原標(biāo)題：韓康：深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可以走得更遠——問題與分析
       2017年,，中國經(jīng)濟的主題是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，中央決策機構(gòu)已經(jīng)拿出了一個系統(tǒng)菜單。當(dāng)前世界經(jīng)濟仍然復(fù)蘇緩慢，幾乎所有發(fā)達國家都沒有放棄用“量寬”刺激經(jīng)濟的選擇,，只有中國在經(jīng)濟下行時不搞“量寬”，也不搞“維穩(wěn)”唯上,，而是深化結(jié)構(gòu)改革和穩(wěn)增長并重,，這是全球罕見的案例。但同時,，中國30多年積累的結(jié)構(gòu)問題,，特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題交錯纏繞、年深日久,、根盤厚重,，解決起來難度很大。有些問題我們的認識已經(jīng)比較到位,，政策舉措對路,，效果明顯；有些問題還需要深化認識,，政策有待完善,；可能還有些問題存在著某些未知領(lǐng)域，需要進一步認真探討,。

       一,、當(dāng)前中國經(jīng)濟既有下行趨穩(wěn)的一面，也有主要依靠財政支撐根底不穩(wěn)的一面,，結(jié)構(gòu)問題和周期問題的雙重因素,，可能使未來經(jīng)濟運行狀況更加復(fù)雜

       2012年第二季度以來，中國經(jīng)濟進入持續(xù)下行通道,，從兩位數(shù)字的增長降至2016年的6.7%和2017年預(yù)期的6.5%左右,。對此,，中央政府積極應(yīng)變，做出新常態(tài)的重要判斷,，提出底線思維和加強供給側(cè)改革的一系列調(diào)控政策?，F(xiàn)在，四年過去了,，許多重要指標(biāo)都顯示出經(jīng)濟下行趨穩(wěn)的跡象,，政府做出的判斷是“緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好”,，有學(xué)者提出,，經(jīng)濟已經(jīng)到了L型底線的端點，或者端點開始上翹,，也有人認為中國經(jīng)濟2017年將進入新一輪上升周期,。

       （一）穩(wěn)增長的主要支撐是力度很強的政府財政及其信貸增長

       經(jīng)濟運行“緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好”的判定是有根據(jù)的,，一是GDP增長完全在決策機構(gòu)的調(diào)控預(yù)期內(nèi),；二是經(jīng)濟下行的若干影響指標(biāo)開始發(fā)生變化，例如工業(yè)產(chǎn)值和企業(yè)利潤在連續(xù)6年下降后止跌,；生產(chǎn)資料價格指數(shù)PPI在連續(xù)5年負值后轉(zhuǎn)負為正,；PMI連續(xù)7個月持續(xù)上升；發(fā)電量和用電量2016年出現(xiàn)大幅回升,，等等,。［1］但是，根據(jù)我的觀察分析,，當(dāng)前經(jīng)濟運行趨緩向好,，在很大程度上，是以政府財政支持及其信貸增長為支撐的,。

       2016年的固定資產(chǎn)投資總量,，制造業(yè),、房地產(chǎn)和基本建設(shè)三大部門仍然占70%左右,。制造業(yè)投資近5年來大幅下降，2016年只有3.5%,；房地產(chǎn)投資雖有明顯回升,，去年增長也僅6.5%；只有政府主導(dǎo)的基本建設(shè)投資增長強勁,，2013到2016年始終保持在19-20%,。［2］2016年，中央政府提升財政支持的力度極大,，除了在賬面上把赤字從2.3%提升到3.0%外,，還有一系列大動作,，例如發(fā)改委推出“2016-2018年交通基礎(chǔ)設(shè)施重大工程建設(shè)三年行動計劃”，項目總投資4.7萬億,，2016年投入2.1萬億,；又如政府大力推進PPP項目，據(jù)推算,，從中央財政到各級地方政府規(guī)劃的項目總量高達16萬億,。同政府財政調(diào)控相匹配，央行投入的信貸盤子也相當(dāng)可觀,，僅以2016年1-6月為例,，人民幣新增貸款7.53萬億，累計同比增長14.79%,，規(guī)模比2009年上半年“4萬億”刺激政策推出時新增貸款投放量還多1597億,，若考慮地方債務(wù)置換，上半年增量可能高達11.03萬億元,。［3］［4］

       當(dāng)一個國家處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期,，又面臨GDP持續(xù)下降可能出現(xiàn)較大波動時，政府加大財政投入并使用信貸手段穩(wěn)定增長,，控制經(jīng)濟震蕩風(fēng)險,，為市場重振和企業(yè)恢復(fù)活力提供更多彈性空間，可能不僅不是壞事,，恰恰是一種制度能力的體現(xiàn),。但是另一方面，這種狀況也反映了我們發(fā)展體制的深層問題：經(jīng)濟增長對政府投資特別是中央政府重大項目投資的依賴度過高,，政府需求和民間需求拉動經(jīng)濟的力量極不對稱,，巨額地方政府債務(wù)在短期內(nèi)難以消化等等。穩(wěn)增長靠政府財政支持及其信貸增長,，只能是短期行為,，基礎(chǔ)不牢，也不可持續(xù),。下一步,，穩(wěn)增長的支撐重心必須轉(zhuǎn)變，通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，從“政府主導(dǎo)型穩(wěn)增長”轉(zhuǎn)向“市場主導(dǎo)型穩(wěn)增長”,，把穩(wěn)增長的根子扎在全面市場恢復(fù)和全面企業(yè)激活的基礎(chǔ)上。［5］

       （二）進入增長上升周期的可能性

       2017年后,，中國經(jīng)濟運行很可能出現(xiàn)一種新的情況,，會有兩種因素同時影響經(jīng)濟狀況，一個是結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)改革因素,，一個是周期性因素,。

       先講結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)改革因素,。中國經(jīng)濟高速增長30多年，結(jié)構(gòu)基本特征是高度依賴人力,、資本,、土地、環(huán)境等要素大量粗放投入,，高度依賴投資增長,，高度依賴外貿(mào)擴張，以及大規(guī)模創(chuàng)造工業(yè)產(chǎn)值等等,，這種結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)進一步發(fā)展的要求了,。中央決策機構(gòu)提出，為從根本上解決經(jīng)濟的長遠發(fā)展問題,，必須堅定推動結(jié)構(gòu)改革,，寧可將增長速度降下來一些，提出了加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一系列舉措,。結(jié)構(gòu)改革從兩方面影響經(jīng)濟生活,，一個是政府強制性淘汰落后生產(chǎn)能力——“三去一降一補”，另一個是動能轉(zhuǎn)化,，即用創(chuàng)造新技術(shù),、新產(chǎn)業(yè)、新行業(yè),、新業(yè)態(tài)增加經(jīng)濟推動力,。只要不放棄結(jié)構(gòu)改革，這兩方面影響力都會發(fā)生逐步增強作用,，從改革啟動始,，2017年的影響作用會更大。

       與此同時,，周期性因素也很可能在2017年以后發(fā)生重要影響,。無論什么樣的制度、體制,，經(jīng)濟都是有周期的,，盡管表現(xiàn)形態(tài)不同。我們觀察一下中國經(jīng)濟近25年的增長曲線,，可以看到一些規(guī)律性現(xiàn)象,。1989和1990年是國內(nèi)出現(xiàn)巨大波動年份，1991年恢復(fù)增長,，1992年達到14.2%，之后從1992-2015年有三個增長波動周期,，第一段是1992-1999年的增長下降時期,；第二段是2000-2007年的增長上升時期,，第三段是2008-2016年的增長下降時期。上升周期和下降周期都在7-8年左右,。［6］按照這個周期規(guī)律推論,，2017年以后，很可能出現(xiàn)另一個新的增長上升周期,。

       周期性因素的基本動因是市場出清,，簡單講就是社會總產(chǎn)品從需求不足和供給過多，到新需求增長和新供給擴大,。這里也有一些復(fù)雜情況,，例如某些企業(yè)的市場出清基本完成，但整個行業(yè)的市場出清尚未完成,；又如某一行業(yè)的市場出清基本完成,，但整體經(jīng)濟的市場出清尚未完成；再如,，在原有結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的市場出清基本完成,，但按照新結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)運行的市場出清并未完成。以2016年第二季度的情況為例,，焦煤,、焦炭、螺紋鋼期貨價格分別大幅上漲38%,、66%,、44%，局部地區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)品熱銷,，價格與利潤回升,，有些已經(jīng)減壓產(chǎn)能的企業(yè)籌備復(fù)產(chǎn)，甚至尋求投資擴大生產(chǎn)規(guī)模,。另外的情形卻顯示,，2016年一季度國內(nèi)鋼鐵行業(yè)利潤凈虧87.48億，比同期增虧76億,，同比大幅增虧659.51%,。這種矛盾現(xiàn)象很可能說明，價格回升固然有經(jīng)濟趨穩(wěn)和產(chǎn)品供求變化的因素,，但影響基本盤的東西并非生產(chǎn)改善和效率提升,，很可能是過分放大的市場利好和隨之而來的資本市場炒作。

       （三）供給側(cè)改革在增長上升周期面臨考驗

       2017年,，經(jīng)濟運行可能進入新的增長上升周期,，總需求環(huán)境可能得到改善，下行壓力可能有所緩解，這種情況下,，能否堅持把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入下去,，對各級政府都是另一種考驗。這里有兩種結(jié)果：一是進入新增長周期,，總需求環(huán)境改善,，結(jié)構(gòu)改革力度遞減，改革舉措軟化,，主要依靠擴大新的需求支持GDP增長,；二是進入新增長周期，總需求環(huán)境改善,，結(jié)構(gòu)改革力度不減,，改革舉措不軟化不后退，堅持在結(jié)構(gòu)進步基礎(chǔ)上穩(wěn)定增長,。

       歷史經(jīng)驗證明,，第一種情況是很可能發(fā)生的。在以往的經(jīng)濟發(fā)展中,，結(jié)構(gòu)性矛盾例如特別嚴重的重復(fù)生產(chǎn)和產(chǎn)能過剩影響社會再生產(chǎn)基本秩序,，這時，政府會出臺力度很大的結(jié)構(gòu)改革措施（例如強行關(guān)停并轉(zhuǎn)）,，而一旦經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn),，增長條件比較寬松，特別是進入增長上升周期,，結(jié)構(gòu)改革力度就會遞減,，政策措施軟化，有些改革甚至半途而廢,，結(jié)果是,，僵尸企業(yè)在強制下馬后又延續(xù)生存，過剩產(chǎn)能在調(diào)控壓減后又膨脹發(fā)展,，結(jié)構(gòu)進步成效甚微,，增長方式又回到原有軌道。2017年如果重復(fù)出現(xiàn)這樣的情況,，深化供給側(cè)改革就要大打折扣了,。

       二、大城市房價輪番高漲是對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的逆動,，提出“房子是用來住的,、不是用來炒的”絕不是講簡單的大道理，而是中國房地產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的唯一合理之路

       進入新世紀(jì)后,，國內(nèi)商品房銷售和庫存增長的剪刀差不斷擴大,，2011-2015年的銷售年均增長不到10%，庫存年均增長超過75%，2014-2015年達到85%,。［7］根據(jù)著名網(wǎng)上購房企業(yè)“途家網(wǎng)”的研究數(shù)據(jù),，城鎮(zhèn)空置總量約3000萬套,，以四口之家計,，可容納1.2億人，以最保守估算房價每套50萬元,，積占資金超過15萬億,。正是基于這樣的背景，中央政府果斷決策,，把商品房去庫存作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要內(nèi)容,，納入“三去一降一補”的目標(biāo)體系。

       但是,，商品房“去庫存”的路應(yīng)該怎樣走,，社會各方面在思路、方式上存在著很大差異,。2015年第三季度開始,，大城市房價輪番大幅上漲，70個大中城市的新建商品住宅價格,，2015年8月上漲的城市只有9個,，2016年10月提升到65個。［8］2016年1-8月,，一,、二線城市房價同比上漲30%，深,、合,、廈、鄭等大城市的同比上漲超過40%,。很多大城市的房價一月一漲,、一周一漲，甚至一日一漲,，居民恐慌性購買在全國蔓延,。不可否認，大城市房價輪番大幅上漲,，改變了房地產(chǎn)銷售和投資持續(xù)疲軟的狀況,。2015年房地產(chǎn)投資增長只有1%，2016年底已上升至6.5%,，增幅6倍之多,。［9］商品房庫存也從增長轉(zhuǎn)為下降，全國商品房庫存從最高峰的2016年2月7.39億平方米降到8月7.08億平方米，降幅約4%,。［10］

       同大城市房價輪番大幅上漲相伴隨的,，是信貸杠桿大幅增長、金融風(fēng)險大量聚集,、行業(yè)行為嚴重扭曲,、虛擬經(jīng)濟向?qū)嶓w經(jīng)濟大舉擠壓等等。是中央決策部門首先發(fā)現(xiàn)問題,，果斷采取一系列措施,，堅決抑制房價狂漲風(fēng)潮。中央態(tài)度明確后,，先是只有少數(shù)大城市跟進房價調(diào)控,，大多數(shù)城市繼續(xù)取觀望、放任態(tài)度,。隨著宏觀調(diào)控力度強化,，其他城市才改變行為取向，從房價放任轉(zhuǎn)向調(diào)控?，F(xiàn)在,，國內(nèi)大城市的房價狂漲趨勢已經(jīng)基本平復(fù)，房地產(chǎn)市場狂炒風(fēng)潮得到基本控制,。然而,，對這樣的調(diào)控方式和調(diào)控結(jié)果，很多地方政府管理者并不真正服氣,、真正認同,，他們的理由是，房價上漲純屬市場行為,，房價上漲有利刺激增長,、消化產(chǎn)能、繁榮經(jīng)濟,，是利大于弊,，房價炒作會受到市場調(diào)節(jié)自然消解，政府進行宏控特別是限購與限貸,，都是搞行政干預(yù),，毫無必要。直到今天,，無論在業(yè)界,、學(xué)界和其他領(lǐng)域，這種認識都大有市場,。

       2016年底的中央經(jīng)濟工作會議,，關(guān)于房地產(chǎn)有一個重要提法“房子是用來住的,、不是用來炒的”。此語一出,，立即引起巨大反響,。話語者以最權(quán)威的地位，用最平白的語言,，把很多看似復(fù)雜難解的問題,，用最簡單的真理講清楚了。對于長期以來混沌模糊的房地產(chǎn)發(fā)展思路和方式,，起著點破要害,、矯正方向,、理順路徑的作用,。按照對“房子是用來住的、不是用來炒的”這句話的認識,，很多事情應(yīng)該比較清楚了,。

       首先，推動這一輪城市房價大幅上漲,，我認為主要因素不是所謂“剛需”的使用者購買,，而是大規(guī)模投資性購房和投機性炒房行為，投資和投資客的比例相當(dāng)高,。根據(jù)深圳鏈家的一個研究數(shù)據(jù),，2015年深圳投資性置業(yè)占比高達26.7%，比2014年增長3.0%,，是2011年的三倍,，個別月份超過30%，投資客占比上升近三成,，同2009年歷史高位情況非常相近,。根據(jù)我掌握的調(diào)研數(shù)據(jù)，在很多地方,，大量商品房買家并非最終消費者,，而是開發(fā)企業(yè)的債權(quán)人，為保護自身利益,，通過網(wǎng)簽形式占有樓盤,，這個比例絕非小數(shù)。再看房地產(chǎn)的賣方,，大量實證材料表明,，利用高杠桿融資工具，擴大投資,、擴張規(guī)模,，用高價購地改變企業(yè)資債結(jié)構(gòu),，又抬升周邊整體物業(yè)價格水平，成為行業(yè)的普遍現(xiàn)象,。以2016年國內(nèi)土地拍賣史上一項最貴單價紀(jì)錄為例,，某房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)過100多輪競價，以每平米14.3萬,，預(yù)售保本價每平米15萬元,，總價110.1億元的價格買下某直轄市的一塊熱地。根據(jù)該企業(yè)上市招股書資料,，2012-2015年上半年,，該企業(yè)凈資產(chǎn)負債率分別為170%、500%,、1540%和640%,，遠高于同類企業(yè)。

       依靠高度投機和資本炒作支撐的中國房地產(chǎn),，究竟有沒有泡沫呢,？很多人說中國從來沒有房地產(chǎn)泡沫，我認為需要做國際比較,。按照住宅總值和GDP比值的國際標(biāo)準(zhǔn)看,，中國房地產(chǎn)泡沫已屬于最高層級。1991年日本東京房地產(chǎn)泡沫崩潰前,，住宅總值同GDP之比達到310%,，2007年美國次貸高峰值時為175%。根據(jù)香港匯豐銀行估算,，中國目前約為372%,，國內(nèi)的另一項研究數(shù)據(jù)是411%，遠高于目前全球平均260%的水平,。按照另一項“年薪和房價比”的指標(biāo)計算,，紐約和倫敦為10-20倍，中國香港15.6倍,，東京8倍,，美國大部分地區(qū)控制在3倍左右，中國很多大中城市高達28倍,，就是說不吃不喝近30年才能買一套房子,。無論怎樣比較，中國的房地產(chǎn)泡沫都不是有無的問題,，而是程度和風(fēng)險的問題,。

       投機度極高的商品房購買和高杠桿支持的房地產(chǎn)開發(fā)，短期內(nèi)可以形成房地產(chǎn)繁榮,，強力拉動經(jīng)濟,、擴大就業(yè),、增加財政，也可以大量消化生產(chǎn)資料產(chǎn)品和工業(yè)制成品,，大大減輕產(chǎn)能過剩壓力,，對各級政府的吸引力極大。但是,，這樣的做法絕對是飲鴆止渴,，從長期看，對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的傷害是很深,、很大的,。

       關(guān)于房地產(chǎn)發(fā)展的風(fēng)險，已經(jīng)有很多論述,，早有學(xué)者提出應(yīng)高度關(guān)注信貸,、債務(wù)風(fēng)險，還有人提出最大風(fēng)險是房市規(guī)范競爭秩序的破壞,，也有人提出加劇貧富差別的風(fēng)險更加危險等等,。根據(jù)我的觀察，一個令人擔(dān)心的最現(xiàn)實風(fēng)險,，是房地產(chǎn)的“資源虹吸效應(yīng)”，如果任其擴張,，搞得不好,，很可能把加強供給側(cè)改革的全部成果都吃下去。

       房價高漲帶來高額房地產(chǎn)利潤,，同其他行業(yè)特別是實體經(jīng)濟的低微利潤狀況,，形成了非常鮮明的對比。有一個典型案例很能說明問題,，2004年某上市公司在北京購買學(xué)區(qū)房兩套,，面積171平米，每平米7589元,，房價130萬元,，2016年該公司為抵補虧損額2235.44萬元，把兩套房賣出,，每平米升值為115585元,，兩套房市場評估2829.1萬元，抵補公司虧損后凈剩594萬元,。在這里,，兩套房的價差純收益約2143萬元。2016年上半年,，滬,、深上市公司凈利潤不到1000萬元的企業(yè)有627家,，比例為20%。反差如此之大的行業(yè)盈利狀況,，導(dǎo)致社會信貸和企業(yè)活動向房地產(chǎn)部門大量聚集,。僅以2016年7月份為例，新增貸款4636億元,，其中住戶部門貸款增加4575億,，占比高達98.7%。2016年第二季度末,，A股市場有1350家上市公司投資房地產(chǎn),，占上深兩市2947家公司的44%，投資規(guī)?？傆嬤_5951億元,。［11］

       房地產(chǎn)的虹吸效應(yīng)繼續(xù)擴大下去，誰還愿意搞實體經(jīng)濟,？誰還愿意搞科技研發(fā),？誰還愿意投資發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)？如果企業(yè)經(jīng)營都大量轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)和房屋買賣,，居民都爭先恐后投資炒房,，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還能繼續(xù)搞下去嗎？經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級還有希望嗎,？只此一項,，就可能導(dǎo)致中國經(jīng)濟陷入災(zāi)難，經(jīng)濟發(fā)展繞一個大彎路,。

       怎么辦,？我認為只有回到“房子是用來住的、不是用來炒的”的簡單真理上來,，房地產(chǎn)未來發(fā)展才有希望,。

       從大城市房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控角度看，有五個方面問題應(yīng)予認真關(guān)注,。第一,，“限貸限購”是最不壞的短期政策。在沒有新管理規(guī)制出臺的情況下,，不能馬上取消“限貸限購”,，最簡單的理由就是，北上廣的房子可以全國來炒,，北上廣的土地永遠不能由全國供給,，如果任何人可以用任何方式購買任何數(shù)量房屋，增加再多土地供給都絕對沒用,，炒翻天的房市會馬上把經(jīng)濟攪成一鍋粥,；第二,，關(guān)鍵在各級政府對“炒房”的容忍度。房地產(chǎn)具有使用和資本雙重屬性不假,，在土地財政的巨大吸引力下,，地方政府更加偏愛資本屬性，是“炒房”的利益共同體,，把“炒房”行為控制好,，一要靠地方政府的管理理性，二要靠中央政府的調(diào)控決心和力度,。第三,，“住者寬、炒者嚴”的原則決不能動搖,。這是一個國際通則,，反映在政府購房信貸的政策差異上，對使用購房的寬松與優(yōu)惠,，實際上是一種居住人權(quán)的體現(xiàn),；對非使用購房的行為，無論是為了吃租還是等待升值,，都是資本利得,，實施更高門檻的購房信貸是有合理根據(jù)的。第四,，堅決治理房地產(chǎn)行業(yè)的供給亂象,。國內(nèi)房地產(chǎn)的企業(yè)行為兩極分化，既有優(yōu)秀企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的一面,，同時也存在著行業(yè)定價共謀、投機商和開發(fā)商勾連抬升房價,、房產(chǎn)中介人為制造市場恐慌,、大量使用違規(guī)杠桿手段入市競爭等等行業(yè)亂象，早為老百姓詬病,，需要政府下決心治理,。第五，加快“房地產(chǎn)稅”的系統(tǒng)出臺,。炒房零成本是房市混亂的源頭,，全世界買房、炒房不納稅的國家極少,，依法治理房市是根本出路,，房地產(chǎn)稅則是關(guān)鍵一步，不能長久等待,，可以分步實施,。只要“炒房必納稅,、大量炒房必納高稅”成為社會普遍預(yù)期，房地產(chǎn)長期可持續(xù)發(fā)展才有希望,。

       房地產(chǎn)發(fā)展顯現(xiàn)的問題,、矛盾，是當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多問題,、矛盾的集中體現(xiàn),，例如實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟、中央財稅制度和地方土地財政,、大中小城市發(fā)展布局,、重要公共資源城市基本均衡配置、資本和財富再分配,，等等,，因此，建立房地產(chǎn)長期可持續(xù)發(fā)展機制,，還要和改革發(fā)展的整體設(shè)計和全面謀劃相匹配,。

       三、國企國資改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點,、難點,，在已有改革思路、方略基礎(chǔ)上,，“行業(yè)套利”問題需要引起充分關(guān)注,，改革方向應(yīng)同提高市場競爭水平整體考慮

       深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須加快推進關(guān)鍵性改革,，首當(dāng)其沖就是深化國企國資改革,，這一點，中央決策機構(gòu)抓得很準(zhǔn),。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個主要落實點,，是供給主體行為的變革和創(chuàng)新，國企國資既是改革難度最大的供給主體,，也是最具社會主義市場制度特色的供給主體,，國企國資不動，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就會大半落空,。

       黨的十八大以來,，中央決策機構(gòu)關(guān)于深化國企國資改革提出了許多新的思路、方略,，我認為最突出的地方有三點,。第一，非常鮮明的提出“堅定不移把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大”，這同“十八大”前社會普遍預(yù)期中央頂層設(shè)計會提出“國退民進”是完全相悖的,，盡管怎樣做強做優(yōu)做大有不同解釋,；第二，提出混合所有制改革,，改革立意不是擴大國企融資,、籌資，而是希望在產(chǎn)權(quán)平等和治理權(quán)平等基礎(chǔ)上,，把民營資本規(guī)模引入政府壟斷行業(yè)領(lǐng)域,，建立具有更高競爭力水平的新型混合所有制企業(yè)；第三,，提出建立以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制,，改造政企不分和政資不分的現(xiàn)有管理體制，區(qū)分國企行業(yè)屬性,，明確國有資本人權(quán)限,、機制，把國有資本完全納入市場規(guī)范化管理軌道,。黨的十八大后,，國企國資改革深入推進，在很多方面都取得了新的進展,。

       當(dāng)前深化國企國資改革,，還有一個重要問題應(yīng)該引起充分關(guān)注，就是“行業(yè)制度套利”,?！靶袠I(yè)制度套利”是指在電力、電信,、交通,、石油、天然氣,、市政公用等自然壟斷行業(yè)中,，政府為了國家戰(zhàn)略目標(biāo)建立獨資企業(yè)和國資控股企業(yè)（或企業(yè)集團）。為了確保國家戰(zhàn)略利益和實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控,，同時也為了給這些企業(yè)的非商業(yè)性生產(chǎn)經(jīng)營必要補償，政府在信貸,、融資,、稅收等方面實施優(yōu)惠政策，一部分優(yōu)惠政策的力度還是很大的,。在這個過程中,，有一些企業(yè)（或企業(yè)集團）利用國家和政府的優(yōu)惠政策，進行跨部門、跨行業(yè)發(fā)展,，尤其是在商業(yè)盈利水平最高的行業(yè)投資,、擴張，謀取大量商業(yè)利益,。

       這種“行業(yè)制度套利”行為,，一個最典型的實例是房地產(chǎn)。2016年1-5月,，全國土地市場價格超過15億元的105宗高價地,，成交總價3288.2億，其中52宗由央企,、國企獲得,，成交金額1785.8億，占總成交金額的54%,。［12］根據(jù)近幾年統(tǒng)計,，國內(nèi)超過一半以上的“地王”都出自國企、央企,，其中大部分企業(yè)的主業(yè)并不是房地產(chǎn),，很多都是壟斷部門的企業(yè)和企業(yè)集團。

       “行業(yè)制度套利”活動不斷擴張,，對國資國企改革和推進競爭性市場體制建設(shè),，已經(jīng)產(chǎn)生了不可低估的逆向影響。

       第一,，“行業(yè)制度套利”擴大資源不平等待遇,，強化資源結(jié)構(gòu)不合理配置。

       這里特別突出的是信貸,、融資,。眾所周知，無論是信貸,、融資的實際利息還是可獲得規(guī)模,，國內(nèi)不同企業(yè)之間的差距都是很大的。央行公布的市場借貸行情,，除少數(shù)例外,，同一般民營企業(yè)的實際運作毫不相干。央企國企尤其是很多被賦予戰(zhàn)略與宏觀調(diào)控功能的央企國企,，長期享受優(yōu)惠利率和其他融資條件,。根據(jù)分析概算，國有銀行系統(tǒng)約80%左右的信貸,、融資是投向央企國企的,，其中相當(dāng)大部分投入了商業(yè)領(lǐng)域運營。一些壟斷領(lǐng)域的央企國企本來已在行業(yè)內(nèi)拿到了優(yōu)惠信貸、融資,，獲得了本行業(yè)的最佳發(fā)展條件,，之后又把具有明確行業(yè)指向性的優(yōu)惠信貸、融資,，轉(zhuǎn)而大量投向商業(yè)領(lǐng)域,，既能盈利，又能占有投入行業(yè)的市場地位,，如此一輪一輪發(fā)展下去,，社會資源份額占有率必然越來越大，資源配置結(jié)構(gòu)越來越不合理,。

       第二,，“行業(yè)制度套利”培育過度壟斷的跨行業(yè)企業(yè)組織，嚴重影響市場充分平等競爭,。

       “行業(yè)制度套利”的存在和發(fā)展,，使一部分政府優(yōu)選的央企國企具有先天市場競爭優(yōu)勢。這些央企國企既有壟斷行業(yè)的獨占地位,，又能憑借先天競爭優(yōu)勢在任意選擇的商業(yè)領(lǐng)域發(fā)展擴張,。再以房地產(chǎn)為例，該行業(yè)一個最大特點,，就是市場化融資,、信貸同企業(yè)自有資金的比例要遠大于其他行業(yè)。融資和信貸短缺常常成為企業(yè)發(fā)展擴張的最大瓶頸,，而這恰恰是很多央企國企的優(yōu)長所在,，藉此優(yōu)長，很多主業(yè)并非房地產(chǎn)的央企國企可以很快進行規(guī)模性投入,，很快拿地,、建房、賣房,，很快把一部分原行業(yè)廠商擠出市場,，也很快成為該行業(yè)最厲害的強勢企業(yè)。這就出現(xiàn)了一種趨勢：政府對實施國家戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控越看重,，相關(guān)行業(yè)的央企國企越能得到更多優(yōu)惠待遇,，這些央企國企也越有實力向其他市場競爭行業(yè)發(fā)展擴張，最終形成規(guī)模越來越大的跨行業(yè)壟斷企業(yè)組織,。在這種趨勢下,，企業(yè)平等競爭和充分市場競爭，還能最后剩下多少空間呢,？

       第三，“行業(yè)制度套利” 使國有資本經(jīng)營過度擠占高盈利行業(yè)空間，成為影響民營投資增長的重要因素,。

       政府權(quán)威人士曾明確指出,，我們要央企干什么？不是為了和民營企業(yè)搶飯碗,，而是要在基礎(chǔ)行業(yè),、特別是關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)下功夫。承擔(dān)戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控功能的央企國企,，在壟斷行業(yè)享有獨占地位沒有問題,，但如果同時也在競爭性行業(yè)占有較大市場份額，特別是在高盈利水平的商業(yè)領(lǐng)域占有較大份額,，可能就成為問題了,。在目前發(fā)展環(huán)境下，商業(yè)贏利水平最高的行業(yè)集中在金融,、保險,、證券、郵政,、通訊,、石化、電力服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域,，根據(jù)調(diào)研估算,，這里國有投資和國有資本的比例達60%-80%。在這個資本比例中,，除了有主業(yè)經(jīng)營的國企資本外,，還有很多非主業(yè)經(jīng)營的國企資本，后者也有大量資本投入,。相比之下,，民營投資主要分布在制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和勞動密集型的低端服務(wù)業(yè),，如批發(fā)零售業(yè)以及住宿餐飲業(yè),，其中，制造業(yè)和房地產(chǎn)領(lǐng)域分別占81%和71%,。在這樣的行業(yè)資本分布格局下,，民營投資怎么可能指望不斷可持續(xù)增長呢？

       第四,，“行業(yè)制度套利”導(dǎo)致某些央企國企的商業(yè)贏利偏好不斷增強,，主業(yè)和主業(yè)功能不斷弱化。對于壟斷行業(yè)的央企國企,，中央政府規(guī)定了非常明確的公共產(chǎn)品供給要求,，如國家經(jīng)濟安全,、平抑價格波動、公益服務(wù),、戰(zhàn)略研發(fā),、戰(zhàn)略儲備，等等,。由于“行業(yè)制度套利”,，某些央企國企把大量資源和經(jīng)營開發(fā)力量投向商業(yè)盈利行業(yè)，導(dǎo)致主業(yè)弱化和主業(yè)功能弱化,。社會生活中經(jīng)常見到這樣的情況,，一些壟斷行業(yè)央企國企提供的公共產(chǎn)品總是質(zhì)量不高，或者長期有效供給不足,，不斷受到公眾詬病,，卻熱衷在一些商業(yè)盈利領(lǐng)域投資經(jīng)營，大把賺錢,，令人難以理解,。有些企業(yè)在提供公共產(chǎn)品和自己商業(yè)盈利行為發(fā)生矛盾的時候，甚至以犧牲前者來保全后者,；有些壟斷性企業(yè)進入商業(yè)領(lǐng)域后違規(guī)經(jīng)營,，直接對政府形象和信用產(chǎn)生負面影響，例如“地王”哄抬地價行為屢禁不止,，調(diào)控難度很大,，重要原因之一，就是“地王”制造者有很多來自上述企業(yè),。

       解決“行業(yè)制度套利”問題,，還要回到中央關(guān)于深化國企國資改革的思路上來。第一,，全面放開電力,、電信、交通,、石油,、天然氣、市政公用等自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)及其競爭性環(huán)節(jié)價格,。這是黨的十八大規(guī)定的改革任務(wù),，但時至今日，改革成效甚微,，原因就是這些競爭性業(yè)務(wù)常常是該類企業(yè)最盈利,、最賺錢和最不愿意放手的東西，平白虎口奪食,，可能性很小,，如沒有進一步嚴格,、細致的改革方案很難落實。第二,，自然壟斷行業(yè)的企業(yè)經(jīng)營主業(yè),，及其政府的政策投入，應(yīng)有非常明確的行業(yè)邊界,，用法律法規(guī)加以框定。政府可以有壟斷行業(yè)的特殊政策體系,，但絕不允許政策效用外溢,，決不允許企業(yè)在行業(yè)邊界之外進行經(jīng)濟活動。國有企業(yè)和國有資本積極收縮戰(zhàn)線,，主要集中在國家戰(zhàn)略部門,，政府投入必要充分資源，把大量市場商業(yè)領(lǐng)域放給民營企業(yè)和民營資本,。

       四,、企業(yè)稅負重是一個不爭的事實，但馬上大幅減稅并不是最好的選擇,，比較可行的是減少和取消行政性收費,、減輕企業(yè)社保負擔(dān)、大力降低制度性交易成本

       2016年底,，福耀玻璃董事長曹德旺在美國投資辦廠引起企業(yè)稅負問題大討論,，業(yè)界、學(xué)界和很多普遍老百姓都加入進來,，一時成為國內(nèi)輿論界熱點,、焦點問題。企業(yè)降成本,，中央政府的決心很大,，2016年增加中央財政赤字主要用于企業(yè)減負，約計減負總量5000億左右,，同時還采取了一系列相關(guān)政策措施,。很多官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，降成本已經(jīng)取得明顯成效,，企業(yè)評價較高,。但同時，有些民間調(diào)研機構(gòu)也顯示了另外的情況,，即很多企業(yè)特別是民營企業(yè)認為實際情況同中央降成本的要求差距較大,，基本問題并未解決，稅費負擔(dān)狀況沒有明顯改善,。應(yīng)該怎樣認識這個問題呢,？

       首先,，我認為中國企業(yè)稅費負擔(dān)重是一個事實，不必費力辯解,。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計報告,，2016年中國企業(yè)總稅率高達68%，遠高于世界平均水平40.6%,，在新興經(jīng)濟體中,，略低于巴西的68.4%，略高于印度的60.6%,，同美國相比總稅率高24%,，制造業(yè)綜合稅率高35%。另兩個旁證材料是：《福布斯》雜志2009年發(fā)布“稅負痛苦指數(shù)”榜單中國居世界第二,；天津財經(jīng)大學(xué)“中國民營企業(yè)稅負問題研究”調(diào)查顯示,，87%的企業(yè)家認為稅收負擔(dān)很重和較重，8%認為稅負可以接受,，1%認為較輕和很輕,。在福耀玻璃董事長曹德旺引起的社會大討論中，絕大多數(shù)人都傾向認為中國的企業(yè)稅負很重,，很不合理,，應(yīng)該全面大幅降稅。

       企業(yè)稅費負擔(dān)重的狀況當(dāng)然應(yīng)該積極改變,，中央政府“降成本”的政策也會持續(xù)擴展,，但是，能否指望企業(yè)稅費馬上大幅下降,，企業(yè)稅費負擔(dān)狀況出現(xiàn)根本性改變呢,？我以為可能不行。

       從繳稅主體的結(jié)構(gòu)特征看,，大致可以說,，我們是生產(chǎn)者繳稅主體，發(fā)達國家是所得者繳稅主體,，例如美國個人所得稅占總稅入的30%,，包括遺產(chǎn)稅、房屋居住財產(chǎn)稅等多項稅種,，中國個人所得稅只占總稅收的6%,，沒有遺產(chǎn)稅，財產(chǎn)稅也基本不征,，所得稅比重不高,，繳稅任務(wù)主要攤在企業(yè)。中國已經(jīng)從低收入國家成為中等偏上收入國家,，少數(shù)高凈值收入家庭占有全部家庭財富約40%左右,，這種發(fā)展條件下,，繼續(xù)保持原有的繳稅主體結(jié)構(gòu)，顯然是不合理的,，繳稅從生產(chǎn)經(jīng)營型向財富分配型轉(zhuǎn)變,，是改革大趨勢。但要知道,，這是一個帶有某種革命性的重大稅制改革,，需要較長時間逐步推進，不可能短期推倒重來,。因此當(dāng)下企業(yè)的減稅,，只能以現(xiàn)有繳稅主體結(jié)構(gòu)不變?yōu)榍疤幔活欉@個前提全面大幅下降稅,，經(jīng)濟馬上要出大問題。

       再看最現(xiàn)實的財政情況,。近幾年經(jīng)濟下行,，中央和地方財政收入持續(xù)大幅下降，與此同時,，政府財政功能需要強化,，這本身就是一件非常矛盾的事情。穩(wěn)增長需要錢,，保證民生基本開支不受影響也需要錢,，推動創(chuàng)新發(fā)展加大國家投入更需要錢，政府方方面面的財政壓力可想而知,，很多能用的辦法基本都用到了,，例如擴大發(fā)行國債規(guī)模、積極開發(fā)PPP項目,、政府行政開支強制性下降,，等等。很多人寄希望于國有資本向公共服務(wù)賬戶轉(zhuǎn)移支付,，當(dāng)然是一個好辦法,，但國資國企的深化改革正在進行中，消化僵尸企業(yè)和轉(zhuǎn)移社會職能等啃硬骨頭的問題需要大量投入,，短期內(nèi)拿出更多轉(zhuǎn)移支付資本也有難度,。在這樣的情況下，如果全面實施企業(yè)大幅降稅,，政府財政就將面臨枯竭風(fēng)險,。

       我認為從當(dāng)前實際情況出發(fā)，繼續(xù)做好降成本的文章,，除了現(xiàn)有改革政策的落實外,，比較可行辦法還有以下三條,。

       第一，下決心減少和取消行政性收費,。這看似是老生常談,，實際落實非常不易，改革空間也相當(dāng)大,。發(fā)達市場國家有一個概念叫“可談判稅費”,，即所有稅費都是公開的和有法律依據(jù)的，稅費的增減是否合理,，繳納主體可以通過一定法律途徑和政府談判,，比如行業(yè)組織可以通過國會或參院提出降低稅費或反對增加稅費的要求，政府稅收機構(gòu)必須依法應(yīng)答,。我們的行政性收費,，是各種管理機構(gòu)自由裁量度很大、顯性和隱性并存,、完全不可談判的收費,。對規(guī)范性的企業(yè)稅收，中央政府可以監(jiān)控,，可以計算,，可以聽到繳納者的反饋，但對地方行政性收費則不行,，既難以有效監(jiān)控,，更無法得到真實信息，一個公路多增幾個卡,，一個環(huán)衛(wèi)部門多加幾個項目,，一個消防機構(gòu)多提幾個要求，等等,，這些費用完全不可預(yù)期,。盡管人們對行政性收費意見很大，但誰也說不清楚這個費用總盤子究竟有多大,，收費規(guī)律是什么,，每次改革都像錘子打棉花?？赡芨母锏某雎凡辉诙愘M制度本身,，而需要在深化政府行政體制改革中找辦法。

       第二,，進一步減輕企業(yè)社保負擔(dān),。根據(jù)一個比較大范圍的調(diào)研材料顯示，當(dāng)前企業(yè)社保費用即承擔(dān)“五險一金”的比例，約占企業(yè)人力成本的30%左右,。被調(diào)查企業(yè)的管理者普遍認為,，社保費用比法定稅收的壓力還大，是影響企業(yè)擴大再生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要成本因素,。從宏觀層面看,，減輕企業(yè)社保負擔(dān)有兩個主要路徑，一是政府財政體制改革,，二是國家社保體系完善,。政府財政體制改革的基本方向，通俗講就是從“發(fā)展財政”,、“基建財政”向公共服務(wù)財政轉(zhuǎn)變,，核心特征是公共福利體系成為政府財政的供給主體，這個改革還在初期階段,，應(yīng)該積極推進,。按照“十三五”規(guī)劃的要求，國家社保體系的改革在未來會進入新的發(fā)展階段,。在這兩個大的路徑之外,，還有一個可以付諸實施的辦法，國有資產(chǎn)劃撥和國有企業(yè)分紅部分納入專有賬戶,，分批分次用于降低企業(yè)社保繳納。

       第三,，大力降低制度性交易成本,。承認制度性交易成本問題，從一個具有很強學(xué)術(shù)性的理論概念到成為政府文件的政策方針,，本身就是巨大進步,。一個國家、地區(qū)的制度性交易成本,，通常由多種因素形成,，有市場秩序、競爭水準(zhǔn),、行政效率,、法律法制環(huán)境、政府腐敗度評價,，等等,。制度性交易成本是有形的，也是無形的,。根據(jù)我們的調(diào)研分析,，當(dāng)前中國制度性交易成本主要來自兩個最突出方面，一是政府行政效率；二是腐敗行為,。本屆政府通過大量減少和取消行政審批提高行政效率,，取得明顯成果。進一步的問題是,，還有不少資源配置含量很高的行政審批權(quán),，政府舍不得放，采取選擇性簡政放權(quán),，怎么辦,？黨的十八大以來，中央決策機構(gòu)狠抓反腐敗取得重大成果,，極得人心,。這個過程也足以說明，政府腐敗行為對社會經(jīng)濟生活影響之深,，對制度交易成本影響之大,。反腐敗肯定是降低制度交易成本的重要之舉、關(guān)鍵之舉,。但新的問題是,，在中央高壓反腐的新的政治生態(tài)環(huán)境中，政府怎樣放開手腳,，怎樣積極作為,，怎樣依法大膽施治，在新政下實施更有效的行政管理,，進一步提高政府行政效率,，還有許多新問題需要探索。

       ［作者簡介］韓康,，第十二屆全國政協(xié)委員,，國家行政學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師,，公共經(jīng)濟研究會會長,。