括國(guó)家政權(quán)的所有者,、管理者和利益相關(guān)者在內(nèi)的多元行動(dòng)者之間的協(xié)同與互動(dòng),，其關(guān)鍵在于政府、市場(chǎng),、社會(huì)等多元主體之間的博弈與合作,。當(dāng)然，無(wú)論是從行政體系的運(yùn)作過(guò)程還是從治理能力的推進(jìn)實(shí)踐看,，在多元主體結(jié)構(gòu)中,，政府這一主體依舊占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用,。甚至可以說(shuō),，其他主體的順利成長(zhǎng)及其力量的有效發(fā)揮都離不開(kāi)政府的支持或引導(dǎo)。

       （二）以政府職能轉(zhuǎn)變推動(dòng)政府治理能力提升

       通俗地說(shuō),，政府職能轉(zhuǎn)變有助于提升治理能力,。這一觀點(diǎn)可以從以下兩個(gè)方面得到論證：一方面，職能轉(zhuǎn)變意味著要重新定義政府的角色,，明確新形勢(shì)下政府應(yīng)該做什么,、不應(yīng)該做什么，進(jìn)而在這一基礎(chǔ)上有效地解決政府職能越位,、缺位,、不到位等問(wèn)題。另一方面,，政府職能轉(zhuǎn)變的核心是打造“有為政府”,。政府職能轉(zhuǎn)變并不能簡(jiǎn)單地被理解為“放權(quán)”,，也不意味著職能的體量越小越好。實(shí)際上,，對(duì)于政府的衡量,，應(yīng)當(dāng)更關(guān)注其能否切實(shí)有效地管理好國(guó)家、社會(huì),。這就意味著要將“有為政府”視為職能轉(zhuǎn)變的核心,，圍繞如何推動(dòng)政府更加“有為”進(jìn)行改革。結(jié)合這兩方面來(lái)看,，一個(gè)“對(duì)路”且“有為”的政府及其職能結(jié)構(gòu),，才是改革的最終指向。

       （三）以政府職能轉(zhuǎn)變推動(dòng)政府治理方式變革

       正如前文所述,，政府治理方式直觀地表現(xiàn)在政府與多元主體的關(guān)系上,，政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程恰恰也就是調(diào)節(jié)政市、政社,、政民關(guān)系的過(guò)程,。一方面，政府應(yīng)當(dāng)從微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場(chǎng)行為當(dāng)中堅(jiān)決退出,，改變過(guò)度干預(yù),，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”［4］；另一方面,，推動(dòng)政事分開(kāi)，完善政府公共服務(wù)購(gòu)買,，改革社會(huì)團(tuán)體審批登記制度,，培育和扶持社會(huì)組織發(fā)展；同時(shí),，切實(shí)遵循法治,，防止公權(quán)力濫用，維護(hù)公民的權(quán)利和利益,，捍衛(wèi)社會(huì)秩序與公民自由,。總而言之,，借助職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)涉著政府與多元主體關(guān)系調(diào)試的載體,，削減對(duì)市場(chǎng)的不正當(dāng)干預(yù)、調(diào)整社會(huì)管理職能,、增強(qiáng)公共服務(wù)職能,、保障公民的正當(dāng)權(quán)益，并有效地將多元主體格局融會(huì)貫通,，從而變革政府治理方式并使政府職能與其在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的角色定位相一致,，最終切實(shí)有效地推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,。

       三、過(guò)程邏輯：國(guó)家職能—政府職能—政府職責(zé)—職責(zé)體系

       新中國(guó)成立以來(lái),，特別是改革開(kāi)放以來(lái),，政府職能轉(zhuǎn)變的理論認(rèn)識(shí)和改革探索不斷推進(jìn)。依據(jù)具體內(nèi)容和著力點(diǎn)的不同,，這一過(guò)程可以大略地劃分為三個(gè)階段,，并基本遵循著“國(guó)家職能—政府職能—政府職責(zé)—職責(zé)體系”的演化邏輯。實(shí)際上,，這一漸次深入的過(guò)程恰恰也就是政府治理和國(guó)家治理不斷完善的過(guò)程,。

       （一）第一階段（1978—1998）：從“國(guó)家職能”到“政府職能”

       在20世紀(jì)80年代以前，我國(guó)實(shí)際上并沒(méi)有現(xiàn)代意義的“政府職能”概念,，僅僅是在馬克思主義哲學(xué)教本中,，對(duì)“國(guó)家的基本職能”進(jìn)行概略的說(shuō)明。1978年,，十一屆三中全會(huì)吹響了改革開(kāi)放的號(hào)角,，做出了要“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)”的戰(zhàn)略決策。因應(yīng)著這一轉(zhuǎn)變,，“國(guó)家職能”被注入了新的內(nèi)涵,，突出國(guó)家階級(jí)性和社會(huì)性的分離，從而將國(guó)家的社會(huì)管理職能獨(dú)立出來(lái),，進(jìn)而為現(xiàn)代化建設(shè)提供理論支持,。需要注意的是，在這一時(shí)期主流術(shù)語(yǔ)依舊是“國(guó)家職能”而非“政府職能”,，“國(guó)家”與“政府”混為一談的局面未能徹底改觀,。但是，無(wú)論是從理論發(fā)展的需要來(lái)看,，還是從歷史發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看,，“政府職能”已經(jīng)呼之欲出了。

       80年代中后期,，政府職能轉(zhuǎn)變改革走上了快車道：1984年中央正式把“發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)”作為改革和發(fā)展的目標(biāo),，并明確提出要“實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)，正確發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能”,，這是官方文件中首次觸及“政府職能”這一概念,；1986年中央“關(guān)于第七個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告”中正式將“政府職能轉(zhuǎn)變”作為獨(dú)立的概念表述出來(lái)；1987年,，黨的十三大要求政府轉(zhuǎn)變管理企業(yè)的方式,，提出“使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主”；此后1988年和1993年兩次政府機(jī)構(gòu)改革，則以探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的政治體制為主要任務(wù),，著力于政企分開(kāi),，并對(duì)企業(yè)進(jìn)行宏觀、間接的管理,。

       （二）第二階段（1998—2007）：從“政府職能”到“政府職責(zé)”

       前一階段的改革雖然取得了顯著的成效,，但實(shí)事求是地看，關(guān)于政府職能的界說(shuō)仍舊比較混亂,，尤其表現(xiàn)在把有關(guān)國(guó)家機(jī)器的一切活動(dòng),、行動(dòng)、功能,、職責(zé)等都解釋為政府職能,，從而在一定程度上阻礙了理論的進(jìn)一步發(fā)展和改革的進(jìn)一步推進(jìn)。［5］經(jīng)過(guò)這段時(shí)間的摸索,，政府職能的概念進(jìn)一步充實(shí),，分化為相對(duì)原則的部分——即“政府功能”和相對(duì)具體的部分——即“政府職責(zé)”。［6］這種邏輯劃分從理論上解決了政府職能當(dāng)中哪些部分能夠轉(zhuǎn)變,、哪些部分不能轉(zhuǎn)變的難題,，客觀上使得政府職責(zé)成為下一步改革的抓手，推動(dòng)改革走向更具針對(duì)性和操作性的階段,。

       這一變化在實(shí)踐層面得到了印證,。以國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為例，區(qū)別于前幾輪改革更多地從技術(shù)層面強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的撤并與增減,，1998年以后的幾輪改革開(kāi)始有意識(shí)地以政府職責(zé)為抓手,，將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到政府部門的職責(zé)權(quán)限和職能分工上來(lái)。同時(shí),，伴隨著理論認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化,，對(duì)于政府職能究竟轉(zhuǎn)向何方的問(wèn)題也有了更為明確的認(rèn)識(shí)。特別值得注意的是,，2003年以后，“非典”的爆發(fā),、弱勢(shì)群體問(wèn)題的顯化和全球化帶來(lái)的壓力,，促使中國(guó)開(kāi)始集中地考慮服務(wù)型政府建設(shè)的問(wèn)題，并開(kāi)始推動(dòng)政府職能逐漸從偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重公共管理和社會(huì)服務(wù),。此后,，機(jī)構(gòu)改革、職責(zé)劃分和服務(wù)型政府建設(shè)無(wú)疑更加緊密地聯(lián)系在了一起,，進(jìn)一步推動(dòng)著中國(guó)的行政改革進(jìn)程,。

       （三）第三階段（2007至今）：從“政府職責(zé)”到“職責(zé)體系”

       應(yīng)當(dāng)關(guān)注各項(xiàng)職責(zé)之間的相互協(xié)同以及職責(zé)配置與機(jī)構(gòu)改革之間的雙向互動(dòng)等。這一理念上的轉(zhuǎn)變，直觀地反映在對(duì)于“政府職責(zé)體系”的關(guān)注上,。

       2007年黨的十七大報(bào)告旗幟鮮明地提出“健全政府職責(zé)體系,，完善公共服務(wù)體系”，這是“政府職責(zé)體系”這一術(shù)語(yǔ)首次被寫(xiě)入黨的綱領(lǐng)性文件中,。2008年以來(lái)推行的大部門體制改革恰恰秉持著這一理念,，試圖超脫簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)層面的改革，與政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中扮演的角色以及發(fā)揮的功能聯(lián)系起來(lái),，著力于理順職責(zé)關(guān)系,、凸顯職責(zé)協(xié)同，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)職責(zé)設(shè)置與機(jī)構(gòu)改革間的良性互動(dòng),。此后,，2012年黨的十八大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”,，以及2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次對(duì)央地職責(zé)進(jìn)行劃分等原則性表述,，都為下一步深化改革指明了方向。同時(shí),，自2013年開(kāi)始全面推廣的權(quán)力清單改革,、職責(zé)清單改革、負(fù)面清單改革,，本質(zhì)上就是改革走向精細(xì)化的直接表現(xiàn),，有助于厘清政府職責(zé)關(guān)系、塑造政府職責(zé)體系,，因而也可以被視為同一序列的改革,。

       四、理論邏輯與過(guò)程邏輯統(tǒng)一于國(guó)家治理現(xiàn)代化之中

       正如前文所述,，政府職能轉(zhuǎn)變包含著理論和過(guò)程雙重邏輯,，而在具體的實(shí)踐過(guò)程中，這雙重邏輯又并非割裂,，而是存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)的,。一方面，改革進(jìn)程中各階段的具體內(nèi)容,，無(wú)非面向著治理能力和治理方式,，抑或二者兼而有之；另一方面,，政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程,，實(shí)際上也就是國(guó)家治理不斷完善的過(guò)程，加之前文已經(jīng)論述過(guò)的從政府職能轉(zhuǎn)變到政府治理再到國(guó)家治理的演繹,，可以認(rèn)為,，理論邏輯與過(guò)程邏輯實(shí)現(xiàn)了嵌合,，統(tǒng)一于國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史場(chǎng)域中。

       （一）各階段改革往往著力于提升政府治理能力或（和）變革政府治理方式

       前文已經(jīng)簡(jiǎn)要梳理了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程和階段,。如果結(jié)合各階段具體內(nèi)容和目標(biāo)指向看,，改革無(wú)非面向著治理能力或治理方式，抑或二者兼而有之,。從治理能力和治理方式二分的角度入手,，可以對(duì)各階段改革的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致描述。

       第一階段的改革,，歸納起來(lái)主要有以下幾項(xiàng)內(nèi)容：其一,，明確“政府職能”從“國(guó)家職能”中脫離出來(lái)成為考察一系列相關(guān)問(wèn)題的理論前提。這一時(shí)期進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革,，也無(wú)疑是以強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理能力為目的的,。這項(xiàng)內(nèi)容著力于提升政府治理能力，強(qiáng)化政府在經(jīng)濟(jì)管理方面的能力,。其三,，對(duì)于企業(yè)的管理方式，要改變單一的行政管理模式,，過(guò)渡到行政,、經(jīng)濟(jì)、法律多手段并用,，從以直接管理為主轉(zhuǎn)變到以間接管理為主,。這項(xiàng)內(nèi)容著力于調(diào)整政府治理方式，重塑政府與企業(yè)的關(guān)系,。

       第二階段的改革,，歸納起來(lái)主要有以下幾項(xiàng)內(nèi)容：其一，將政府職能從邏輯上劃分為政府功能和政府職責(zé)兩個(gè)部分,，改變了傳統(tǒng)政府職能界說(shuō)混亂的局面,，明確了“政府應(yīng)該做什么”的問(wèn)題，并且將改革重點(diǎn)放到政府職責(zé)的調(diào)整上來(lái),。這同樣是基礎(chǔ)層面的改革,，是治理能力提升和治理方式變革的前提性條件。其二,，政府職能轉(zhuǎn)變有了明確的方向,，即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管,、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”上,，政府履責(zé)的重心也開(kāi)始從偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重提供公共管理和社會(huì)服務(wù),。其三,，將機(jī)構(gòu)改革與政府職責(zé)劃分聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)要按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整各部門的職責(zé)權(quán)限,，明確部門間職能分工,。其四“服務(wù)型政府建設(shè)”這一主張的提出與貫徹，既體現(xiàn)出政府對(duì)自身定位的清晰認(rèn)識(shí),，又意味著傳統(tǒng)管理方式的重大變革,，是政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入新階段的標(biāo)志，也滲透出變革政府治理方式的思路,。

       第三階段的改革,，歸納起來(lái)主要有以下幾項(xiàng)內(nèi)容：其一，“職責(zé)體系”成為改革著眼點(diǎn)是理念層面的重大變化,。政府職責(zé)體系的構(gòu)建,，是關(guān)涉著一系列內(nèi)外部要素的問(wèn)題域，意味著應(yīng)當(dāng)與政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中扮演的角色以及發(fā)揮的功能聯(lián)系起來(lái),，著力于理順職責(zé)關(guān)系,，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)職責(zé)設(shè)置與機(jī)構(gòu)改革間的良性互動(dòng)。其二,，持續(xù)推進(jìn)深化大部門體制改革,。2008年以來(lái)我國(guó)扎實(shí)推進(jìn)大部門體制改革，借助部門重組實(shí)現(xiàn)職責(zé)的歸并整合和優(yōu)化重組,，打破部門壁壘,、避免職能交叉、政出多門和多頭管理,，行政效能得到顯著提升,。其三，推進(jìn)行政審批改革,，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,。將行政審批改革視為重要抓手，借助行政審批權(quán)限下放,，同時(shí)將政府工作的重點(diǎn)從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管,，從而推動(dòng)政府治理方式的變革，“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”,、同時(shí)又充分發(fā)揮社會(huì)的積極主動(dòng)性,。

       （二）政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程，就是國(guó)家治理不斷完善的歷程

       作為中國(guó)行政體制改革的核心內(nèi)容之一,，也是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“接合部”,，政府職能的轉(zhuǎn)變催生了一系列體制機(jī)制變革，導(dǎo)致國(guó)家發(fā)生結(jié)構(gòu)層面的變化,，在這一過(guò)程中,，國(guó)家治理不斷完善,，國(guó)家治理體系和治理能力也走向了現(xiàn)代化。

       從“國(guó)家職能”到“政府職能”的轉(zhuǎn)變,，實(shí)質(zhì)上一方面體現(xiàn)了政治體制改革的張力作用開(kāi)始顯現(xiàn),，另一方面則是在傳統(tǒng)管理方式低能甚至無(wú)能的背景下提出的適應(yīng)性應(yīng)對(duì)策略。正因如此,，在這一階段,，改革的表層目的在于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、塑造社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,，深層目的則在于維護(hù)政治體制的穩(wěn)定,，鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，繼而完善國(guó)家治理,。

       “政府職能”到“政府職責(zé)”的轉(zhuǎn)變,，這一階段的顯著特點(diǎn)是，更多地從管理層面而非政治層面來(lái)考量政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題,，同時(shí)也從單純地關(guān)注如何更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移到兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)上來(lái)——甚至后者的地位更加重要,。

       從“政府職責(zé)”到“職責(zé)體系”的轉(zhuǎn)變，反映了頂層設(shè)計(jì)的改革思路,，體現(xiàn)了從單一性改革向整體性改革的躍遷,，與此同時(shí)，政府職責(zé)體系的健全,，在邏輯上必然導(dǎo)致政社之間,、政市之間的邊界清晰化，客觀上會(huì)推動(dòng)作為國(guó)家治理重要主體的社會(huì)和市場(chǎng)之地位的上升,。

       簡(jiǎn)而言之,，結(jié)合改革的具體內(nèi)容來(lái)看，政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)涉著治理能力提升和治理方式變革兩個(gè)方面,，進(jìn)而有助于推動(dòng)國(guó)家治理,；與此同時(shí)，政府職能的不斷轉(zhuǎn)變,，恰恰反映出國(guó)家治理不斷走向完善的歷史脈絡(luò),。在這個(gè)意義上，政府職能轉(zhuǎn)變的理論邏輯與過(guò)程邏輯實(shí)現(xiàn)了嵌合,，并統(tǒng)一于國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史場(chǎng)域中,。在一定程度上也可以說(shuō)，政府職能“轉(zhuǎn)變”的任務(wù)已經(jīng)大體完成,，下一步改革的重點(diǎn),，應(yīng)當(dāng)置于國(guó)家治理現(xiàn)代化的整體框架下重塑職責(zé)體系，同時(shí)又要在保證制度環(huán)境基本穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上推進(jìn)行政改革,、完善市場(chǎng)機(jī)制以及培育社會(huì)體系等方面,。

       五,、進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的理論思考

       關(guān)于理論邏輯和過(guò)程邏輯的透視，有助于深入理解政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在機(jī)理和基本脈絡(luò),，也可以為下一步深化政府職能轉(zhuǎn)變提供指引。未來(lái),，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史場(chǎng)域中,，圍繞提升治理能力、優(yōu)化治理方式兩個(gè)抓手,，重點(diǎn)把握以下三項(xiàng)原則,，不斷推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變走向深化、細(xì)化,、具體化,。

       （一）要在政府、市場(chǎng),、社會(huì)三者的動(dòng)態(tài)均衡中調(diào)整職能邊界

       歷史發(fā)展規(guī)律證明,，政府職能是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，會(huì)伴隨著多元主體力量的相對(duì)變化而不斷調(diào)整,。換言之,，并不存在一個(gè)所謂“固定的”或“最好的”三者之間的職能劃分邊界，而只可能存在某種最適合本國(guó)政治,、經(jīng)濟(jì),、歷史、文化背景的權(quán)力配置結(jié)構(gòu),。因此,，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各國(guó)具體情況和歷史傳統(tǒng)來(lái)塑造具有本國(guó)特色的、內(nèi)嵌于國(guó)家治理體系之中的“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三者的關(guān)系結(jié)構(gòu),。唯有如此,，才能形成既相互制約又相互支撐的國(guó)家治理框架體系，最大化地提升國(guó)家治理能力,，共同應(yīng)對(duì)公共事務(wù)中的政府失靈,、市場(chǎng)失靈等諸多問(wèn)題。

       （二）要將政府職能轉(zhuǎn)變和治理工具的應(yīng)用創(chuàng)新有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)

       作為實(shí)現(xiàn)政府職能的操作途徑和具體手段,，治理工具的選擇及應(yīng)用會(huì)直接影響政府履職效果,，也會(huì)直觀地反映政府職能轉(zhuǎn)變的方向。理論上看,，不同治理工具的效率和效果存在著顯著的差異,，而選擇何種治理工具往往受到多方面因素的影響。以往的政府職能轉(zhuǎn)變改革,，往往更多地關(guān)注職責(zé)配置以及機(jī)構(gòu)設(shè)置本身,，對(duì)于治理工具應(yīng)用創(chuàng)新的關(guān)注卻不夠,，而后者往往能夠?qū)Ω玫貙?shí)現(xiàn)既定的治理目標(biāo)、適應(yīng)特定的治理環(huán)境起到十分顯著的作用,。因此,，在下一步切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將改革和治理工具的應(yīng)用創(chuàng)新有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),，以便推進(jìn)改革進(jìn)程,、提升治理績(jī)效。

       （三）要打破自發(fā)形成的職責(zé)結(jié)構(gòu)模式,，推動(dòng)政府職責(zé)體系重塑

       一直以來(lái),，我國(guó)縱向各級(jí)政府在職責(zé)配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置上保持著較高的一致性,，形成了一種“橫平豎直”,、“方方正正”的結(jié)構(gòu)。這種“渾然一體”的結(jié)構(gòu)性特征,，恰恰是政府職能轉(zhuǎn)變遲遲未能取得突破性進(jìn)展的“根子”所在,。在這個(gè)意義上，可以認(rèn)為,，當(dāng)前我國(guó)政府縱向職責(zé)體系看似清晰有序,、劃分明確，卻是建立在一種錯(cuò)誤的邏輯甚至沒(méi)有邏輯的基礎(chǔ)上,，以一種近乎自發(fā)的方式形成的,。

       誠(chéng)然，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著的成就,，特別體現(xiàn)在提升行政效能,、協(xié)調(diào)政市關(guān)系與政社關(guān)系乃至推進(jìn)行政改革等方面。但同時(shí)必須承認(rèn),，改革尚未根本性觸及這種近乎自發(fā)地形成的,、“渾然一體”的職責(zé)結(jié)構(gòu)模式，而這為下一步繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變提供了現(xiàn)實(shí)生長(zhǎng)點(diǎn),。未來(lái),，應(yīng)當(dāng)著力于打破這種職責(zé)結(jié)構(gòu)模式，將重點(diǎn)放到政府職責(zé)體系的重塑上來(lái),，從府際權(quán)力配置,、權(quán)責(zé)分工體系、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等多維度著手,，合理劃定各層級(jí)政府的職責(zé)范圍和職責(zé)內(nèi)容,，分區(qū)域、分層級(jí)地探索落實(shí)政府職責(zé)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置,，形成內(nèi)外之間,、上下之間、左右之間,，各級(jí),、各類職責(zé)銜接有序、溝通順暢的局面,，構(gòu)建相輔相成,、目標(biāo)明確、高效運(yùn)行的政府職責(zé)體系,。（呂同舟，上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院講師,，南開(kāi)大學(xué)中國(guó)政府與政策聯(lián)合研究中心兼職研究員）

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       來(lái)源：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期