一,、客觀存在的網(wǎng)：反貧困安全網(wǎng)治理機(jī)制

       社會(huì)保障思想,、扶貧濟(jì)困理念,、社會(huì)保障行為與扶貧濟(jì)困行為從古代到現(xiàn)代各個(gè)時(shí)期都貫穿始終。無(wú)論是單獨(dú)的,、一方的抑或是間歇性的,，還是集體的、多元的,、規(guī)?；⒊掷m(xù)化的保障,，無(wú)不彰顯國(guó)家與社會(huì)對(duì)弱者和貧者的扶持與關(guān)懷,。潛在或顯在中構(gòu)建了對(duì)這一群體的安全網(wǎng)，而這個(gè)安全網(wǎng)的應(yīng)然與實(shí)然之間是否存在差異或偏差,，如何發(fā)揮安全網(wǎng)的作用,，具體怎樣在社會(huì)治理過(guò)程中扮演好自身角色卻鮮有論述。對(duì)這個(gè)客觀存在的反貧困安全網(wǎng)進(jìn)行研究顯得尤為必要和迫切,，從上述闡述中可以看出,，我國(guó)不缺乏對(duì)弱者的保護(hù)機(jī)制。因?yàn)轱@性或隱性的保護(hù)機(jī)制都在發(fā)揮作用,，而安全網(wǎng)只有外化為對(duì)社會(huì)治理的具體行為,，形成社會(huì)治理的科學(xué)機(jī)制，體現(xiàn)為反貧困的治理方式,，才能夠從根本上發(fā)揮積極作用,。

       （一）國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與反貧困

       國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是在全面深化改革總目標(biāo)的時(shí)代背景下，基于上層建筑與生產(chǎn)力,、生產(chǎn)關(guān)系的有效調(diào)適的基礎(chǔ)上,，在黨的十八屆三中全會(huì)上提出的新思想、新目標(biāo),。而談到國(guó)家治理,，抑或是社會(huì)治理，亦為當(dāng)下時(shí)髦的學(xué)術(shù)與實(shí)踐熱點(diǎn),，國(guó)內(nèi)外的研究浩如煙海,。其實(shí)治理并非是“舶來(lái)品”，春秋戰(zhàn)國(guó)末期荀子便以治理談治國(guó)理政紀(jì)要以適應(yīng)時(shí)下社會(huì)發(fā)展,。《荀子·君道》：“明分職,，序事業(yè),，材技官能，莫不治理,，則公道達(dá)而四門(mén)塞矣,，公義明而私事息矣,。”國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為現(xiàn)代化建設(shè)中的第五個(gè)現(xiàn)代化,，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與規(guī)范社會(huì)秩序的體系保障,。隨著社會(huì)分層的逐漸顯著，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)顯性分化,，基于價(jià)值,、經(jīng)濟(jì)、文化,、市場(chǎng),、生活方式、利益認(rèn)同等不同的維度的結(jié)構(gòu)重組,，正在向多元化的社會(huì)階層過(guò)渡,。新的社會(huì)階層以組織、文化,、經(jīng)濟(jì)等方式鑄造資源配置,，推進(jìn)了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，基于多元化的社會(huì)階層形成的新的利益表達(dá)機(jī)制與訴求系統(tǒng),。如何為多元化的社會(huì)階層呈現(xiàn)有效的治理與服務(wù)將成為當(dāng)下國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的主要任務(wù),，而面對(duì)越是顯著的社會(huì)分層，治理貧困階層的工具理性越應(yīng)該發(fā)揮作用,。一方面現(xiàn)代化建設(shè)中應(yīng)該充分重視反貧困的制度安排在國(guó)家治理體系中的戰(zhàn)略定位,；另外一方面，就是反貧困社會(huì)政策的充分吸納與兜底保障的健全,、完善,。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，最終也是以“善治”為標(biāo)的取向的,，而“善治”的實(shí)現(xiàn)需要構(gòu)筑牢固的安全網(wǎng)絡(luò)與更加穩(wěn)固的社會(huì)政策保護(hù)機(jī)制兜住底線(xiàn),，筑牢反貧困的安全網(wǎng)絡(luò)。

       （二）精準(zhǔn)扶貧與反貧困安全網(wǎng)

       黨的十八大以來(lái),，打響了新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),，取得顯著成績(jī)的同時(shí)依然面臨巨大的壓力。一方面壓力來(lái)自于整體性脫貧巨大貧困數(shù)字,，特別是深度貧困和連片貧困區(qū)域,；另一方面來(lái)自于如何構(gòu)筑脫貧后返貧的預(yù)防機(jī)制、規(guī)避機(jī)制,、安全網(wǎng)絡(luò),。顯然精準(zhǔn)扶貧與反貧困安全網(wǎng)的構(gòu)建是存在一定交叉的，具有公共耦合的屬性。從根本上解決貧困問(wèn)題需把握精準(zhǔn)扶貧的要義,，以精準(zhǔn)來(lái)提高扶貧舉措的有效性,，阻斷貧困的“代際傳遞”，以“全景式”的全新視角來(lái)看待反貧困舉措和貧困問(wèn)題,。從教育,、就業(yè)、健康,、法律,、社會(huì)等多方面全面發(fā)力，既扶貧,，又扶智,。各個(gè)行業(yè)、各個(gè)階層協(xié)同參與形成社會(huì)合力,，增加脫貧救助資金的投入以充實(shí)資金保障,。為此要在精準(zhǔn)扶貧的制度框架下實(shí)現(xiàn)安全網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)搭建，一是需要夠“精”,、夠“準(zhǔn)”,。要實(shí)施精準(zhǔn)化扶貧和救助，例如,，有的城鎮(zhèn)低保家庭或者農(nóng)村五保家庭本身有住房,，對(duì)住房救助的需求弱化。上述例子說(shuō)明有針對(duì)性地提供保障和救助是精準(zhǔn)扶貧的題中之意,。二是取締附著在“低?！蓖庖律系纳鐣?huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助,、社會(huì)福利捆綁式資格認(rèn)定,，捆綁式既不符合“精準(zhǔn)”的要義，也并不科學(xué),。捆綁式的弊端會(huì)造成疊加,，而這種疊加會(huì)造成一定的資源浪費(fèi)。三是反貧困安全網(wǎng)中主觀能動(dòng)性的積極發(fā)揮,。社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)的保障與救助存在制度化邊際效應(yīng)遞減問(wèn)題,，不同程度的保障對(duì)象與貧困對(duì)象對(duì)于保障和救助行為本身的需求會(huì)存在逆向上揚(yáng)，即若安全網(wǎng)保障效應(yīng)和能力越高,，被安全網(wǎng)覆蓋的標(biāo)的人群越廣泛,，其自身的能動(dòng)性相應(yīng)被削弱。對(duì)于救助者的真正需求或者是可行能力的增強(qiáng)才是最根本的,，也就是與精準(zhǔn)扶貧相對(duì)應(yīng)的“扶智”,，其他的問(wèn)題具有派生性的屬性,，故不可忽略制度實(shí)施初衷和目標(biāo)與人的因素的契合。

       （三）反貧困安全網(wǎng)治理機(jī)制

       社會(huì)保險(xiǎn)的產(chǎn)生來(lái)源于對(duì)經(jīng)濟(jì),、生存、安全等風(fēng)險(xiǎn)的防范和對(duì)于不確定性的控制需求,，人類(lèi)出現(xiàn)的各種保險(xiǎn)項(xiàng)目和訴求越突顯,，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避心理越強(qiáng)烈。吉登斯（Anthony Giddens）指出在各種現(xiàn)代制度的范圍中,，風(fēng)險(xiǎn)不僅作為脫域機(jī)制的不良運(yùn)作所導(dǎo)致的損害而存在,，而且也作為“封閉性”、制度化的行動(dòng)場(chǎng)所而存在,。風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是由行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)可形式所引起,。［1］在社會(huì)治理場(chǎng)域，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理理論的邏輯起點(diǎn)也是貧困,，貧困群體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的工具組合選擇余地十分有限,，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力也相對(duì)其他群體薄弱，如何控制和防范風(fēng)險(xiǎn)從而達(dá)到轉(zhuǎn)危為安的狀態(tài)是人類(lèi)社會(huì)發(fā)跡之初始就面臨的難題,，積極的政策干預(yù)工具組合總是在工具理性,、價(jià)值理性指引下與社會(huì)變遷不斷深化發(fā)展，對(duì)于社會(huì)救助政策的發(fā)展在制度設(shè)計(jì),、模式選擇中大致趨勢(shì)向C模式（制度再分配型福利模式）演進(jìn),。對(duì)于安全網(wǎng)的研究往往使用的是社會(huì)安全網(wǎng)，在20世紀(jì)90年代初,，世界銀行提出了安全網(wǎng)策略（Safety net strategy）,，目的是對(duì)缺少能力從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲益的弱勢(shì)群體采取進(jìn)一步的保護(hù)措施。從結(jié)構(gòu)上看,，社會(huì)保障安全網(wǎng)應(yīng)為社會(huì)安全網(wǎng)的一個(gè)部分,；從功能上看，社會(huì)保障安全網(wǎng)應(yīng)在社會(huì)安全網(wǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,。安全網(wǎng)目的在于整合,、統(tǒng)籌現(xiàn)有的制度政策框架結(jié)構(gòu)，理順,、銜接體制,，掃除機(jī)制障礙。一方面可以增加網(wǎng)絡(luò)合力,，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)獲取更多的社會(huì)資本以期增強(qiáng)貧困人群的內(nèi)生性貧困建設(shè)動(dòng)力發(fā)揮社會(huì)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)大優(yōu)勢(shì),；另一方面可以增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，發(fā)揮集群優(yōu)勢(shì)（群體議價(jià),、集群發(fā)展和成本,、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制）消滅風(fēng)險(xiǎn)。各相關(guān)部門(mén)與各種相關(guān)制度的銜接亟待暢通與統(tǒng)籌，急需將發(fā)展體制,、運(yùn)行機(jī)制和制度模式協(xié)調(diào),、優(yōu)化，整合反貧困政策的運(yùn)行平臺(tái),，使扶貧,、救助和預(yù)防等不同領(lǐng)域的政策工具在同一個(gè)軌道平臺(tái)上無(wú)縫銜接、運(yùn)行,，故而基于社會(huì)救助制度和國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的共同目標(biāo)提出了“全景式”反貧困安全網(wǎng)治理,。

       二、亟待織牢的網(wǎng)：“新風(fēng)險(xiǎn)”演進(jìn)與固化

       貝克（Ulrich Beck）以社會(huì)變遷的視野把在二三十年內(nèi)完成西方二三百年所經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型過(guò)程喻為“壓縮餅干”,，［2］據(jù)世界銀行的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)中國(guó)在過(guò)去的30多年里,，貧困人口的總量削減了近7億，全球貧困人口數(shù)量減少的93.3%來(lái)自中國(guó),。中國(guó)的反貧困運(yùn)動(dòng)影響了世界的反貧困的進(jìn)程,，但性質(zhì)正在發(fā)生變化，社會(huì)救助制度在反貧困中面臨的“新風(fēng)險(xiǎn)”,，在總體上則是社會(huì)脆弱性（socialvulnerability）的暴露（exposure）,，既與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)有關(guān)，也與轉(zhuǎn)型社會(huì)有關(guān),。［3］而轉(zhuǎn)型社會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)于社會(huì)的復(fù)雜性因素作用下發(fā)生復(fù)合作用,，產(chǎn)生交互風(fēng)險(xiǎn)，增加了貧困人群承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和擺脫貧困的社會(huì)成本及獲取社會(huì)資本的難度,，也為社會(huì)變遷平添了經(jīng)驗(yàn)層面的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)化困囿,，從整體上反貧困面臨的既有模式的固化風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)型演化的新風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)，故而亟待在變遷急遽的風(fēng)險(xiǎn)中織牢反貧困安全網(wǎng),。

       （一）支出型貧困等新型貧困風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)

       20世紀(jì)90年代起,，低保制度最開(kāi)始在上海率先展開(kāi)試點(diǎn)，瞄準(zhǔn),、識(shí)別貧困低保對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)主要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為準(zhǔn),，并且實(shí)行了捆綁式的福利政策和社會(huì)政策。在同一時(shí)期學(xué)者專(zhuān)家也關(guān)注到貧困群體的權(quán)利貧困和可行能力匱乏貧困問(wèn)題,，受到量化指標(biāo),、鑒定標(biāo)準(zhǔn)的限制，能力貧困和知識(shí)貧困,、權(quán)利貧困等在操作標(biāo)準(zhǔn)上難以把控,。量化困難導(dǎo)致人民對(duì)貧困低保對(duì)象的核定以絕對(duì)的收入為主要參考甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)，在社會(huì)政策調(diào)整方面留有制度整合優(yōu)化的空間余地,；支出型貧困的涌現(xiàn)是由于其家庭人均收入略高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€(xiàn),，無(wú)法享受低保,，實(shí)際處于社會(huì)救助的“夾心層”，一旦遇到不測(cè),，往往比低保戶(hù)更困難,。與此同時(shí)，新型的貧困也不斷涌現(xiàn),，“月光族”“待業(yè)族”甚至是“工作貧窮”（Working Poor）“薪貧窮”新貧困類(lèi)型的演化趨勢(shì),，究其根本支出型貧困依然未能擺脫其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的貧困標(biāo)準(zhǔn)束縛，演化趨勢(shì)將會(huì)促使衡量指標(biāo)維度從經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)向能力（人力）維度,、權(quán)利（政治）維度、社會(huì)維度,、經(jīng)濟(jì)維度共同核定的綜合性,、多元化演化趨勢(shì)發(fā)展過(guò)渡。

       （二）貧困的代際傳遞與階層固化

       社會(huì)學(xué)認(rèn)為上升流動(dòng)是社會(huì)穩(wěn)定的“安全閥”,，因此需盡可能地推進(jìn)社會(huì)中的上升流動(dòng),。［4］在帕累托（Vilfredo Pareto）看來(lái)，現(xiàn)在社會(huì)充滿(mǎn)著變革性和動(dòng)態(tài)性,，嚴(yán)密封閉的階級(jí)壁壘可以被撼動(dòng),，加之能力與才干本身具有很強(qiáng)的偶然性和變異性，提出打破人民終身世代固守某一社會(huì)地位的凝固化格局成為可能,，阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）在《以自由看待發(fā)展》中也談到過(guò),，通過(guò)改變受助者的可行能力，來(lái)提高改變境遇的可能性,。帕累托（Vilfredo Pareto）和森（Sen）的觀點(diǎn)表面上看是在說(shuō)社會(huì)階層并非一定是固化的,，卻從側(cè)面反映出階層固化的社會(huì)現(xiàn)象既成事實(shí)，底層社會(huì)人群的社會(huì)地位相對(duì)固化并難以突破,。貧困的代際傳遞也受到了社會(huì)安全網(wǎng),、社會(huì)資本、文化因素,、政治參與,、受教育水平、家庭結(jié)構(gòu),、社會(huì)關(guān)系,、社會(huì)資源的獲取等主要變量因素影響，限制了階層之間流動(dòng)速率,，在一定程度上形成了階層的固化,。高速變化發(fā)展的社會(huì)流動(dòng)性越高，其消解階層固化的能力水平也越高,，使得個(gè)體在社會(huì)中的位置有變動(dòng)的可能性,，但這并非是改變階層固化的根本性舉措,，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)依然存在，底層社會(huì)承擔(dān)社會(huì)變遷的社會(huì)成本仍在加劇,。

       （三）社會(huì)救助供給側(cè)與需求側(cè)演化錯(cuò)位

       重制度供給而輕能力提升易造成新風(fēng)險(xiǎn),，救助服務(wù)供給需求匹配度不高。既往的扶貧開(kāi)發(fā)和社會(huì)救助擺脫不了重視制度供給側(cè)“輸血”,，輕視甚至忽略需求側(cè)“造血”需求,，造成一定的供給側(cè)與需求側(cè)異化與斷裂。從狹義上講社會(huì)救助的本質(zhì)特征還是要圍繞社會(huì)救助制度下的社會(huì)救助行動(dòng),，提供供需匹配型的社會(huì)救助服務(wù),，而最終促使被救助對(duì)象脫離生存困境。精準(zhǔn)扶貧背景下,，社會(huì)救助的制度化模式選擇,，要根據(jù)其貧困生成的機(jī)理和規(guī)律作為參考標(biāo)準(zhǔn)和救助依據(jù)。而貧困發(fā)生的原因不盡相同這一基本事實(shí)就要求社會(huì)安全網(wǎng)根據(jù)救助對(duì)象的需求展開(kāi)救助,，究其根本是要考慮到救助對(duì)象需求差異化,、救助渠道異質(zhì)化的情景。一方面是社會(huì)救助城鄉(xiāng)之間的差異性,，精準(zhǔn)扶貧要求精準(zhǔn)瞄準(zhǔn),、精準(zhǔn)幫扶，幫扶到位,，社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)資源匹配不均衡,，城市的絕對(duì)貧困人群數(shù)量較少，相對(duì)貧困人群數(shù)量較大,，享受的社會(huì)救助更多,；而農(nóng)村的絕對(duì)貧困人群數(shù)量較多，相對(duì)貧困人群數(shù)量較少,，享受的社會(huì)救助資源反而少,，赤貧人群受到各地救助標(biāo)準(zhǔn)差異的限制也存在享受不到救助的可能性。另一方面是救助對(duì)象需求的差異性較大,，救助需求對(duì)接的救助供給卻又是差異化,、異質(zhì)化的。

       （四）社會(huì)救助需求與財(cái)政支持間的鴻溝

       19世紀(jì)30年代初期,，英國(guó)威廉四世（Friedrich Wilhelm IV von Preu en）成立了“濟(jì)貧行政與實(shí)施委員會(huì)”,，并對(duì)全國(guó)的救濟(jì)貧困的情況進(jìn)行摸底調(diào)查，后形成《濟(jì)貧法修正案》,，《新濟(jì)貧法》是為了緩解社會(huì)矛盾的新貧民救濟(jì)制度,。與《濟(jì)貧法》相比它廢除了“院外救濟(jì)”，在一定程度上緩解了政府對(duì)于廣泛救濟(jì)的財(cái)政支出壓力,，可以看出不斷提升的救助需求和政府財(cái)政支持之間存在一定的鴻溝,。需要厘清的一個(gè)邏輯問(wèn)題是：“是社會(huì)救助的需求決定財(cái)政預(yù)算支持,，還是財(cái)政預(yù)算支持決定社會(huì)救助需求？”筆者認(rèn)為,，是社會(huì)救助的需求決定國(guó)家的財(cái)政支持水平,，并非是后者決定前者。同時(shí)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助,、財(cái)政支持之間三者制約,、交叉、關(guān)聯(lián),，最低生活保障制度要求精準(zhǔn)瞄準(zhǔn),，對(duì)于社會(huì)救助人群的瞄準(zhǔn)是采用動(dòng)態(tài)進(jìn)入和動(dòng)態(tài)退出機(jī)制進(jìn)行社會(huì)控制，但面對(duì)越是精準(zhǔn)地瞄準(zhǔn),，越增加瞄準(zhǔn)難度,，提高了行政、社會(huì)成本,。精準(zhǔn)度的保障與財(cái)政需求增長(zhǎng)是正相關(guān)的關(guān)系，有限的財(cái)政支持對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)度支持提出一定的挑戰(zhàn),，且對(duì)于需求和財(cái)政支持之間的關(guān)系,，雖假定在財(cái)政總量一定或既定前提下，并不是越多的財(cái)政支持就可以更好地滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)象的需求,，最根本的還是要發(fā)展其“造血式”可行能力,，而不是一味地現(xiàn)金“輸血式”救助。

       三,、兜準(zhǔn)托底的網(wǎng)：編密織牢新型安全網(wǎng)

       安全網(wǎng)是政府用以防止弱勢(shì)群體遭遇使生活難以為繼帶來(lái)的不良沖擊而形成的一組政策機(jī)制網(wǎng)絡(luò),。加爾布雷斯（Galbraith）認(rèn)為：沒(méi)有積極的政策進(jìn)行集體干預(yù)，增加的私人財(cái)富會(huì)導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題的增加,。［5］而現(xiàn)在時(shí)興的積極的社會(huì)政策預(yù)防工具——只要社會(huì)愿意使用它們就可以實(shí)現(xiàn),。［6］織牢網(wǎng)、兜準(zhǔn)底是社會(huì)建設(shè),、社會(huì)服務(wù)構(gòu)筑新型安全網(wǎng)的關(guān)鍵,，唯有如此，才能確保無(wú)漏的制度安排變成能夠兜住困難群體底線(xiàn)的牢固網(wǎng)絡(luò),。我國(guó)社會(huì)救助制度反貧困安全網(wǎng)的編織,，在功能建構(gòu)上發(fā)揮充當(dāng)緩沖器、減震器的作用,，減小風(fēng)險(xiǎn)對(duì)弱勢(shì)群體,、底層貧困人群的沖擊。在結(jié)構(gòu)維度上構(gòu)筑社會(huì)網(wǎng)絡(luò)牢固兜底,，確保孤立個(gè)體陷入困境時(shí),，發(fā)揮相互關(guān)聯(lián),、相互扶持的機(jī)制作用，獲取群體性有效社會(huì)資本以融入社會(huì)安全網(wǎng),。

       （一）推進(jìn)《社會(huì)救助法》頒布進(jìn)程,，建設(shè)法律安全網(wǎng)

       我國(guó)歷史上第一次把社會(huì)救濟(jì)的相關(guān)舉措寫(xiě)入法律條文是在明太祖洪武五年（1372年）《大明律》，“倘遇水旱災(zāi)害,，則免租蠲稅,，賑濟(jì)災(zāi)民”。社會(huì)保障制度的法制化進(jìn)程特別是社會(huì)救助的法制化是衡量救助制度成熟的根本標(biāo)志,，目前我國(guó)社會(huì)救助制度的運(yùn)行主要參照國(guó)務(wù)院令第649號(hào)《社會(huì)救助暫行辦法》,，辦法的推行提升了社會(huì)救助的制度保障，而美國(guó)早在1933年就簽署了《聯(lián)邦緊急救助法》（Federal Emergency Relief Act）,，并成立了“聯(lián)邦緊急救助署”（Federal Emergency Relief Administration）全國(guó)范圍的救助機(jī)構(gòu),，而兩年后國(guó)會(huì)又通過(guò)了《社會(huì)保障法》，涉及公共救助的具體內(nèi)容,，并把各類(lèi)救助對(duì)象劃入援助體系內(nèi),，分類(lèi)援助實(shí)施具體計(jì)劃，被視為美國(guó)現(xiàn)代社會(huì)救助制度的始端,?？梢?jiàn)各國(guó)往往把法律的頒布、通過(guò)作為制度的開(kāi)端,，而我國(guó)在社會(huì)救助法律建設(shè)方面相對(duì)滯后,，權(quán)威性和立法層級(jí)保障力度不足?！渡鐣?huì)救助法》的頒布不僅將推動(dòng)著社會(huì)救助制度的完善,，也為社會(huì)救助體系的成型提供法律保障，落實(shí)依法治國(guó)的治國(guó)方略對(duì)社會(huì)救助制度的順利推行至關(guān)重要,。而對(duì)于構(gòu)筑法律安全網(wǎng)需要將發(fā)展激勵(lì)性,、可行性與可及性綜合考量，一方面《社會(huì)救助法》的頒布需將騙保,、錯(cuò)保等行為予以規(guī)制和懲戒,，增加社會(huì)救助制度運(yùn)行的安全性和提高社會(huì)救助制度的整合能力，構(gòu)筑法律的安全網(wǎng)絡(luò)保障制度有效運(yùn)行,。另一方面,，精準(zhǔn)化與制度化的雙重網(wǎng)絡(luò)保障，法律需考量精準(zhǔn)化和制度化維度,，推動(dòng)其進(jìn)程將暢通救濟(jì)的法律渠道,，通過(guò)法律途徑進(jìn)行救助，是依法治國(guó)的關(guān)鍵和出發(fā)點(diǎn),、落腳點(diǎn),。

       （二）積極優(yōu)化社會(huì)救助技術(shù),，織密反貧困安全網(wǎng)

       社會(huì)救助對(duì)象覆蓋范圍的不斷擴(kuò)大是從生存型社會(huì)救助、生存型社會(huì)政策向發(fā)展型社會(huì)救助,、發(fā)展型社會(huì)政策過(guò)度的必然取向,，反貧困安全網(wǎng)在救助發(fā)展過(guò)程需要進(jìn)行救助技術(shù)優(yōu)化、明確權(quán)責(zé),、降低成本和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)等不斷完善,。

       一是建立社會(huì)救助安全網(wǎng)的彈性機(jī)制。首先是社會(huì)救助安全網(wǎng)的制度設(shè)計(jì)要與支付能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)適應(yīng),；其次是社會(huì)救助要平衡好社會(huì)政策與其他經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系,；再次是社會(huì)救助制度要注意給被救助者留有自力更生的余地，同時(shí)避免救助過(guò)度與救助不足,，提倡適當(dāng)救助,。

       二是探索邊緣人群、“夾心人群”進(jìn)入機(jī)制,。邊緣人群,、“夾心人群”極易發(fā)生懸崖效應(yīng)，明確權(quán)責(zé),，明細(xì)標(biāo)準(zhǔn),，劃清中央和地方的責(zé)任，適當(dāng)?shù)赝茝V第三方經(jīng)辦,、職業(yè)經(jīng)辦人制度、第三方評(píng)估等技術(shù)手段和機(jī)制,，形成一定的社會(huì)政策緩沖和彈性機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)從懸崖效應(yīng)到斜坡效應(yīng)的沖突緩沖。在美國(guó)醫(yī)療安全網(wǎng)（Health Care Safety Net）為了保障人們享受平等醫(yī)療的權(quán)力,，每一個(gè)患者在生病以后都可以到任意一家公立醫(yī)院,、急診機(jī)構(gòu)及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心接受診治。受美國(guó)聯(lián)邦法律的約束,，這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)將為所有就診患者提供必要的醫(yī)療服務(wù),，無(wú)論其是否有能力償付相應(yīng)的醫(yī)療費(fèi)用。對(duì)于無(wú)法償付的費(fèi)用,，這些機(jī)構(gòu)將通過(guò)政府的稅收補(bǔ)償,、醫(yī)院之間自發(fā)建立的“無(wú)須補(bǔ)償醫(yī)療池”（ uncompensated care pool） 以及其他方式進(jìn)行抵扣。［7］

       三是升級(jí)社會(huì)救助的對(duì)象的甄別技術(shù),。對(duì)于貧困標(biāo)準(zhǔn)的界定,，貧困類(lèi)型的甄別，邊緣人員的劃分,，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),。如德國(guó)（Germany）在社會(huì)救助反貧困領(lǐng)域運(yùn)用“哈慈IV號(hào)”（Hartz IV ）,，接受失業(yè)救助的人需要接受?chē)?yán)格的資格審查，措施也比較嚴(yán)苛,，包含培訓(xùn)再就業(yè)轉(zhuǎn)訓(xùn),，還需要其配合個(gè)人服務(wù)的各種項(xiàng)目。專(zhuān)業(yè)人員為救助者制定個(gè)人就業(yè)和職業(yè)規(guī)劃,，無(wú)特別聲明不能拒絕推薦,，違反規(guī)則即凍結(jié)救助基金，凍結(jié)期分為三個(gè)階段,，每個(gè)階段會(huì)適當(dāng)降低救助金額,，直至整體性取消。

       （三）全力拓寬社會(huì)救助參與渠道,，構(gòu)筑社會(huì)資本網(wǎng)

       拓寬社會(huì)救助參與渠道,，鞏固社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)貧困人群的社會(huì)資本,。作為孤立的個(gè)體,，社會(huì)救助對(duì)象需要通過(guò)拓寬參與渠道和增強(qiáng)自身能力建設(shè)參與社會(huì)生產(chǎn)，而任何人都離不開(kāi)社會(huì)關(guān)系網(wǎng),，獲取社會(huì)資本的能力強(qiáng)弱直接關(guān)系到救助對(duì)象的發(fā)展,，故而需要從三個(gè)方面著手：

       一是構(gòu)建社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立以民政部門(mén)為主的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),，垂直管理部門(mén),、村委會(huì)、居委會(huì)信息共享,，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”方式,、方法共享救助信息，接受?chē)?guó)家系統(tǒng),、法團(tuán)主義單位,、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)組織（NGO,、NPO等）,、市場(chǎng)組織等組織的社會(huì)救助和服務(wù)，拓寬社會(huì)救助幫扶渠道,，暢通互助機(jī)制,。

       二是筑牢賦權(quán)增能網(wǎng)絡(luò)基石，一方面是強(qiáng)化受救助者生存能力的技術(shù)培訓(xùn),，改變內(nèi)生型貧困的現(xiàn)狀主要依靠制度性供給扶貧救助機(jī)制,，提高獲取社會(huì)資本的能力；另一方面加強(qiáng)社會(huì)救助工作者專(zhuān)業(yè)化綜合能力，在面對(duì)具體政策和醫(yī)療救助知識(shí)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題時(shí),，困囿于專(zhuān)業(yè)知識(shí)的欠缺難以完成專(zhuān)業(yè)救助的工作,。

       三是探索社會(huì)工作介入社會(huì)救助服務(wù)模式，嵌入式發(fā)展模式與整體性發(fā)展模式,。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般地區(qū)開(kāi)展嵌入式發(fā)展模式,，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試用整體性發(fā)展模式，針對(duì)救助對(duì)象的需求和重點(diǎn)領(lǐng)域提供社會(huì)工作介入方案,，政府購(gòu)買(mǎi)合同,、契約并嚴(yán)格執(zhí)行，目前此類(lèi)服務(wù)在北京,、上海等地已經(jīng)有了初步的嘗試并初具規(guī)模成效,，在結(jié)構(gòu)上的協(xié)同演化模式具備了一定的推廣條件。

       （四）均衡發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)救助制度,，精兜細(xì)織安全網(wǎng)

       社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)中的各個(gè)分項(xiàng),，如就業(yè)、住房,、醫(yī)療,、教育、救急難,、特困人群供養(yǎng)等需要形成制度合力,、網(wǎng)絡(luò)張力，需要統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助和反貧困措施均衡發(fā)展,。不宜最低生活保障制度“單兵突擊”,，“救助”≠“低保”,。

       一是均衡社會(huì)救助政策體量,。社會(huì)救助維持與成本持續(xù)增加的博弈抉擇，是對(duì)維持現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出水平還是持續(xù)增加支出比例,，是增量改革還是存量?jī)?yōu)化的抉擇，前者是對(duì)供給規(guī)模和供給總量而言,，后者是對(duì)供給效率和供給質(zhì)量而言的,，需要盡量達(dá)到各項(xiàng)政策的均衡發(fā)展。

       二是避免“疊加效應(yīng)”,。為社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)“瘦身”,，把制度附著的內(nèi)容凈化、優(yōu)化,。分層,、分類(lèi)整合各項(xiàng)社會(huì)救助制度，掃除重復(fù)部分，避免疊加效應(yīng),，祛除附著在低保制度上的老年人福利,、殘疾人福利等內(nèi)容，讓社會(huì)救助回歸本有的功能和屬性,。

       三是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展,。城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌推進(jìn)，更加關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展,，西部偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的發(fā)展,，把社會(huì)救助的反貧困安全網(wǎng)織到偏遠(yuǎn)的地區(qū)，讓政策觸及最需要推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域,，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡,、協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌輸血式救濟(jì)扶貧與造血式扶貧相結(jié)合的兩種模式,。各自發(fā)揮其自身的優(yōu)點(diǎn),，要統(tǒng)籌推進(jìn)、整合資源,、優(yōu)化配置,，注重并堅(jiān)持再分配過(guò)程的公平性原則。

       （作者：匡亞林,，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生,；重慶三峽學(xué)院講師）

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