原標(biāo)題：關(guān)信平：論當(dāng)前我國專業(yè)社會(huì)工作的制度建設(shè)
       經(jīng)過十多年的努力,，我國社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍已有較大的發(fā)展,，并且在滿足民眾需要和促進(jìn)社會(huì)和諧方面發(fā)揮著越來越大的作用。但是,，我國的專業(yè)社會(huì)工作目前仍處于初期發(fā)展階段,，要適應(yīng)新時(shí)期民生保障和社會(huì)治理的需要，還有較長的路要走,。為了進(jìn)一步推動(dòng)我國專業(yè)社會(huì)工作不斷走向成熟,，目前和未來一段時(shí)間里還需要政府和社會(huì)投入更大的努力。其中最主要的任務(wù)一是要加強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作的制度建設(shè),，二是要加強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作的能力建設(shè),。在過去十年里，不少研究者已經(jīng)從各個(gè)角度提出了加強(qiáng)我國社會(huì)工作制度建設(shè)的重要性,。本文擬在已有研究的基礎(chǔ)上,，就我國專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的含義,、意義，以及當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)和任務(wù)等方面做出分析,。

       一,、專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的含義與意義

       （一）專業(yè)社會(huì)工作制度的含義

       專業(yè)社會(huì)工作是以專業(yè)化的方式向有需要的個(gè)人、家庭、社區(qū)、組織等提供相關(guān)社會(huì)工作服務(wù)的行動(dòng)體系,。在現(xiàn)代社會(huì)中，專業(yè)社會(huì)工作是一套穩(wěn)定的行動(dòng)體系,，包括了專業(yè)社會(huì)工作者的人才培養(yǎng),、資源保障,、服務(wù)提供等環(huán)節(jié)的行動(dòng),，而所有這些行動(dòng)都要在一定的制度體系下完成。在現(xiàn)代社會(huì)中,，專業(yè)社會(huì)工作面對(duì)的是個(gè)人和社會(huì)常規(guī)性,、持續(xù)性和具有一定復(fù)雜性的需要，必須要有穩(wěn)定,、持續(xù)和高水平的服務(wù)供應(yīng)體系,。因此，必須要建立一整套的制度體系來保證專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的持續(xù)性供給,，并達(dá)到社會(huì)所需要的專業(yè)化服務(wù)質(zhì)量和水平,。這就和在現(xiàn)代社會(huì)中為了滿足人們健康的需要而必須要建立醫(yī)療衛(wèi)生制度，以及為了滿足受教育的需要而必須要建立和發(fā)展正規(guī)教育制度是一個(gè)道理,。更進(jìn)一步看,，當(dāng)代社會(huì)中的專業(yè)社會(huì)工作應(yīng)該是一套建立在法律法規(guī)基礎(chǔ)上的基本社會(huì)服務(wù)制度體系。其法律體系既規(guī)范著專業(yè)社會(huì)工作者的職業(yè)行為,，也規(guī)范著政府和社會(huì)建構(gòu)和發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作的責(zé)任,。

       （二）專業(yè)社會(huì)工作制度體系的主要內(nèi)容

       當(dāng)代社會(huì)中為保證專業(yè)社會(huì)工作能夠正常運(yùn)行而需要在各個(gè)環(huán)節(jié)上建立起相應(yīng)的制度，它們共同構(gòu)成了專業(yè)社會(huì)工作的制度體系,。國內(nèi)研究者對(duì)我國社會(huì)工作制度建設(shè)的內(nèi)容已做了一些探討,。綜合已有的研究，本文認(rèn)為當(dāng)前我國專業(yè)社會(huì)工作制度主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容,。

       首先,，在現(xiàn)代社會(huì)中專業(yè)社會(huì)工作立足于職業(yè)活動(dòng)，因此發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作首先需要建立起社會(huì)工作職業(yè),，這就要求在國家職業(yè)體系中將專業(yè)社會(huì)工作者確定為正式的專業(yè)技術(shù)類職業(yè),，并且建立這一專業(yè)化職業(yè)體系所需要的教育、培訓(xùn),、職業(yè)水平評(píng)價(jià)等制度體系,。

       其次，要使專業(yè)社會(huì)工作者穩(wěn)定地開展職業(yè)活動(dòng)并高質(zhì)量地提供服務(wù)和發(fā)揮作用,，就必須要在需要的地方設(shè)立社會(huì)工作的職業(yè)崗位,。而圍繞著社會(huì)工作職業(yè)崗位的設(shè)立必須要有一套制度體系，包括社會(huì)工作崗位設(shè)置的數(shù)量和結(jié)構(gòu)、社會(huì)工作崗位的職責(zé),、各類社會(huì)工作崗位從業(yè)人員的資質(zhì)和業(yè)績要求,，以及對(duì)各類崗位人員的考核和激勵(lì)等方面的制度。

       再次,，現(xiàn)代社會(huì)中的專業(yè)社會(huì)工作是“嵌入”到社會(huì)組織體系中的,，專業(yè)社會(huì)工作者都在一定的組織中服務(wù)，專業(yè)社會(huì)工作的崗位也在一定的組織中設(shè)立,。因此,，圍繞著社會(huì)工作組織體系的建立和運(yùn)行也應(yīng)該有相應(yīng)的制度體系，包括規(guī)范專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)組織的制度體系,，規(guī)范專業(yè)社會(huì)工作者成員組織（專業(yè)協(xié)會(huì)）的制度體系,，以及規(guī)范其他各種設(shè)立了社會(huì)工作部門和崗位的組織（醫(yī)院、學(xué)校,、企業(yè)等）的相關(guān)制度體系,。

       最后，在現(xiàn)代社會(huì)中專業(yè)社會(huì)工作主要屬于公共服務(wù)范疇,，其資金來源應(yīng)主要由公共財(cái)政加以保障,。因此應(yīng)該有一套專業(yè)社會(huì)工作的財(cái)政制度，將專業(yè)社會(huì)工作運(yùn)行和發(fā)展所需要的資金納入政府財(cái)政預(yù)算,，并以制度化的方式向?qū)I(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供所需要的資金,。

       （三）當(dāng)前我國專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的意義

       社會(huì)工作制度建設(shè)“是社會(huì)工作制度的設(shè)計(jì)、構(gòu)型,、體系化并使其發(fā)揮作用的行動(dòng)和過程,。”［5］從總體上看,，專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)是通過一系列的公共行動(dòng)而將專業(yè)社會(huì)工作確立為國家社會(huì)服務(wù)制度體系的一個(gè)重要組成部分,，并且將社會(huì)工作者確立為一套專業(yè)技術(shù)類職業(yè)的過程。

       從全世界范圍看,，制度化建設(shè)是各國專業(yè)社會(huì)工作運(yùn)行和發(fā)展的重要基礎(chǔ),。沒有這一整套的制度體系，專業(yè)社會(huì)工作是無法建立,，無法運(yùn)行,，也無法發(fā)展的。在我國,，當(dāng)前加快社會(huì)工作制度建設(shè)就具有更加重要的意義,。首先，從總體上看我國的社會(huì)服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比相對(duì)落后,，是我國整體發(fā)展格局中的一塊短板,，需要加快補(bǔ)課,；而與社會(huì)服務(wù)中的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)相比,，專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)又更是落后,，因此是整個(gè)社會(huì)服務(wù)體系短板中的短板，急需大力加強(qiáng),。當(dāng)前,，我國在城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理、民生保障和居民服務(wù),，尤其是弱勢群體服務(wù)等方面相當(dāng)缺乏專業(yè)人員,，并且急需提高服務(wù)質(zhì)量，以滿足民眾日益提高的社會(huì)服務(wù)需要,，并提升社會(huì)治理的水平,。因此,，專業(yè)社會(huì)工作是我國保障和改善民生和加強(qiáng)社會(huì)治理的必然要求,。為此，必須要通過制度建設(shè)去完成專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)體系的建構(gòu),。

       其次,，中共十六屆六中全會(huì)提出了“建立一支宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的要求。而要達(dá)到中央的要求,，完成建立一支宏大的社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍的基礎(chǔ)條件是首先從制度建設(shè)入手,。因?yàn)橐恢Ш甏蟮纳鐣?huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍必須要依托一個(gè)宏大而成熟的專業(yè)化職業(yè)體系，其中必須要有足夠的專業(yè)社會(huì)工作崗位,，并且這些崗位必須要對(duì)“社會(huì)工作專業(yè)人才”有足夠的吸引力,，能夠讓有才能的年輕人愿意從大學(xué)開始就將社會(huì)工作作為自己愿意為之而終生奮斗的事業(yè)，為之而發(fā)奮學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí),，練就合格的專業(yè)技能,，并在其崗位上有出色的表現(xiàn)。而要達(dá)到這一切,，首先要求專業(yè)社會(huì)工作是一套穩(wěn)定成熟的社會(huì)服務(wù)制度,，每年有穩(wěn)定的資金投入，并且對(duì)其工作人員的招募,、考核,、待遇和晉升都有相應(yīng)的制度保障。相反,，如果沒有成熟的制度體系,，專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展就只能是一種飄忽不定的，由地方政府官員個(gè)人意志決定的零散行動(dòng),，因而難以形成穩(wěn)定的發(fā)展,。在這種情況下,，有才能的年輕人一般不會(huì)進(jìn)入這一領(lǐng)域，更無法將其選擇為終身的職業(yè),，因而難以實(shí)現(xiàn)“建立一支宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的宏大目標(biāo),。

       二、我國專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的歷史沿革及現(xiàn)狀

       從20世紀(jì)80年代中期以后我國就開始了建立專業(yè)社會(huì)工作制度的歷程,。三十多年的時(shí)間里專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的行動(dòng)可分為以下幾個(gè)方面,。

       （一）社會(huì)工作教育制度的建立和發(fā)展

       社會(huì)工作教育制度是我國專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)最早開展的領(lǐng)域?；蛘哒f,，我國改革開放后建立專業(yè)社會(huì)工作制度的行動(dòng)體系是從社會(huì)工作教育制度領(lǐng)域開始的。其標(biāo)志性的事件一是在20世紀(jì)80年代后期高校中建立了社會(huì)工作與管理專業(yè)（后改名為社會(huì)工作專業(yè)）,，經(jīng)過30年的發(fā)展,，目前全國高校中已有330多所高校設(shè)立了社會(huì)工作本科專業(yè)。二是在2008年12月經(jīng)國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)第二十六次會(huì)議審議通過,，決定設(shè)置社會(huì)工作碩士專業(yè)學(xué)位（MSW）,，目前全國已有105所高校獲得了MSW學(xué)位授予權(quán)。三是在2011年國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)和教育部發(fā)布的《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄（2011年）》中再次規(guī)定社會(huì)學(xué)為一級(jí)學(xué)科,。此后,，若干具有一級(jí)學(xué)科博士學(xué)位授予權(quán)的高校設(shè)立了社會(huì)工作（或社會(huì)工作與社會(huì)政策）二級(jí)學(xué)科（專業(yè)）博士和碩士學(xué)位點(diǎn)，培養(yǎng)碩士和博士層級(jí)的社會(huì)工作高級(jí)學(xué)術(shù)型人才,。目前,，我國高等教育機(jī)構(gòu)中已經(jīng)形成從大專（高職）到本科、碩士,、博士全層級(jí)的社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)體系,，為我國專業(yè)社會(huì)工作體制的發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ)。

       （二）專業(yè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)總體目標(biāo)的確立

       中共十六屆六中全會(huì)以后,，相關(guān)部門積極落實(shí)中央關(guān)于建設(shè)宏大社會(huì)工作人才隊(duì)伍的要求,。2007年中組部牽頭開展全國性專題調(diào)研活動(dòng)，標(biāo)志中國社會(huì)工作首次由“學(xué)科建設(shè)議題”,，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫瓤蚣茉O(shè)計(jì)與服務(wù)體系建設(shè)議題”,。［6］經(jīng)過系統(tǒng)調(diào)研之后，中共中央國務(wù)院2010年6月頒發(fā)的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》中把社會(huì)工作人才作為我國六大人才隊(duì)伍之一,，確立了社會(huì)工作人才在國家人才隊(duì)伍建設(shè)中的地位,。

       為了進(jìn)一步落實(shí)中央的要求，推動(dòng)社會(huì)工作制度化建設(shè),，2011年10月,，中組部、民政部等18部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》,，首次明確了要建立社會(huì)工作人才培養(yǎng),、使用和評(píng)價(jià)等系列制度體系,，并確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推動(dòng),、社會(huì)參與,、突出重點(diǎn)、立足基層,、中國特色”的原則,。2012年4月，中央和國家19部門又聯(lián)合發(fā)布了《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011—2020）》,，這是第一個(gè)國家層面的社會(huì)工作發(fā)展規(guī)劃,，明確提出到2015年，我國一線社會(huì)工作專業(yè)人才總量增加到50萬人,，到2020年增加到145萬人的目標(biāo),，并對(duì)社會(huì)工作制度建設(shè)的多個(gè)方面做出了規(guī)劃要求。

       （三）過去十年來我國推動(dòng)專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的若干具體行動(dòng)

       首先,，過去十年來在國家層面上出臺(tái)了一批社會(huì)工作制度建設(shè)的相關(guān)政策文件,。早在十六屆六中全會(huì)之前，人事部,、民政部于2006年7月20日聯(lián)合發(fā)布了《社會(huì)工作職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》和《助理社會(huì)工作師,、社會(huì)工作師職業(yè)水平考試實(shí)施辦法》（國人部發(fā)〔2006〕71號(hào)），建立了我國專業(yè)社會(huì)工作職業(yè)水平評(píng)價(jià)制度,，包括社會(huì)工作者職業(yè)水平級(jí)別、職業(yè)能力,、考試組織實(shí)施,、登記管理、繼續(xù)教育,、職責(zé)分工等方面的評(píng)價(jià)制度,，以及關(guān)于考試組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、考試科目,、考試報(bào)名程序,、考試時(shí)間地點(diǎn)、考前培訓(xùn),、考試考務(wù)紀(jì)律等方面的制度,。

       其次，中組部,、民政部等中央和國家部門單獨(dú)或聯(lián)合出臺(tái)了一系列的政策文件,，具體推動(dòng)專業(yè)社會(huì)工作的制度建設(shè)。其中包括《社會(huì)工作者繼續(xù)教育辦法》《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》《民政部關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》《民政部關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》《關(guān)于印發(fā)民政事業(yè)單位崗位設(shè)置管理指導(dǎo)意見的通知》《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)崗位開發(fā)與人才激勵(lì)保障的意見》等,。

       再次,，在這一階段中民政部還會(huì)同其他有關(guān)部門出臺(tái)了系列文件,，在相關(guān)領(lǐng)域中推動(dòng)專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的制度建設(shè)。其中包括《民政部財(cái)政部關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見》（2013）,、《民政部關(guān)于加快推進(jìn)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（2013）,、《關(guān)于加強(qiáng)青少年事務(wù)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》（2014）、《關(guān)于組織社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作的意見》（2014）,，以及《加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見》（2015）,、《關(guān)于加強(qiáng)禁毒社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)的意見》（2017）等重要的文件。這些重要文件的發(fā)布在相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)中起了積極的作用,。

       最后,，近年來民政部等部門積極推進(jìn)社會(huì)工作領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，先后制定和發(fā)布了《兒童社會(huì)工作服務(wù)指南》（2014）,、《社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目績效評(píng)估指南》（2014）,、《老年社會(huì)工作服務(wù)指南》（2016）等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

       （四）十年來地方性社會(huì)工作制度建設(shè)進(jìn)展概況

       在我國,，專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展最初是在小部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市中率先開展,，尤其是上海、深圳,、廣州等地在發(fā)展社會(huì)工作方面走在全國的前列,。從總體上看，我國社會(huì)工作的制度建設(shè)的基本路徑是通過部分地區(qū)先行試點(diǎn),，獲得經(jīng)驗(yàn),，然后中央政府部門對(duì)地方的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)提煉，在全國加以普遍推廣,，并最終形成全國性的制度和政策,。這些先行的城市在社會(huì)工作制度化建設(shè)方面的探索試驗(yàn)對(duì)我國社會(huì)工作制度化的發(fā)展產(chǎn)生了積極的作用。上海在社會(huì)工作制度建設(shè)方面起步較早,，行動(dòng)比較領(lǐng)先,。它較早出臺(tái)了一些發(fā)展社會(huì)工作的地方性政策法規(guī)，建立了社會(huì)工作者職業(yè)水平考試和登記注冊(cè)制度,，并且地方政府通過購買服務(wù)等方式支持高校教師領(lǐng)辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu),，實(shí)行社區(qū)、社會(huì)組織,、社會(huì)工作的“三社互動(dòng)”,。［7］深圳的社會(huì)工作制度建設(shè)雖然起步晚于上海等地，但是后來發(fā)展快,，2007年中共深圳市委深圳市人民政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的意見》及七個(gè)配套文件（簡稱“1+7”文件）,，標(biāo)志著深圳社會(huì)工作朝著制度化方向發(fā)展。深圳社會(huì)工作堅(jiān)持政府主導(dǎo),、民間運(yùn)作,、專業(yè)化,、職業(yè)化發(fā)展的基本方向，在購買崗位和服務(wù)項(xiàng)目,、發(fā)展社會(huì)組織,、整合各種資源方面做出了制度化安排。［8］

       三,、當(dāng)前我國專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的不足及面臨的難題

       盡管在過去十年里我國專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展,，但總體上看，過去發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作的重點(diǎn)在“人才隊(duì)伍建設(shè)”,，而沒有將專業(yè)社會(huì)工作的制度建設(shè)放到核心的位置上,，因而導(dǎo)致我國專業(yè)社會(huì)工作制度建立和發(fā)展的速度緩慢，目前仍然存在很多的問題和挑戰(zhàn),。

       （一）迄今為止我國專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的不足

       首先,，我國專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)最大的不足是其法制化水平太低，迄今為止我國還沒有社會(huì)工作的專門法律和行政法規(guī),。

       其次,，在社會(huì)工作領(lǐng)域政策文件層級(jí)和力度不夠。除了十六屆六中全會(huì)的《決議》中專門用一段文字提出“構(gòu)建一支宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的要求之外,，目前尚未由國務(wù)院辦公廳及以上層級(jí)發(fā)布有關(guān)社會(huì)工作發(fā)展的專門政策文件,。并且，中央和國家部門和省級(jí)地方政府部門發(fā)布的政策文件中,，一般都是以“意見”的方式發(fā)布的指導(dǎo)性文件,，對(duì)下級(jí)政府的指令性程度較低。法制化水平太低和政策文件層級(jí)和指令性程度不夠給地方政府具體實(shí)施留有較大的行動(dòng)空間,，是導(dǎo)致當(dāng)前專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)總體水平不夠和各地參差不齊的重要原因,。

       制度建設(shè)速度緩慢的直接后果是我國專業(yè)社會(huì)工作崗位、機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)總體緩慢,，人才流失較多。根據(jù)民政部最新公布的數(shù)據(jù),，經(jīng)過十年的發(fā)展,，截止到2016年年底，在各類組織（事業(yè)單位,、群團(tuán)組織,、社區(qū)和社會(huì)組織）中的社會(huì)工作專業(yè)崗位有20多萬個(gè)，全國社會(huì)工作專業(yè)人才規(guī)?？偭窟_(dá)到76萬人,，其中持證社工近30萬人。同時(shí),，全國共有社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)6600余家,。［9］目前離2020年還有三年時(shí)間,，而社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀離三年后的計(jì)劃目標(biāo)還有很大的差距。導(dǎo)致社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)展緩慢的主要原因是專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的滯后,。由此而導(dǎo)致公共財(cái)政對(duì)專業(yè)社會(huì)工作的投入不夠,、不穩(wěn)，社會(huì)工作崗位設(shè)置數(shù)量嚴(yán)重不足,，專業(yè)社會(huì)工作者的待遇普遍偏低,，并且晉升空間不大，因而使專業(yè)社會(huì)工作的職業(yè)對(duì)有才華的年輕人吸引力不大,。社工專業(yè)畢業(yè)生的就業(yè)流失率較大,，已在社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和崗位上就業(yè)的也面臨就業(yè)不穩(wěn)定和流失率較大的問題。這些情況說明,，不重視基本的制度建設(shè),，社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)是很難達(dá)到的。

       （二）目前我國專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)面臨的難題

       盡管中央早就提出了“構(gòu)建一支宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的要求,，并提出了要走專業(yè)化社會(huì)工作的道路,，但在實(shí)際運(yùn)行中仍然存在一些難題或阻礙因素。

       首先,，許多地方政府部門及其官員對(duì)專業(yè)社會(huì)工作價(jià)值和意義的認(rèn)識(shí)仍然不到位,，因而導(dǎo)致在實(shí)際工作中對(duì)推動(dòng)專業(yè)社會(huì)工作重視程度不夠。一些地方官員仍然沒有將社會(huì)建設(shè)放到“五位一體”的大格局中去考慮,，仍然存在輕視社會(huì)建設(shè)的思想傾向,，導(dǎo)致他們?cè)跊Q策中對(duì)專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)重視不夠。這是影響當(dāng)前專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)最重要的人為因素,。一些人長期以來熟悉非專業(yè)社會(huì)工作,，而對(duì)新的專業(yè)社會(huì)工作的理論和方法不熟悉。其本身知識(shí)水平的局限強(qiáng)化了他們對(duì)非專業(yè)社會(huì)工作的“路徑依賴”,，因而妨礙了他們大力推動(dòng)新的專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè),。還有一些官員長期習(xí)慣在社會(huì)治理領(lǐng)域采用低成本模式，因而對(duì)專業(yè)社會(huì)工作的高成本持懷疑的態(tài)度,?？陀^上講,，專業(yè)化意味著高水平,，同時(shí)也意味著高成本。要想走專業(yè)化的道路,，又不想支付高成本,，就如“又要馬兒跑，又要馬兒不吃草”，實(shí)際上是做不到的,。關(guān)鍵的一點(diǎn)是,，專業(yè)社會(huì)工作的高成本最終會(huì)帶來更高的收益，但這一預(yù)期前景的實(shí)現(xiàn)需要有大量的前期投入,。而許多地方政府官員囿于其專業(yè)知識(shí)水平不足,、視野窄和短期行為傾向，嚴(yán)重缺乏“社會(huì)投資”的意識(shí),，不愿意為將來的社會(huì)發(fā)展而投資,，這是制約當(dāng)前專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的又一重要因素。

       其次,，我國專業(yè)社會(huì)工作的能力目前還不夠強(qiáng)大也是導(dǎo)致其制度建設(shè)受阻的原因之一,。我國專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展的歷史還不長，專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者的實(shí)務(wù)能力還有待提高,。一方面,，我國高校社會(huì)工作專業(yè)的理論和實(shí)務(wù)教學(xué)能力還不夠強(qiáng)。另一方面,，與醫(yī)生等專業(yè)人員一樣,，社會(huì)工作者也需要在大學(xué)畢業(yè)后經(jīng)過多年的實(shí)踐才能具有較強(qiáng)的實(shí)務(wù)能力，因此處于初期發(fā)展階段的專業(yè)社會(huì)工作者目前總體實(shí)務(wù)能力還不夠強(qiáng),，進(jìn)而在一定程度上影響了政府和社會(huì)對(duì)它的認(rèn)可和支持,。尤其是，我國的專業(yè)社會(huì)工作是在具有強(qiáng)大非專業(yè)社會(huì)工作傳統(tǒng)的土壤里建立和發(fā)展的,。地方政府相關(guān)部門自然會(huì)將專業(yè)社會(huì)工作與非專業(yè)社會(huì)工作的能力和成本進(jìn)行優(yōu)劣比較,。只有在能夠顯示出自身具有不可替代性，或者至少具有比非專業(yè)社會(huì)工作更高“性價(jià)比”的情況下,，專業(yè)社會(huì)工作才可能獲得地方政府相關(guān)部門對(duì)其制度化建設(shè)的大力支持,。

       再次，專業(yè)社會(huì)工作的制度建設(shè)目前還面臨復(fù)雜的體制選擇難題,，主要是在國辦體制和民辦體制之間的選擇問題,。過去我國專業(yè)技術(shù)類的職業(yè)大多數(shù)都在國辦的體制下。經(jīng)濟(jì)體制改革后,，企業(yè)的用工制度有了較大的變化,，但專業(yè)技術(shù)崗位一般也是比較穩(wěn)定的。而我國專業(yè)性社會(huì)服務(wù)的提供過去一直是以國辦事業(yè)單位為主,，如公立醫(yī)院、公立學(xué)校等,。在事業(yè)單位中專業(yè)技術(shù)性崗位一般都是相當(dāng)穩(wěn)定和制度化的崗位體系和職稱體系,。盡管后來國辦事業(yè)單位的人事制度有所改革，但專業(yè)技術(shù)性崗位及其薪酬和晉升制度仍然是相當(dāng)穩(wěn)定的。但是,，我國新建立和發(fā)展的專業(yè)社會(huì)工作沒有沿用國辦事業(yè)單位的體制,，而是主要采用民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)工作崗位和企事業(yè)單位內(nèi)設(shè)部門和崗位三種模式相結(jié)合的體制,。然而，這三種模式都缺乏制度化的基礎(chǔ)和要求,。民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)沒有像國辦事業(yè)單位那樣具體納入國家和地方社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政府財(cái)政預(yù)算體系中,，因此難以根據(jù)其提供社會(huì)工作服務(wù)的需要而獲得穩(wěn)定的財(cái)政撥款，并且難以建立相應(yīng)的晉升和職稱體系,。我國城鄉(xiāng)社區(qū)過去一直是按照居民自治的組織體系建構(gòu)的,，其工作人員都是非職業(yè)性的。目前城市社區(qū)逐漸形成了提供基層公共服務(wù)的職業(yè)體系,，但對(duì)其工作人員的專業(yè)化要求并不高，待遇水平也偏低,，因此從體制基礎(chǔ)和資源條件看都難以支撐專業(yè)化社會(huì)工作的制度建設(shè),。在企事業(yè)單位內(nèi)設(shè)部門和崗位的模式雖然可以依托企事業(yè)單位人事制度和資源條件，但在缺乏國家標(biāo)準(zhǔn)化要求的情況下,，企事業(yè)單位是否設(shè)立和如何設(shè)立專業(yè)社會(huì)工作部門和崗位就要取決于其領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，因而導(dǎo)致各個(gè)單位在建立社會(huì)工作部門和崗位的行動(dòng)上會(huì)有很大的差異,。

       最后，當(dāng)前民辦機(jī)構(gòu)體制下政府購買服務(wù)對(duì)促進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作的制度建設(shè)的效果仍不明顯,。在不再大力發(fā)展國辦事業(yè)單位的背景下,，政府目前的政策路線是以政府購買服務(wù)的方式去讓民辦機(jī)構(gòu)（社會(huì)力量）來承擔(dān)政府的公共服務(wù)。從理論上看,，政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的體制是可以替代國辦事業(yè)單位體制的,，但要達(dá)到這一目標(biāo)需要有相應(yīng)的制度建構(gòu),。目前,，不少地方政府仍未將向社會(huì)力量購買服務(wù)作為公共服務(wù)運(yùn)行的基本模式之一，而是將其看成是臨時(shí)性,、局部性或補(bǔ)充性的公共服務(wù)提供方式,，尚未根據(jù)社會(huì)服務(wù)的需要而將政府向社會(huì)力量購買服務(wù)納入地方社會(huì)服務(wù)規(guī)劃和地方常規(guī)性財(cái)政預(yù)算，因而導(dǎo)致政府向社會(huì)力量購買服務(wù)資源投入的不足和不穩(wěn)定,。此外,，目前各地政府向社會(huì)力量購買服務(wù)多采用“項(xiàng)目制”,，而不是按機(jī)構(gòu)或崗位的常規(guī)性撥款。項(xiàng)目制有其一定的優(yōu)點(diǎn),，但有兩個(gè)方面的弊病,，一是政府購買服務(wù)項(xiàng)目的周期一般較短，因而很難作為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的資源保障,，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在沒有穩(wěn)定的資源預(yù)期的情況下,，很難對(duì)其自身的基礎(chǔ)能力建設(shè)和長期發(fā)展做出規(guī)劃。二是許多政府購買服務(wù)項(xiàng)目的資金中并不包含對(duì)機(jī)構(gòu)長期性能力建設(shè)的支持,，并且難以滿足社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)崗位建設(shè)的需要,，因此對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)化能力的形成及其長期發(fā)展作用不大。政府之所以堅(jiān)持要以項(xiàng)目制的方式去購買服務(wù),，其基本的邏輯是認(rèn)為社會(huì)上已經(jīng)存在能夠達(dá)到相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu),，并且他們自身已經(jīng)具備生存和發(fā)展的能力，政府只要花錢向它們購買服務(wù)即可達(dá)到政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的目標(biāo),。但是,，在專業(yè)社會(huì)工作領(lǐng)域政府所假想的這一前提并不存在。目前我國的專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)能力還相對(duì)較弱,，他們?cè)谕瓿烧徺I服務(wù)項(xiàng)目任務(wù)的同時(shí),，還需要投入大量的資源去持續(xù)性地改善基礎(chǔ)條件和提高專業(yè)能力,。并且,，專業(yè)社會(huì)工作的服務(wù)內(nèi)容和對(duì)象特點(diǎn)決定著它只能以無償或低償服務(wù)為主，因此必須要有穩(wěn)定的外部資金支持才能維持其生存,、發(fā)展和能力提升,。而目前以項(xiàng)目制為主的政府購買服務(wù)方式很難對(duì)其長期發(fā)展起到重要的支持作用。

       四,、當(dāng)前我國加強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的基本目標(biāo)和主要任務(wù)

       基于我國社會(huì)工作當(dāng)前和未來發(fā)展的現(xiàn)狀和需要,，目前應(yīng)該將加強(qiáng)制度建設(shè)放到專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展的重要位置。為此,，本文提出當(dāng)前我國加強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的基本目標(biāo)和主要任務(wù),。

       （一）當(dāng)前我國加強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的基本目標(biāo)

       從總體上看，我國當(dāng)前加強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的基本目標(biāo)應(yīng)該是著眼于在法制化的基礎(chǔ)上構(gòu)建我國制度化的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)體系,，建立社會(huì)工作運(yùn)行的制度體系,，將社會(huì)工作納入國家社會(huì)服務(wù)制度體系之中，成為一項(xiàng)正式的“社會(huì)事業(yè)”,，即與“教科文衛(wèi)體”同樣的“社會(huì)工作事業(yè)”,。更具體看，專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)的基本目標(biāo)是要保障專業(yè)社會(huì)工作能夠提供高質(zhì)量的社會(huì)工作服務(wù),，以滿足我國當(dāng)前全面建成小康社會(huì)和下一步繼續(xù)朝向富裕社會(huì)發(fā)展過程中民眾對(duì)高質(zhì)量社會(huì)工作服務(wù)的需要,，以及維護(hù)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定,、提高社會(huì)治理的需要。為達(dá)此目標(biāo),，就不僅要建立專業(yè)社會(huì)工作的服務(wù)體系，而且要通過成熟的制度來保障專業(yè)社會(huì)工作運(yùn)行和發(fā)展所必需的資源條件,，并且保障專業(yè)社會(huì)工作者職業(yè)的穩(wěn)定性,。此外，社會(huì)工作的制度建設(shè)的一個(gè)重要的具體目標(biāo)是加強(qiáng)和加快社會(huì)工作法制化建設(shè),，通過相關(guān)的法律法規(guī)去規(guī)范專業(yè)社會(huì)工作基本的制度體系,，從而使專業(yè)社會(huì)工作成為我國一類基本的社會(huì)服務(wù)制度。

       （二）當(dāng)前我國加強(qiáng)社會(huì)工作制度建設(shè)的主要任務(wù)

       根據(jù)上述的目標(biāo)和要求,，當(dāng)前我國加強(qiáng)社會(huì)工作制度建設(shè)有以下幾個(gè)方面的主要任務(wù),。

       首先，在國家層面上要進(jìn)一步明確我國發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作的戰(zhàn)略方向,。盡管中央早就提出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”和發(fā)展“專業(yè)社會(huì)工作”的要求,，但迄今為止在國家層面上仍沒有將建立社會(huì)工作制度體系作為我國社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的重要戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。為此,，中央應(yīng)該進(jìn)一步明確發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作的戰(zhàn)略目標(biāo),，確定以制度建設(shè)為基礎(chǔ)的“社會(huì)工作事業(yè)”建設(shè)任務(wù)，并以此來推動(dòng)社會(huì)工作制度化建設(shè)的開展,。

       其次,，應(yīng)該瞄準(zhǔn)圖1所示的專業(yè)社會(huì)工作制度體系，加快以法制為保障,、以財(cái)政和規(guī)劃為基礎(chǔ),、以崗位設(shè)置為中心、以人才培養(yǎng)為支撐的專業(yè)社會(huì)工作制度體系建設(shè),。

       根據(jù)圖一所示,，當(dāng)前加強(qiáng)社會(huì)工作制度建設(shè)的主要任務(wù)一是要加快社會(huì)工作立法工作，盡快制定《社會(huì)工作法》和《社會(huì)工作者法》（或《社會(huì)工作者條例》）,。二是要在法制的基礎(chǔ)上編制國家和地方的社會(huì)工作事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,，并按照規(guī)劃要求而編制社會(huì)工作事業(yè)的財(cái)政預(yù)算和開展其他方面的建設(shè)。三是根據(jù)實(shí)際需要和規(guī)劃而設(shè)置專業(yè)社會(huì)工作崗位,。專業(yè)社會(huì)工作崗位設(shè)置可以在社區(qū),、社會(huì)服務(wù)組織和其他企事業(yè)單位中，并且應(yīng)該根據(jù)專業(yè)社會(huì)工作崗位服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容的性質(zhì)而納入政府購買服務(wù)的制度體系中,。四是按照專業(yè)化和政府公共服務(wù)的要求對(duì)專業(yè)社會(huì)工作崗位制定必要的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),，并建立相應(yīng)的考核評(píng)估制度。五是按照專業(yè)技術(shù)類職業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)建立健全對(duì)專業(yè)社會(huì)工作者激勵(lì)保障制度,，包括薪酬制度,、職稱和晉升制度,，以及其他獎(jiǎng)勵(lì)制度。六是根據(jù)社會(huì)工作崗位發(fā)展的需要,，進(jìn)一步加強(qiáng)和優(yōu)化社會(huì)工作人才培養(yǎng)制度,，包括高校的社會(huì)工作教育制度、社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)制度,、專業(yè)社會(huì)工作者注冊(cè)制度等,。

       再次，應(yīng)該繼續(xù)探索適合我國國情的專業(yè)社會(huì)工作體制,。應(yīng)該本著有利于社會(huì)工作事業(yè)健康發(fā)展的原則來設(shè)立專業(yè)社會(huì)工作的體制,，既要促使專業(yè)社會(huì)工作建立高效率的運(yùn)行體系，又要使社會(huì)工作事業(yè)得到良好的發(fā)展環(huán)境,。具體來講,，一是要協(xié)調(diào)好專業(yè)社會(huì)工作在傳統(tǒng)“官辦”體制與新型社會(huì)組織體制中的建立和運(yùn)行。既要鼓勵(lì)“體制內(nèi)”的企事業(yè)單位及工青婦殘等組織積極設(shè)立社會(huì)工作崗位,，促進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展,，又要為“體制外”的社會(huì)組織設(shè)立專業(yè)社會(huì)工作崗位和發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)提供必要的條件。在當(dāng)前尤其是應(yīng)該進(jìn)一步促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展,，認(rèn)真幫助解決阻礙民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的各種障礙,，使“體制外”的民辦機(jī)構(gòu)能夠獲得與“體制內(nèi)”的組織體系同等的發(fā)展條件。二是應(yīng)該積極探索優(yōu)化政府與社會(huì)之間的合作,，一方面應(yīng)積極推動(dòng)政府支持非營利組織的制度體系,，另一方面也可以在發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作領(lǐng)域中積極探索公共部門與市場部門合作的“PPP模式”，以便更加廣泛地調(diào)動(dòng)資源,，并提高專業(yè)社會(huì)工作運(yùn)行的效率,。三是進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)和社會(huì)組織，以及企業(yè)和事業(yè)單位之間共同促進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的“二社二業(yè)聯(lián)動(dòng)”模式,，以社區(qū)為平臺(tái),，建立社區(qū)組織和社會(huì)組織之間分工合作的制度體系，并進(jìn)一步促進(jìn)在企業(yè)單位和事業(yè)單位中建立社會(huì)工作崗位,，形成“社區(qū)社會(huì)工作”,、“專業(yè)機(jī)構(gòu)社會(huì)工作”和“企事業(yè)單位社會(huì)工作”三種社會(huì)工作運(yùn)行模式的分工、協(xié)調(diào)與合作,，并在此基礎(chǔ)上形成全科式社會(huì)工作與?？剖缴鐣?huì)工作的分工、協(xié)調(diào)與合作,，不斷提高專業(yè)社會(huì)工作的服務(wù)質(zhì)量和水平,，更好地滿足不同類型居民的各種需要。（關(guān)信平,，南開大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系主任,、教授）

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       ?來源：《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期