摘要：授權(quán)是中央與特別行政區(qū)關(guān)系的重大問題,。目前學術(shù)界對授權(quán)的研究相對不足,。為此,，從中央與特別行政區(qū)關(guān)系的角度來研究授權(quán)可能具有新的意義,。在內(nèi)容上,，從理論、規(guī)范,、制度和實踐等4個層面全面梳理了中央與特別行政區(qū)關(guān)系中授權(quán)的具體含義,，進而指出尊重八二憲法，加強憲法權(quán)威,，推動憲法在特別行政區(qū)的傳播和教育,，可能是推動特別行政區(qū)政治經(jīng)濟發(fā)展，促進基本法實施的因變之道,。

       一,、授權(quán)是建構(gòu)中央與特別行政區(qū)關(guān)系的理論基石

       大約是在20年前，王叔文等在《香港特別行政區(qū)基本法導論》中,，將中央與特別行政區(qū)關(guān)系定義為“中央對香港特別行政區(qū)實行管轄和香港特別行政區(qū)在中央監(jiān)督下實行高度自治而產(chǎn)生的相互關(guān)系”,。［1］今天我們認為，將授權(quán)表述為中央與特別行政區(qū)關(guān)系的核心,，將中央與特別行政區(qū)關(guān)系理解為以授權(quán)為基礎(chǔ)架構(gòu)的主權(quán)與地方自治權(quán)之間的關(guān)系,，具有更為重要的現(xiàn)實意義。

       （一）授權(quán)與分權(quán)的區(qū)別

       已經(jīng)有學者言及,，中央與特別行政區(qū)之間是授權(quán)關(guān)系,，不是分權(quán)關(guān)系，特別行政區(qū)的一切權(quán)力都是中央授予的,。［2］區(qū)分授權(quán)與分權(quán)的主要原因在于：授權(quán)與分權(quán)是兩個不同的概念,，表征的權(quán)力關(guān)系也不同，這是理論上建構(gòu)中央與特別行政區(qū)關(guān)系的著力點,。授權(quán)作為一種法律理念主要體現(xiàn)在公法中,，用來表述權(quán)力的來源與轉(zhuǎn)移。［3］而分權(quán)則是孕育于西方的歷史和思想之中,。據(jù)英國憲法學家維爾考證,，權(quán)力分立學說源于古代世界，從那里演化出了政府職能的思想,，衍化出混合均衡政體的理論,。在17世紀英國資產(chǎn)階級革命的過程中，它才第一次被表述出來,，即作為自由和優(yōu)良政體的重大秘密,。然而接下來，在19世紀,，這種理想型的純粹分權(quán)學說很快受到了兩個方面的挑戰(zhàn)：第一,，資產(chǎn)階級作為掌權(quán)者對于向更廣泛的無產(chǎn)者分權(quán)的熱情銳減；第二,，以盧梭為代表的主權(quán)學說構(gòu)成了對分權(quán)的限制,。［4］此后，分權(quán)學說在一段時間的沉寂之后，經(jīng)過洛克到孟德斯鳩的推動,，變成了狹義分權(quán)學說,，即在政府層面將權(quán)力橫向劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán),；到18世紀末,，隨著美國獨立戰(zhàn)爭的勝利，1787年制定的美國憲法建構(gòu)了聯(lián)邦制國家,，進而催生了中央與地方的縱向分權(quán),。進入20世紀，國家與社會之間的互動又擴展了分權(quán)空間,，從而使得分權(quán)理論朝著廣義分權(quán)的方向上發(fā)展,。［5］

       從分權(quán)理論的簡史可知，其表明了西方社會對國家的不信任心態(tài),，而在一個主權(quán)國家內(nèi),，分權(quán)理論將遭遇不小的挑戰(zhàn)。即便是在英國,，雖然權(quán)力下放運動讓地方享有了較高的自主權(quán)，但是這更多的是迫于現(xiàn)實壓力,，如克服中央政府的權(quán)力合法性不足,，解決民族聯(lián)合問題等等，［6］并且它仍然是在中央政府的主導下完成的,。離開國家的具體語境,，而隨意使用分權(quán)概念，容易掩蓋事實真相,。

       中國作為單一制國家,，分權(quán)在我國的歷史長河中不僅沒有穩(wěn)固的歷史基礎(chǔ)，而且也不符合我國的現(xiàn)實,。自秦漢以來,，我國就一直是實行中央集權(quán)制的統(tǒng)一的國家。正因如此,，單一制繼續(xù)成為新中國成立后的國家結(jié)構(gòu)形式,。雖然在單一制下可以存在地方自治，但這也是中央授權(quán)的結(jié)果,。憲法第3條第4款規(guī)定：中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分,，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，［7］充分發(fā)揮地方的主動性,、積極性的原則,。此處“地方的國家機構(gòu)”理應(yīng)包括特別行政區(qū)的國家機構(gòu)。在這種“民主集中單一制”的模式下,，中央與地方的關(guān)系不是主權(quán)與分權(quán)的關(guān)系,，而是授權(quán)關(guān)系,。

       授權(quán)通常是以法律的形式表現(xiàn)出來的。目前,，不論是港澳基本法,，還是民族區(qū)域自治法，可以說都是授權(quán)法,，是授權(quán)法律體系中的特別法,。頗為重要的是，由全國人大制定《授權(quán)法》,，實則是中央與地方關(guān)系法制化的核心任務(wù),。其作為授權(quán)領(lǐng)域的基本法律，不僅可以將橫向和縱向的權(quán)力關(guān)系加以規(guī)范化,，還可以統(tǒng)領(lǐng)諸如香港基本法在內(nèi)的其他法律,。也許，還可以構(gòu)造出憲法—授權(quán)法—香港基本法這樣的新格局,。

       正是由于中央的授權(quán),，才產(chǎn)生了特別行政區(qū)的高度自治權(quán)。高度自治權(quán)雖然“高度”,，但不是完全自治權(quán),。對此，小平同志在1983年6月26日會見美國新澤西州西東大學教授楊力宇時談道：我們不贊成臺灣“完全自治”的提法,。自治不能沒有限度,，即有限度就不能“完全”?！巴耆灾巍本褪恰皟蓚€中國”,，而不是一個中國，［8］所以高度自治權(quán)依然處在中央的授權(quán)之下,。

       （二）中央所具有的統(tǒng)一的權(quán)力來自于人民主權(quán)

       憲法第2條第1款規(guī)定,，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。這里的“人民”自然也包括特別行政區(qū)的居民,。在現(xiàn)代社會,，政黨、選舉和代議制是民主政治的基本要素,。不論是內(nèi)地的民眾還是特別行政區(qū)的居民,，皆可以國家主人的身份參與國家政治事務(wù)，而作為人民表達政治意愿的組織形式——人民代表大會也為特別行政區(qū)的居民參政議政創(chuàng)造條件,。例如在每屆全國人大代表選舉之前,，全國人大及其常委會通常都會制定特別行政區(qū)選舉全國人大代表的辦法。2017年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第五次會議表決通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)選舉第十三屆全國人民代表大會代表的辦法（草案）》,，為香港特區(qū)下一屆人大代表的選舉確立了依據(jù),。這就表明，通過人民代表大會制度,，中央的權(quán)力與人民主權(quán)是高度統(tǒng)一的,。

       在根源上，中央之所以具有授權(quán)的權(quán)力和資格,，是人民主權(quán)理論實踐的結(jié)果,。如果不承認這一點，也即是在否定人民的主人身份,，也是有意將特別行政區(qū)的居民割裂在祖國的大家庭之外,。特別行政區(qū)能夠依據(jù)授權(quán)享有高度自治權(quán)，也是因為特別行政區(qū)的居民是國家的主人的緣故,。［9］

       （三）授權(quán)表明中央擁有對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)

       1984年12月9日,，中英兩國政府在簽署《中英聯(lián)合聲明》時，中國政府的聲明被表述為：收回香港地區(qū)（包括香港島,、九龍和“新界”）是全中國人民的共同愿望,，中華人民共和國政府決定于1997年7月1日對香港恢復行使主權(quán)?！盎謴托惺怪鳈?quán)”不是指“主權(quán)”本身的恢復,，而是指恢復“行使”主權(quán)。其是指我國政府恢復行使作為主權(quán)國家所行使的權(quán)力,，就是指恢復行使管治香港的權(quán)力。［10］至于中國在對香港恢復行使主權(quán)之前,，之所以沒有行使主權(quán),，是因為行使主權(quán)的條件不具備，被迫放棄了,。

       在主權(quán)的問題上,，代表國家主權(quán)的主體可以是國家元首、政府首腦,、議會主席或者其他全權(quán)代表,，但是地方政府通常無權(quán)代表國家主權(quán)。香港基本法第150條規(guī)定：香港特別行政區(qū)政府的代表,，可作為中華人民共和國政府代表團的成員,，參加由中央人民政府進行的同香港特別行政區(qū)直接有關(guān)的外交談判，即表明了特別行政區(qū)無權(quán)代表國家主權(quán)的這一立場,。

       在人民代表大會制度之下,，國家主權(quán)的歸屬者在于全國人大，即其享有主權(quán)者的身份。憲法第57條第1句規(guī)定：中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān),。在理論上,，全國人大作為最高國家權(quán)力機關(guān)，應(yīng)該是一個全權(quán)機關(guān),。［11］全權(quán)機關(guān)意味著一切國家權(quán)力都來自于全國人大,。全國人大集體行使國家權(quán)力，集體決定問題,，嚴格按照民主集中制的原則辦事,，然后再將國家權(quán)力授予其他國家機關(guān)或者地方政府。香港基本法第12條也規(guī)定,，香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域,，直轄于中央人民政府。這說明了香港特區(qū)即便享有高度自治權(quán),，仍然要受制于人民代表大會制度的約束,，仍然要尊重全國人大及其常委會的權(quán)力，并接受其監(jiān)督,。

       二,、授權(quán)是涵攝中央與特別行政區(qū)關(guān)系的規(guī)范內(nèi)核

       （一）基本法是依據(jù)憲法的授權(quán)產(chǎn)生的

       憲法是制定香港特別行政區(qū)基本法的依據(jù)。在憲法文本上,，憲法第31條和第62條第（十三）款直接規(guī)定了全國人大有權(quán)制定基本法,。這在性質(zhì)上類似于學理上的憲法委托，其意指立法機關(guān)依據(jù)憲法條款履行立法義務(wù)來達到實施憲法的效果,，否則構(gòu)成立法不作為,。［12］

       憲法將設(shè)立特別行政區(qū)與確定特別行政區(qū)制度這兩項權(quán)力授予全國人大，然后全國人大再依據(jù)憲法,，將中央的權(quán)力授予特別行政區(qū),，使得特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)。這實際上經(jīng)歷了憲法授權(quán)和法律授權(quán)兩個過程,，其中基本法的誕生是憲法授權(quán)的結(jié)果,，而特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)則是法律授權(quán)，即基本法授權(quán)的結(jié)果,。據(jù)此,，全國人大獲得憲法授權(quán)，享有制定基本法的權(quán)力,，但這項權(quán)力并不是來自于中英兩國政府簽署的《中英聯(lián)合聲明》,。關(guān)于《中英聯(lián)合聲明》的性質(zhì)，最近有學者認為它不是國際條約,，只是記錄歷史事實的政策宣示性文件,。［13］即便承認其是國際條約,，它也并不能在我國直接適用。我國的憲法文本并沒有明確規(guī)定國際條約在國內(nèi)法的效力和適用問題,，但是依據(jù)中國政府歷來的主張和實踐,，《中英聯(lián)合聲明》必須通過國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化適用。

       在國際上,，條約在國內(nèi)法適用,，通常有兩種方式：轉(zhuǎn)化適用或者直接適用。美國憲法第6條第2款第1句規(guī)定得比較模糊,，但依據(jù)實踐,，美國堅持二元論立場，并將條約分為自動執(zhí)行的條約和非自動執(zhí)行的條約而分別加以適用,。［14］在德國,，基本法第25條第1句規(guī)定：國際法的一般規(guī)則構(gòu)成聯(lián)邦法律的一部分，即在效力上將國際條約置于基本法之下,；在適用上,，依據(jù)德國通常的實踐，國際條約也需要由聯(lián)邦議院轉(zhuǎn)化適用,?；氐街袊?985年4月10日,，第六屆全國人大第八次會議批準了《中英聯(lián)合聲明》,。這一批準行為只是意味著中國政府會信守國際條約的約定，會通過制定基本法兌現(xiàn)中國政府的承諾,，并不意味著《中英聯(lián)合聲明》可以成為直接在中國適用的法律,。

       （二）憲法和香港基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)

       由于基本法是依據(jù)憲法制定的，那么特別行政區(qū)制度的建立則是以整部憲法為基礎(chǔ)的,。香港基本法序言第3段規(guī)定：根據(jù)中華人民共和國憲法,，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，規(guī)定香港特別行政區(qū)實行的制度,，以保障國家對香港的基本方針政策的實施,。這一段表明指出了特別行政區(qū)制度與中國憲法之間的關(guān)系,。

       香港基本法第1條規(guī)定：香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分,。第12條規(guī)定：香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府,。這具體體現(xiàn)了“一國兩制”中“一國”的內(nèi)容,。在理解“一國兩制”時，“一國”是前提,，這是首先應(yīng)該明確的,；離開了“一國”就談不上“兩制”,，“兩制”就沒有保證。［15］關(guān)于“一國”的內(nèi)容,，如果脫離整部憲法,，就不能正確地理解。例如憲法序言第11段規(guī)定：中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家,。第28條規(guī)定：國家維護社會秩序,，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安,、破壞社會主義經(jīng)濟和其他犯罪的活動,，懲辦和改造犯罪分子。據(jù)此,，維護祖國統(tǒng)一,，是包括特別行政區(qū)的居民在內(nèi)的全國各族人民的共同任務(wù)。香港基本法第23條授權(quán)香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國,、分裂國家等行為,，充分尊重了特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，然而在第23條立法過程中,，由于反對派的阻撓而致使立法被迫擱置,。這提出了一個更深層次的問題，即在推廣基本法的過程中,，應(yīng)該將其與憲法推廣緊密結(jié)合起來,，通過憲法教育，達到祖國認同的效果,。

       （三）基本法的法律地位是由憲法的授權(quán)賦予的

       在理解基本法和憲法的關(guān)系時,，有兩點應(yīng)該澄清：第一，基本法不僅僅只是適用于特別行政區(qū)的法律,，它是由全國人大制定的基本法律,，在全部領(lǐng)土范圍內(nèi)對所有的公民和居民都適用；第二,，憲法不是只在大陸主體地區(qū)適用,，它同樣也適用于特別行政區(qū)。

       港澳基本法和《民族區(qū)域自治法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的性質(zhì)相同,，皆屬于全國人大制定的基本法律,。基本法律和普通法律的區(qū)別主要在于,，它是調(diào)整國家和社會生活中帶有普遍性的社會關(guān)系的規(guī)范性法律文件的統(tǒng)稱,。在理解基本法和憲法的關(guān)系時，不能將其理解為憲法的特別法,。因為一般法和特別法的關(guān)系應(yīng)該從同一位階的不同法律或者同一法律的不同條款來看待,。由于基本法的位階低于憲法,，故基本法不是憲法的特別法。憲法序言最后一段規(guī)定：本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果,，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù),，是國家的根本法，具有最高的法律效力,。這就指出了憲法的效力是最高的,，自然也高于基本法。

       既然憲法的效力高于基本法,，那么憲法的全部條款就都應(yīng)該在特別行政區(qū)發(fā)生效力,。因為下位階的法律規(guī)范一旦在效力上阻隔上位階的法律規(guī)范，依據(jù)依法治國原理,，這是明顯的違法,。同理，倘若因為基本法的存在,，憲法的部分條文在特別行政區(qū)不發(fā)生效力,，這也是明顯的違憲。1990年4月4日,，第七屆全國人民代表大會第三次會議在通過香港基本法的同時,，還專門做出了《全國人民代表大會關(guān)于〈香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》, 宣布“香港基本法是根據(jù)憲法并按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的”,，這就表明憲法在香港特別行政區(qū)具有效力,，是毫無疑義的。

       學理上的爭執(zhí)在于：如果承認憲法在特別行政區(qū)發(fā)生效力,，那又如何解釋憲法的大多數(shù)條款在特別行政區(qū)不適用,？從已有的研究成果來看，此一問題的解決方案眾多,，思路也已日益清晰,。［16］這里提供一種新的解決方案。在前提上,，我們認為憲法效力與憲法規(guī)范的效力不同,。依據(jù)規(guī)范和條款之間的關(guān)系，憲法是由憲法規(guī)范組成的,，而憲法規(guī)范則是由不同的憲法條款組成的,。憲法規(guī)范在效力上可能出現(xiàn)相互限制的情形，但是這種相互限制不是說憲法內(nèi)部不和諧,，而是說憲法規(guī)范的適用是有條件的,。按照德國學者阿列克西的理論,，憲法規(guī)定的基本權(quán)利可以認為是一項原則,。在法律適用上,，原則的適用和規(guī)則的適用不同。規(guī)則是要么全有要么全無的適用,，而原則是最佳化適用,。［17］

       由于憲法條款的抽象性，我們可以將憲法規(guī)范類比為法律原則,，其中憲法第1條第2款規(guī)定的社會主義制度可以認為是社會主義原則,，憲法第31條第2句規(guī)定的特別行政區(qū)制度可以認為是資本主義原則。在適用社會主義原則還是資本主義原則的問題上,，當滿足社會主義原則的條件具備時,，如在大陸主體地區(qū)，則適用憲法第1條第2款,；在滿足資本主義原則的條件具備時,，如在特別行政區(qū)，則適用憲法第31條第2句,。由此可見,，針對不同的條件就適用不同的憲法規(guī)范，但憲法自身卻一直在發(fā)生效力,。

       三,、授權(quán)是創(chuàng)設(shè)中央與特別行政區(qū)關(guān)系的制度底色

       （一）特別行政區(qū)制度業(yè)已成為中國的基本政治制度

       特別行政區(qū)制度是人民代表大會制度充分運行的結(jié)果。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度,，其又可以創(chuàng)設(shè)其他基本政治制度,。在新中國成立之后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度,、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度逐漸成為我國的基本政治制度,，［18］其中中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是在革命戰(zhàn)爭時期結(jié)合馬克思主義的基本原理發(fā)展起來的一種新型民主制度和政黨制度,，而民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度則是由全國人大及其常委會通過制定法律得以成型的,。

       全國人大依據(jù)憲法，創(chuàng)設(shè)特別行政區(qū)以及制定基本法,，建立了特別行政區(qū)制度的雛形,。隨著特別行政區(qū)的建立，以及基本法的實施,，它已經(jīng)具備了基本政治制度的重要特征,，即長期性、穩(wěn)定性和創(chuàng)造性,，而這一切都是在人民代表大會制度的框架下進行的,。

       （二）授權(quán)構(gòu)成了特別行政區(qū)制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)

       特別行政區(qū)制度是國家對某些區(qū)域采取的特殊管理制度。在這一制度下,，它包括中央的全面管治權(quán),，也包括特別行政區(qū)的高度自治權(quán),，還包括中央的監(jiān)督權(quán)。

       在法律關(guān)系上,，授權(quán)人與被授權(quán)人之間的地位不盡相同,。被授權(quán)人理應(yīng)盡職盡責，按照授權(quán)人的要求行事,。通常授權(quán)人不可能將自己的全部事務(wù)完全授權(quán)給被授權(quán)人,。不然，授權(quán)人將處于人格剪滅的境地,。為了督促被授權(quán)人履行義務(wù),，授權(quán)人自然享有監(jiān)督權(quán)。當然二者也可以通過合約將雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系確定下來,，一旦發(fā)生糾紛,，可以通過適當機制加以解決?；痉ň褪沁@樣的合約,，它將中央與特別行政區(qū)的關(guān)系法律化。

       以中央對特別行政區(qū)的監(jiān)督權(quán)為例,，香港基本法第43條第2款規(guī)定：香港特別行政區(qū)行政長官依照基本法的規(guī)定對中央人民政府和香港特別行政區(qū)負責,。這就體現(xiàn)了中央對特別行政區(qū)行政長官的監(jiān)督。依據(jù)慣例,，行政長官每年年末進京述職,。然而“述職”應(yīng)該是怎樣一個過程，其具體形式與內(nèi)容又應(yīng)該是什么,，不論是基本法,，還是其他法律，一直未有明確的規(guī)定,，［19］這就提出了述職規(guī)范化的要求,。

       香港基本法第158條第1款規(guī)定：本法的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會，這就確立了中央對特別行政區(qū)立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督,。

       （三）授權(quán)是推動特別行政區(qū)制度發(fā)展的一個持續(xù)過程

       香港基本法第20條規(guī)定：香港特別行政區(qū)可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會及中央人民政府授予的其他權(quán)力,。授權(quán)何時啟動、依據(jù)什么條件啟動,、授權(quán)內(nèi)容又是什么,，決定權(quán)在中央。這就意味著依據(jù)香港特區(qū)的實際情況,，特別行政區(qū)制度可以有進一步提升和發(fā)展的空間,，然而香港特區(qū)是否能獲得授權(quán)，則至少應(yīng)該符合兩個條件：第一，香港特區(qū)有意愿加入中國的社會主義建設(shè)事業(yè)中,。例如在經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域,，近年來中央政府出臺了一系列支持香港經(jīng)濟社會發(fā)展的有關(guān)政策措施，并且在制定“十三五”規(guī)劃綱要和設(shè)計“一帶一路”愿景與行動時,，均把支持香港參與和助力“一帶一路”建設(shè)作為重要的政策取向。［20］第二,，香港特區(qū)要贏得中央的信任,。例如在行政長官選舉的問題上，中央提出了4個標準,，即愛國愛港,、中央信任、有管治能力及港人擁護,。［21］只有在中央信任的基礎(chǔ)上,，特別行政區(qū)制度的發(fā)展才能朝著基本法規(guī)定的方向前進。

       四,、授權(quán)是檢驗中央與特別行政區(qū)關(guān)系的實踐標準

       （一）經(jīng)濟管理授權(quán)

       2006年10月31日,，全國人大常委會通過了《關(guān)于授權(quán)香港特別行政區(qū)對深圳灣口岸港方口岸區(qū)實施管轄的決定》，授權(quán)香港特別行政區(qū)自深圳灣口岸啟用之日起,，對該口岸所設(shè)港方口岸區(qū)依照香港特別行政區(qū)法律實施管轄,。2007年4月25日，香港特區(qū)立法會通過《深圳灣口岸港方口岸區(qū)條例》,，為香港特別行政區(qū)在深圳灣口岸內(nèi)設(shè)立港方口岸區(qū)提供法律依據(jù),，這就意味著“一地兩檢”制度正式在中國落地。

       據(jù)深圳海關(guān)統(tǒng)計,，10年來,，經(jīng)深圳灣口岸驗放的出入境旅客、出入境車輛不斷上升,，“一地兩檢”查驗優(yōu)勢益發(fā)突顯,。旅檢方面，日均旅客流量從開通初期的3萬人次增長到現(xiàn)在的12萬人次,，高峰期甚至達到16.5萬人次,；日均客運車流量從開通初期的約4000輛次增長到現(xiàn)在的逾9000輛次。［22］

       由于這項制度的示范效應(yīng),，在廣深港高速鐵路香港段通車時間臨近之際,，特區(qū)政府官員近日也專門去北京與內(nèi)地部委商討“一地兩檢”安排。近日,，香港律政司司長袁國強,、運輸及房屋局局長張炳良近日來到內(nèi)地，與相關(guān)官員討論高鐵安排。在3月14日總結(jié)行程時,，袁國強表示已與中央政府達成共識,，就是“一地兩檢”必須符合“基本法”和“一國兩制”，不會增加旅客的法律責任,，亦不會減少旅客的法律權(quán)利,。

       不單是在香港特區(qū)，在澳門特區(qū),，通過全國人大常委會的授權(quán),，將經(jīng)濟管理擴大到了土地管理。2009年6月27日,，全國人大常委會通過了《關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對設(shè)在橫琴島的澳門大學新校區(qū)實施管轄的決定》,，授權(quán)澳門特別行政區(qū)自橫琴島澳門大學新校區(qū)啟用之日起，在本決定第3條規(guī)定的期限內(nèi)對該校區(qū)依照澳門特別行政區(qū)法律實施管轄,。這就解決了澳門大學因為空間不足而發(fā)展受到限制的問題,。

       （二）政治發(fā)展授權(quán)

       香港基本法第45條第2款規(guī)定：行政長官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進的原則而規(guī)定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標,。第68條第2款規(guī)定：立法會的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進的原則而規(guī)定,，最終達至全部議員由普選產(chǎn)生的目標。為此,，中央為特別行政區(qū)的普選設(shè)定了時間表,。

       從2007年開始，全國人大常委會陸續(xù)通過決定,，明確了從2017年開始,，香港特別行政區(qū)行政長官選舉可以實行由普選產(chǎn)生的辦法。然而事與愿違,，2015年6月18日,，香港立法會以8票贊成、28票反對否決了香港特區(qū)政府提出的政改方案,。香港反對派議員之所以否決2017年政改方案,，原因在于他們意圖捆綁政改方案，從而對中央施加更大壓力,。

       通過與經(jīng)濟管理授權(quán)加以比較,，可以發(fā)現(xiàn)政治發(fā)展授權(quán)容易受到掣肘，這就給人有益的啟示：可以加大與特別行政區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作,，通過經(jīng)濟管理授權(quán)來獲得特區(qū)居民的政治認同,，進而輔助政治授權(quán)的發(fā)展。

       五,、結(jié)論

       可以說授權(quán)是貫穿中央與特別行政區(qū)關(guān)系發(fā)展的主線,，也是理解中央與特別行政區(qū)關(guān)系的關(guān)鍵。雖然香港基本法實施20年來，并未一帆風順,，但是基本法的發(fā)展前景依然可期,。凝聚共識，不僅應(yīng)該在香港基本法的框架下進行,，更應(yīng)該在憲法的框架下進行,。加強憲法權(quán)威，推動憲法在特別行政區(qū)的傳播和教育,，可能是改善特區(qū)居民的祖國認同,，增加內(nèi)地和特區(qū)政治凝聚力的因變之道。

       （作者：焦洪昌,，中國政法大學法學院院長,、教授,；楊敬之,，中國政法大學法學院憲法學與行政法學專業(yè)博士研究生）

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       來源：《國家行政學院學報》2017年第3期