原標(biāo)題：徐道穩(wěn)：我國(guó)社會(huì)工作立法的重點(diǎn)議題
       一、引言

       2006年至2016年，我國(guó)一系列發(fā)展社會(huì)工作的政策相繼出臺(tái),，但是社會(huì)工作立法進(jìn)展緩慢。究其原因,，除了社會(huì)工作職業(yè)化的時(shí)間不長(zhǎng)、民生立法欠賬太多等因素外，社會(huì)工作立法研究不夠深入也是重要原因。近年來(lái),，有學(xué)者對(duì)社會(huì)工作立法理念、立法模式,、立法框架和推進(jìn)路徑做了研究,，但是總體來(lái)說(shuō)，社會(huì)工作立法的研究成果不多,，研究不夠深入，而且偏重立法模式,、框架等形式要素,，對(duì)立法的內(nèi)容關(guān)注不夠。本文在分析我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展面臨的問(wèn)題的基礎(chǔ)上,，探討社會(huì)工作立法的重點(diǎn)議題,，以期為正在進(jìn)行的社會(huì)工作立法實(shí)踐提供參考。

       立法活動(dòng)應(yīng)該以問(wèn)題為導(dǎo)向,。社會(huì)工作立法必須對(duì)社會(huì)工作發(fā)展面臨的問(wèn)題有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí),。學(xué)術(shù)界對(duì)這一問(wèn)題有很多研究成果，不同的學(xué)者有不同的認(rèn)識(shí),。［1-4］筆者認(rèn)為,，我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展面臨的問(wèn)題很多，這些問(wèn)題存在于不同層面,，而且此問(wèn)題與彼問(wèn)題之間可能有衍生關(guān)系,。從主體層面看，社會(huì)工作發(fā)展面臨的問(wèn)題主要表現(xiàn)為“服務(wù)抓不住民心,、機(jī)構(gòu)留不住人才,、政府管不住機(jī)構(gòu)”?！胺?wù)抓不住民心”是指社工服務(wù)專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng),、社會(huì)認(rèn)可度不高，其實(shí)質(zhì)是社工的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題,。這個(gè)問(wèn)題又分為形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面,。從形式上看，我國(guó)社工行業(yè)沒(méi)有準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)于什么是社會(huì)工作者官方,、學(xué)界和民間都有不同看法,，導(dǎo)致社工行業(yè)的職業(yè)邊界模糊。從實(shí)質(zhì)上看,，我國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化時(shí)間不長(zhǎng),，社工服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平還有待提高?！皺C(jī)構(gòu)留不住人才”是指社工的待遇偏低,、地位不高導(dǎo)致社工的自我認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)同較低，相關(guān)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生從事社會(huì)工作的意愿不足,，社工行業(yè)人才短缺,。在此背景下，各社工機(jī)構(gòu)競(jìng)相挖人,，導(dǎo)致社工流動(dòng)頻繁,，流失偏多?！罢懿蛔C(jī)構(gòu)”是指管理體制不順,，政府強(qiáng)勢(shì)和軟弱現(xiàn)象并存。一方面,，政府在服務(wù)招標(biāo),、協(xié)議履行等環(huán)節(jié)中表現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)；另一方面,，政府在社工機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作,、勞動(dòng)關(guān)系、財(cái)務(wù)監(jiān)管等方面又表現(xiàn)出軟弱無(wú)力,。

       上述問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化過(guò)程的突出問(wèn)題,，依靠現(xiàn)行政策是難以解決的，某種程度上也是現(xiàn)行政策體系造成的,，因此,，迫切需要立法加以解決。根據(jù)這些問(wèn)題所涉及的內(nèi)容,，社會(huì)工作者等基本概念的界定,、從業(yè)資格的設(shè)立、薪酬福利制度和管理體制改革應(yīng)該成為社會(huì)工作立法的重點(diǎn)議題,。

       二,、明晰基本概念

       我國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的歷史已逾十年，但是對(duì)社會(huì)工作,、社會(huì)工作者,、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)依然比較模糊,，甚至比較混亂，嚴(yán)重影響了社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)權(quán)威和專(zhuān)業(yè)價(jià)值,。關(guān)于社會(huì)工作的界定,，教科書(shū)上雖然有不同的定義，但是基本上都圍繞“專(zhuān)門(mén)人員運(yùn)用專(zhuān)業(yè)方法,，解決個(gè)人,、家庭和社區(qū)的問(wèn)題，以恢復(fù)其社會(huì)功能”,；［5-7］中央層面的法規(guī)政策沒(méi)有涉及,，珠海和汕頭地方立法對(duì)其做了幾乎同樣的界定，確立其“專(zhuān)門(mén)職業(yè)活動(dòng)”的地位,。教科書(shū)更強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)屬性和功能屬性,，職業(yè)立法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作的職業(yè)屬性，因此,，珠海和汕頭對(duì)社會(huì)工作的界定是比較準(zhǔn)確的,。中央立法可以借鑒地方立法，將社會(huì)工作界定為“專(zhuān)業(yè)性的職業(yè)活動(dòng)”,。

       關(guān)于社會(huì)工作者的界定,，中央和地方的法規(guī)政策都有規(guī)定，但是相互之間差異很大,，已經(jīng)呈現(xiàn)某種程度的混亂。原勞動(dòng)和社會(huì)保障部把社會(huì)工作者界定為“專(zhuān)業(yè)工作者”,，而民政部將其定義為“取得職業(yè)水平證書(shū)的人員”,。《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出“社會(huì)工作人才”的概念,，包括民政部在內(nèi)的中央18部門(mén)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》又提出“社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才”的概念,，并將其定義為“具有一定社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，在社會(huì)福利等多個(gè)領(lǐng)域直接提供社會(huì)服務(wù)的專(zhuān)門(mén)人員”,。而根據(jù)中央19部門(mén)《社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011—2020年）》,，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才并不僅僅是“直接提供社會(huì)服務(wù)”的專(zhuān)門(mén)人員，而是包括社會(huì)工作服務(wù)人才,、管理人才,、教育和研究人才。社會(huì)工作者,、社會(huì)工作人才和社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才究竟有何區(qū)別在上述文件中語(yǔ)焉不詳,。與中央層面的混亂相比，地方立法對(duì)社會(huì)工作者的界定更加專(zhuān)業(yè),，也更符合實(shí)際,。例如,，汕頭將社會(huì)工作者界定為“通過(guò)全國(guó)社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)，依法取得社會(huì)工作者職業(yè)水平登記證書(shū),，從事職業(yè)化社會(huì)工作服務(wù)的人員”,。這一界定從地方立法的依據(jù)看雖有值得討論之處，但是其內(nèi)容是清晰的,，使用“社會(huì)工作者”而不是“社會(huì)工作人才”也是符合國(guó)際通行說(shuō)法的,。因此，未來(lái)我國(guó)社會(huì)工作立法宜采用“社會(huì)工作者”而不宜用“社會(huì)工作人才（專(zhuān)業(yè)人才）”,，并將其界定為“取得社會(huì)工作者從業(yè)資格證書(shū),，依法注冊(cè)從事職業(yè)化社會(huì)工作服務(wù)的專(zhuān)業(yè)人員”。

       關(guān)于社會(huì)工作機(jī)構(gòu),，民政部在《關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》中將民辦社工機(jī)構(gòu)定義為“以社會(huì)工作者為主體,，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)方法開(kāi)展服務(wù)工作的民辦非企業(yè)單位”，鼓勵(lì)民辦的意圖非常明顯,。地方立法將其定義為“以社會(huì)工作者為主體,，不以營(yíng)利為目的，提供專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)組織”,，這一定義未突出民辦,，更具包容性和涵蓋力。目前,，我國(guó)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)絕大部分,、有的地方甚至全部都是民辦非企業(yè)單位，但是,，片面強(qiáng)調(diào)“民辦”不適應(yīng)民辦公助,、公辦民營(yíng)、事業(yè)單位轉(zhuǎn)化等多元化的發(fā)展趨勢(shì),；再者,，《慈善法》《民法總則》生效后，“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”將取代“民辦非企業(yè)單位”,，因此,，用民辦非企業(yè)單位來(lái)界定社會(huì)工作機(jī)構(gòu)已不合時(shí)宜。

       《民法總則》把法人分為營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人,，非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位,、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì),、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu),，其中為公益目的以捐助財(cái)產(chǎn)設(shè)立的基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是捐助法人,。目前,，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)登記為民辦非企業(yè)單位,，《慈善法》和《民法總則》生效后，“民辦非企業(yè)單位”這一名稱(chēng)即將退出歷史舞臺(tái),，在這種情況下,，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)面臨兩個(gè)選擇，一是登記為營(yíng)利法人,，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè),；二是登記為非營(yíng)利法人，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（捐助法人）,。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)若轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè),，則無(wú)異于市場(chǎng)化的服務(wù)公司，但是,，社會(huì)工作的福利性質(zhì)決定了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利屬性,，因此，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)還是轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為宜,。根據(jù)《慈善法》有關(guān)社會(huì)組織分類(lèi)和《民法總則》對(duì)法人的分類(lèi),，我國(guó)社會(huì)工作立法可將社會(huì)工作機(jī)構(gòu)定義為“以公益為目的提供專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。

       三,、設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入制度

       從國(guó)內(nèi)外職業(yè)立法的經(jīng)驗(yàn)看,，如果沒(méi)有就業(yè)準(zhǔn)入（從業(yè)資格證書(shū)）的規(guī)定，那么職業(yè)立法將沒(méi)有意義,，至少立法的意義將大打折扣,。這里的從業(yè)資格證書(shū)和現(xiàn)有的社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)證書(shū)不同，前者是行政許可類(lèi)職業(yè)資格,，構(gòu)成就業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻,，后者是非行政許可類(lèi)職業(yè)資格，屬于水平評(píng)價(jià)類(lèi)的資格認(rèn)證,。關(guān)于社會(huì)工作者就業(yè)準(zhǔn)入制度，筆者曾做過(guò)專(zhuān)門(mén)研究,，論證了對(duì)社會(huì)工作者實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入的必要性,，并提出用現(xiàn)有的職業(yè)水平評(píng)價(jià)證書(shū)作為助理社會(huì)工作師和社會(huì)工作師就業(yè)準(zhǔn)入的門(mén)檻，同時(shí)又不以注冊(cè)方式壟斷社工稱(chēng)號(hào),，以便為專(zhuān)科畢業(yè)生和暫時(shí)未取得職業(yè)資格的畢業(yè)生保留就業(yè)機(jī)會(huì),。［8］筆者仍堅(jiān)持認(rèn)為“對(duì)社會(huì)工作者實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入是必要的”，但是,，上述就業(yè)準(zhǔn)入具體設(shè)置的觀點(diǎn)需要進(jìn)行修正,，理由有三：一是職業(yè)水平評(píng)價(jià)證書(shū)不具有行政許可的法律性質(zhì)，無(wú)法勝任就業(yè)準(zhǔn)入的功能,；二是職業(yè)水平評(píng)價(jià)證書(shū)包括初級(jí),、中級(jí)和高級(jí)三個(gè)等級(jí),，與“一個(gè)行業(yè)一個(gè)準(zhǔn)入證書(shū)”的一般做法不一致；三是未取得職業(yè)水平證書(shū)的人仍然能夠從事社會(huì)工作,，等于沒(méi)有設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入,。基于上述理由,，筆者認(rèn)為,，未來(lái)的社會(huì)工作立法應(yīng)當(dāng)設(shè)立具有行政許可性質(zhì)的從業(yè)資格，即必須取得從業(yè)資格證書(shū)方可申請(qǐng)從事社會(huì)工作服務(wù)成為社會(huì)工作者,；社會(huì)工作者必須參加繼續(xù)教育并接受注冊(cè)管理,。

       在中央層面社會(huì)工作立法尚付闕如的情況下，地方法規(guī)和政策對(duì)社會(huì)工作就業(yè)準(zhǔn)入早有涉及,。上海和廣州率先設(shè)定社會(huì)工作者職業(yè)資格,，設(shè)定的依據(jù)是政府部門(mén)的規(guī)范性文件。國(guó)家職業(yè)水平評(píng)價(jià)考試開(kāi)始后,，珠海和汕頭分別用政府規(guī)章和地方性法規(guī)將職業(yè)水平評(píng)價(jià)證書(shū)設(shè)定為從事社會(huì)工作服務(wù)的職業(yè)資格,，并明確其就業(yè)準(zhǔn)入性質(zhì)，詳見(jiàn)表1,。換句話說(shuō),，珠海和汕頭將非行政許可類(lèi)的職業(yè)水平評(píng)價(jià)證書(shū)轉(zhuǎn)換為行政許可類(lèi)的職業(yè)資格。根據(jù)《行政許可法》,，行政許可應(yīng)由法律,、行政法規(guī)或地方性法規(guī)設(shè)定，但是地方性法規(guī)不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民,、法人或者其他組織的資格,、資質(zhì)的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù),。從業(yè)資格關(guān)乎公民的就業(yè)自由,，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一設(shè)定?？梢?jiàn),，具有行政許可性質(zhì)的社會(huì)工作從業(yè)資格至少應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院行政法規(guī)設(shè)定。地方性法規(guī)對(duì)社會(huì)工作設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入并不適宜,，由地方政府規(guī)章或政府部門(mén)的文件來(lái)設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入更有違法之嫌,。

       設(shè)定社會(huì)工作就業(yè)準(zhǔn)入需要處理好兩個(gè)關(guān)系。一是要平衡專(zhuān)業(yè)要求和發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系,。到2020年,，我國(guó)社會(huì)工作人才規(guī)劃目標(biāo)是300萬(wàn)人，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才規(guī)劃目標(biāo)是145萬(wàn)人,，而目前專(zhuān)業(yè)人才總量只有76萬(wàn)人,。如果就業(yè)準(zhǔn)入的門(mén)檻過(guò)高,，這一目標(biāo)肯定無(wú)法實(shí)現(xiàn)；但是如果為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)而不設(shè)門(mén)檻,，將嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)性,。專(zhuān)業(yè)性是社會(huì)工作的生命線，是社會(huì)工作得以存在和發(fā)展的依據(jù),。就業(yè)準(zhǔn)入是保障專(zhuān)業(yè)性的重要舉措,。但是，專(zhuān)業(yè)性是具體的歷史的,，不能超越發(fā)展階段,，不能脫離客觀現(xiàn)實(shí)。不能奢望中國(guó)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)水平經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展就能趕上具有100多年歷史的發(fā)達(dá)國(guó)家,。因此,，我國(guó)社會(huì)工作的就業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不能過(guò)于嚴(yán)苛，不能以發(fā)達(dá)國(guó)家為標(biāo)準(zhǔn),，只能以發(fā)展階段和發(fā)展需要為依據(jù),。二是明確從業(yè)資格證書(shū)和職業(yè)水平評(píng)價(jià)證書(shū)的關(guān)系。兩者的關(guān)系如同教師資格證書(shū)和教授資格證書(shū)的關(guān)系,。從業(yè)資格證書(shū)是進(jìn)入社工行業(yè)的最低門(mén)檻,，具有行政許可的法律屬性，承擔(dān)就業(yè)準(zhǔn)入的功能,；職業(yè)水平評(píng)價(jià)證書(shū)是非行政許可類(lèi)職業(yè)資格,，承擔(dān)職業(yè)水平評(píng)價(jià)功能，為社會(huì)工作者提供晉升通道,。

       四,、完善薪酬福利制度

       從理論上說(shuō)，社工崗位包括體制內(nèi)社工和體制外社工,。目前,，體制內(nèi)社工數(shù)量極少，其薪酬福利按機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編人員工資福利政策執(zhí)行,。體制外社工是指受雇于政府部門(mén),、社區(qū)、企業(yè)事業(yè)單位,、社會(huì)公益組織，按勞動(dòng)合同管理的社會(huì)工作者,。這里僅探討體制外社工的薪酬福利,。關(guān)于體制外社工的薪酬福利，中央和地方都有政策,，具體見(jiàn)表2,。

       上述政策在實(shí)施過(guò)程中存在以下問(wèn)題,。一是定期公布薪酬指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)中的“定期”語(yǔ)焉不詳，導(dǎo)致薪酬指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)更新不及時(shí),，失去了指導(dǎo)意義,。二是政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)的價(jià)格偏低，且用于社工薪酬福利的額度也偏低,。三是社工機(jī)構(gòu)資金來(lái)源渠道單一,，過(guò)于依賴(lài)政府，導(dǎo)致社工待遇趨同,，整體水平偏低,，“保證社工薪酬不低于同等條件專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員薪酬水平”成為一紙空文。以深圳為例,，2007年,，深圳社工薪酬指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)為本科畢業(yè)3660元/月，比當(dāng)年在崗職工平均工資3233元/月高427元,。這一薪酬指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)后來(lái)未再更新,，社工薪酬從高于平均工資逐步變?yōu)檫h(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均工資。2015年,，深圳在崗職工年平均工資為81034元,，折算成月平均工資為6753元；同年深圳政府購(gòu)買(mǎi)社工崗位的標(biāo)準(zhǔn)是7.6萬(wàn)元/年,，即使這7.6萬(wàn)元全部支付給社工,，社工的年工資比在崗職工平均工資還要低5000多元。實(shí)際上,，深圳規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)之款項(xiàng)直接用于支付社工薪酬福利和社會(huì)工作業(yè)務(wù)的經(jīng)費(fèi)不應(yīng)低于購(gòu)買(mǎi)總款額的80％,。如果薪酬福利按70%計(jì)，社工年工資也只有53200元,，比職工年平均工資低27834元,，比職工月平均工資低2319元。

       薪酬福利本應(yīng)屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)范疇,，但是社會(huì)工作服務(wù)具有福利性,，其經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府，因此,，社工行業(yè)的薪酬福利宜采用政府指導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合,。在發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，政府或行業(yè)協(xié)會(huì)制定社工薪酬指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),，社工的具體薪酬由市場(chǎng)調(diào)節(jié),，但是社工的整體收入水平一般能達(dá)到或高于社會(huì)平均工資。例如，2016年美國(guó)社工的平均年薪,、平均時(shí)薪和時(shí)薪中位值均高于所有職業(yè)的平均水平,，詳見(jiàn)表3。在我國(guó),，社會(huì)工作是一個(gè)新興行業(yè),，薪酬待遇并無(wú)先例可循，但是,，任何一個(gè)行業(yè)的薪酬待遇應(yīng)該與從業(yè)者的人力資本投資,、工作特點(diǎn)和工作強(qiáng)度等因素相聯(lián)系。據(jù)筆者2015年調(diào)查,，在深圳社會(huì)工作從業(yè)人員中,，本科及以上學(xué)歷占81.5%，一線社工本科學(xué)歷比例更高,，而且多數(shù)取得職業(yè)水平證書(shū),。可以說(shuō)社工屬于高學(xué)歷群體,。此外,，社工工作比較瑣碎，而且專(zhuān)業(yè)要求較高,，倫理約束較強(qiáng),。因此，社工的薪酬水平應(yīng)以同等條件的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員薪酬為參照,，至少不應(yīng)低于在崗職工平均工資,。

       關(guān)于社會(huì)工作者的薪酬福利，法律不宜規(guī)定得過(guò)于具體,，但是應(yīng)該明確薪酬福利的制度和機(jī)制,，具體包括：第一，按不同領(lǐng)域或不同層級(jí)分類(lèi)制定社會(huì)工作者薪酬指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),，保證社工整體薪酬水平不低于在崗職工平均工資,；第二，建立薪酬指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,。政府有關(guān)部門(mén)或行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)根據(jù)CPI漲幅和在崗職工平均工資水平等因素適時(shí)（一年或二年）調(diào)整薪酬指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),；第三，建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成本核算制度,。政府應(yīng)尊重社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)品格和專(zhuān)業(yè)價(jià)值,，在確定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)價(jià)格時(shí)要充分考慮社工人力成本和服務(wù)過(guò)程成本，提高薪酬福利在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)價(jià)格中所占比例,；第四,，建立社會(huì)工作經(jīng)費(fèi)多元化籌措機(jī)制,。鼓勵(lì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為慈善組織，促進(jìn)其資金渠道多元化,，改變社會(huì)工作經(jīng)費(fèi)幾乎全部來(lái)源于政府的局面；第五,，確認(rèn)包括助理社會(huì)工作師,、社會(huì)工作師和高級(jí)社會(huì)工作師的職業(yè)等級(jí)制度，為社會(huì)工作者提供晉升通道,。社會(huì)工作師崗位實(shí)行評(píng)聘分離,，職業(yè)水平評(píng)價(jià)證書(shū)經(jīng)統(tǒng)一考試或考核獲得，相應(yīng)的崗位聘任和具體職級(jí)由用人單位自主決定,。

       五,、改革管理體制

       經(jīng)過(guò)十年的探索，我國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化初步形成了“黨委政府主導(dǎo),，社會(huì)組織運(yùn)作,，公眾廣泛參與”的發(fā)展模式，這一模式的核心是黨委政府主導(dǎo),，姑且稱(chēng)之為行政化發(fā)展模式,。行政化發(fā)展模式有三個(gè)基本要素，即行政化推動(dòng),、行政化支持和行政化管理,。行政化推動(dòng)是指政府通過(guò)層層動(dòng)員，以發(fā)展GDP的方式來(lái)發(fā)展社會(huì)工作,。行政化支持是指發(fā)展社會(huì)工作所需經(jīng)費(fèi)幾乎全部來(lái)自政府的財(cái)政撥款,、福彩公益金、公募基金會(huì)資金等行政化渠道,。行政化管理是指政府部門(mén)把專(zhuān)業(yè)化的社工服務(wù)納入行政管理體系,，用自上而下、命令服從的方式來(lái)管理社工服務(wù)活動(dòng),。

       行政化發(fā)展模式具有以下特點(diǎn),。一是政出多門(mén)。每個(gè)部門(mén)包括群團(tuán)組織都有可能發(fā)布推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的政策,，提供社會(huì)工作發(fā)展經(jīng)費(fèi),，不同部門(mén)也可以聯(lián)合發(fā)布相關(guān)政策，導(dǎo)致每個(gè)部門(mén)都有可能參與社會(huì)工作事務(wù)管理,。二是外延發(fā)展,。運(yùn)用“層層動(dòng)員、量化分解,、評(píng)估激勵(lì)”的方式在短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大社會(huì)工作發(fā)展規(guī)模,，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作規(guī)劃指標(biāo),。三是政社關(guān)系失衡。政府掌握發(fā)展社會(huì)工作的資源,，控制發(fā)展社會(huì)工作的節(jié)奏,，在政社關(guān)系中處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位；社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有話語(yǔ)權(quán),，處于“伙計(jì)”地位,。四是社會(huì)治理目標(biāo)。從中央多個(gè)部門(mén)的文件中可以看出,，發(fā)展社會(huì)工作的目的是“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”,。社會(huì)工作的直接目標(biāo)應(yīng)該是增進(jìn)特殊群體的福利，但是在行政化模式中,，社會(huì)福利目標(biāo)被社會(huì)治理或社會(huì)控制所取代,。行政化發(fā)展模式的優(yōu)點(diǎn)是能夠盡快推動(dòng)開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)，但是,，容易忽視社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)品質(zhì)和價(jià)值追求,，導(dǎo)致社工服務(wù)程式化、宣傳化,；社工服務(wù)機(jī)構(gòu)疲于完成量化指標(biāo),，疏于回應(yīng)居民的真實(shí)需求，導(dǎo)致“可計(jì)量的任務(wù)驅(qū)逐不可計(jì)量的任務(wù)”,，出現(xiàn)所謂“選擇性關(guān)注”現(xiàn)象［9］,。

       行政化發(fā)展模式?jīng)Q定了社會(huì)工作的行政化管理方式。從表面看,，在行政化管理方式中,，政府無(wú)疑處于強(qiáng)勢(shì)地位，但是在實(shí)際運(yùn)作中,，政府強(qiáng)勢(shì)和軟弱現(xiàn)象并存,。一方面，政府在服務(wù)招標(biāo),、協(xié)議履行等環(huán)節(jié)中表現(xiàn)強(qiáng)勢(shì),。政府享有單方定價(jià)權(quán)和管理權(quán)，社工機(jī)構(gòu)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的價(jià)格沒(méi)有任何談判空間,，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的程序虛置,、價(jià)格偏低；另一方面,，政府在社工機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作,、勞動(dòng)關(guān)系、財(cái)務(wù)監(jiān)管等方面又表現(xiàn)出軟弱無(wú)力,。目前,，部分社工機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范,、勞動(dòng)關(guān)系不和諧、財(cái)務(wù)過(guò)程不透明的現(xiàn)象比較突出,，但是政府監(jiān)管卻遭遇法律依據(jù)模糊,，監(jiān)管手段乏力，監(jiān)管人員不足的尷尬,。

       行政化管理方式的另一個(gè)特點(diǎn)是多頭管理現(xiàn)象比較嚴(yán)重,。以各地社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目為例，除市,、區(qū)兩級(jí)民政部門(mén)外，街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)（工作站）都會(huì)對(duì)社區(qū)服務(wù)中心提出各種管理要求,，甚至直接安排工作任務(wù),；同時(shí)，各級(jí)工青婦組織也會(huì)向社區(qū)服務(wù)中心分派任務(wù),。各部門(mén)的工作同時(shí)壓向社工,，導(dǎo)致社工工作量增加，工作壓力加大,，無(wú)法堅(jiān)持社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)價(jià)值,，也降低了服務(wù)質(zhì)量和對(duì)職業(yè)的認(rèn)同感。多頭管理還表現(xiàn)在評(píng)估方面,。市級(jí)層面既有對(duì)社工機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估,，也有對(duì)社會(huì)組織的等級(jí)評(píng)估；區(qū)級(jí)層面也有相應(yīng)的社工機(jī)構(gòu)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),。對(duì)于社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目,，市、區(qū),、街道都有可能對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作情況進(jìn)行評(píng)估,。更糟糕的是，各個(gè)評(píng)估主體提出的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)往往不同,，導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)中心疲于應(yīng)付,，浪費(fèi)了大量的人力物力。

       綜上所述,，改革管理體制應(yīng)該圍繞“政府與社工機(jī)構(gòu)的關(guān)系”展開(kāi),。第一，調(diào)整行政化管理方式,，變命令服從式管理為參與式管理,。政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)時(shí)不能一味追求降低成本和提高效率，應(yīng)該考慮到社會(huì)工作服務(wù)的福利性,，尊重社會(huì)工作職業(yè)的主體性,。在服務(wù)定價(jià),、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)評(píng)估等方面賦予社工和社工機(jī)構(gòu)的參與權(quán),，以增強(qiáng)管理的有效性,，平衡購(gòu)買(mǎi)服務(wù)雙方不平等的地位。第二,，增強(qiáng)政府部門(mén)的契約意識(shí),，明確其在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議中的違約責(zé)任。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議屬于民事合同還是行政合同,、法學(xué)界有不同看法,，但是無(wú)論如何，合同雙方都應(yīng)該嚴(yán)格履行協(xié)議,，違約方應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任,。第三，按照捐助法人的性質(zhì)來(lái)管理社工機(jī)構(gòu),，確保其非營(yíng)利性,。內(nèi)部治理要強(qiáng)化理事和理事會(huì)的責(zé)任，改變理事“不理事”的狀況,。外部監(jiān)管除常規(guī)年檢外,，每年應(yīng)抽取一定數(shù)量的機(jī)構(gòu)對(duì)其項(xiàng)目運(yùn)作、財(cái)務(wù)收支,、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況等進(jìn)行獨(dú)立審計(jì),，并將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布，對(duì)賬務(wù)違規(guī)違法的機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格處罰,。第四,，完善評(píng)估制度，避免多頭管理,。清理現(xiàn)有的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),，制定統(tǒng)一的社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估指南；調(diào)整評(píng)估指標(biāo)體系結(jié)構(gòu),，把評(píng)估的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向財(cái)務(wù)狀況和社會(huì)效果,；建立準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)第三方評(píng)估組織的專(zhuān)業(yè)性,、公信力和責(zé)任能力提出明確要求,；建立評(píng)估組織名錄和評(píng)估專(zhuān)家?guī)欤纬稍u(píng)估業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)氛圍,。第五,，加強(qiáng)行業(yè)組織建設(shè)，發(fā)揮其自我管理職能,。賦予行業(yè)組織承擔(dān)制定行業(yè)規(guī)范,、加強(qiáng)行業(yè)自律,、開(kāi)展培訓(xùn)、年度評(píng)估,、資格認(rèn)證和社會(huì)組織孵化等職能,。行業(yè)組織要更多代表行業(yè)利益，反映會(huì)員訴求,，不能成為行政部門(mén)的“一條腿”或者“二政府”,。

       六、結(jié) 語(yǔ)

       隨著社會(huì)工作職業(yè)化的深入推進(jìn),，社會(huì)工作行業(yè)規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大,，其影響力會(huì)繼續(xù)提升，社會(huì)工作相關(guān)主體之間的關(guān)系將越來(lái)越復(fù)雜,。作為社會(huì)福利的傳遞機(jī)制,，社會(huì)工作在社會(huì)福利制度中如何定位？社會(huì)工作的資源如何籌集和分配,？政府、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu),、社會(huì)工作者,、服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系如何調(diào)整？這些問(wèn)題在現(xiàn)行政策體系中都找不到答案,，需要立法加以解決,。可見(jiàn),，社會(huì)工作立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,，本文關(guān)注的幾個(gè)議題只是這一系統(tǒng)工程中的基本問(wèn)題。立法工作可以以基本問(wèn)題為切入口逐步推進(jìn),，最終完成社會(huì)工作立法體系建設(shè),。此外，社會(huì)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的福利事業(yè),，面臨的問(wèn)題很多而且層次不同,。基本問(wèn)題必須通過(guò)立法來(lái)解決,，但是,，有些問(wèn)題特別是操作性問(wèn)題則需要通過(guò)政策加以解決。相比法律,，政策的特點(diǎn)是效力等級(jí)低,、操作性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)單,，能適應(yīng)快速變化的現(xiàn)實(shí),?？傊鉀Q社會(huì)工作的問(wèn)題既需要法律也需要政策,，社會(huì)工作的健康發(fā)展依賴(lài)于法律,、法規(guī)、政策相互銜接的社會(huì)工作制度體系,。（徐道穩(wěn),，深圳大學(xué)心理與社會(huì)學(xué)院教授）

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       來(lái)源：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期