2016年11月7日,，中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市,、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》,，方案強(qiáng)調(diào),，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計,。為什么此次改革引發(fā)全社會高度關(guān)注,？什么樣的改革屬于重大政治改革？如何認(rèn)識改革的主要任務(wù),？本文重點討論以下三個方面問題：

       一,、國家監(jiān)察體制改革的重要意義

       十八大以來，中央強(qiáng)力反腐,，以雷霆萬鈞之勢橫掃腐敗官場,，以霹靂手段重拳出擊，創(chuàng)造了史無前例的反腐記錄,?？吹椒锤薮蟪尚У耐瑫r，也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識到,，這是一場輸不起的斗爭,，形成不敢腐只是反腐第一步，要實現(xiàn)不能腐,、不愿腐尚需長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略謀劃,、嚴(yán)密的制度體系和完備的法治保障。實踐證明,，懲治是最好的預(yù)防,，制度是最大的保障。只有集中全黨力量,，形成高壓態(tài)勢,，通過嚴(yán)厲懲治，才能形成巨大的震懾效果,，有效預(yù)防腐??；也只有加快建立制度體系,，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,，才能重建政治生態(tài)，建設(shè)廉潔政治,。

       為了推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨,，堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，十八屆六中全會通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下稱《條例》）,。《條例》第三十七條明確規(guī)定：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府,、監(jiān)察機(jī)關(guān),、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督?！彪S后,，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省,、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》,，部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機(jī)制,、制度建設(shè)上先行先試,、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗,。

       國家監(jiān)察體制改革是全面從嚴(yán)治黨,、實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的需要。十八大以來的經(jīng)驗告訴我們,，只有堅持全面從嚴(yán)治黨,，集中有效的反腐敗力量，才能從根本上解決腐敗問題,。推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革,，特別是設(shè)置國家監(jiān)察委員會，是全面從嚴(yán)治黨的需要,，是加強(qiáng)黨對反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),，形成制度化、法制化成果的需要,，有利于實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合,。

       十八大之后，黨的反腐敗體制機(jī)制已經(jīng)悄然發(fā)生了變化,。下級紀(jì)委書記由上級紀(jì)委提名考察,，落實雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的同時強(qiáng)化了垂直監(jiān)督，增強(qiáng)了對地方反腐敗的領(lǐng)導(dǎo),。重大反腐敗線索須上報上級紀(jì)委,，有利于腐敗案件的查處,。紀(jì)檢組派駐實現(xiàn)了全覆蓋。中央派駐的45個紀(jì)檢組,，覆蓋了中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳、中組部,、中宣部,、全國人大機(jī)關(guān)、全國政協(xié)機(jī)關(guān),、社會團(tuán)體等139個單位,。巡視制度也不斷完善，探索實行“三個不固定”,，組長不固定,、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關(guān)系不固定,。巡視組長不搞鐵帽子,，一次一授權(quán)，建立和完善組長庫,。2014年在完成對31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)巡視全覆蓋的同時,，又探索開展了專項巡視。由此可見,，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在人事管理和案件查處程序等方面的體制機(jī)制實際上在十八大之后已然發(fā)生了重大變化,。

       強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的同時，對國家機(jī)器的監(jiān)督也提上議事日程,。黨內(nèi)監(jiān)督是永葆黨的肌體健康的有力武器,。我們是一黨長期執(zhí)政，制度優(yōu)勢已經(jīng)充分顯現(xiàn),，但也面臨風(fēng)險和挑戰(zhàn),，最大挑戰(zhàn)就是對權(quán)力的有效監(jiān)督。實現(xiàn)黨的歷史使命,，必須破解自我監(jiān)督這個難題,，要以黨內(nèi)監(jiān)督帶動和促進(jìn)其他監(jiān)督，健全完善科學(xué)管用的權(quán)力監(jiān)督制約體系,，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,。毋庸諱言，隨著黨內(nèi)監(jiān)督的加強(qiáng),，已經(jīng)實現(xiàn)了監(jiān)督全覆蓋,，覆蓋了所有的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體及企事業(yè)單位的黨員,；而行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政府的組成部門,，只負(fù)責(zé)監(jiān)察行政機(jī)關(guān)的工作人員,，以及政府任命的工作人員，不可能覆蓋到政府以外的機(jī)構(gòu)和人員,，由此便形成了“一條腿長一條腿短”的尷尬局面。

       為此,，必須“要完善監(jiān)督制度,，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督,，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督”,，國家監(jiān)察體制改革的一個根本出發(fā)點就是，“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu),，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”,。強(qiáng)化黨內(nèi)反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合,，形成發(fā)現(xiàn)問題,、糾正偏差的有效機(jī)制。保證我們的監(jiān)督力量能夠覆蓋延伸到所有的公職人員,，使得我們的監(jiān)督體制和監(jiān)督機(jī)制更加制度化,、規(guī)范化。

       國家監(jiān)察體制改革是全面依法治國的需要,。十八大之后,，黨中央提出了“四個全面”戰(zhàn)略布局，全面依法治國是重要戰(zhàn)略舉措,。全面推進(jìn)依法治國,，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家,，形成完備的法律規(guī)范體系,、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系,、有力的法治保障體系,，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。依規(guī)管黨治黨建設(shè)黨是依法治國的重要前提和政治保障,。鄧小平同志指出：“沒有黨規(guī)黨法,，國法就很難保障?！比嫱七M(jìn)依法治國,，既要求黨依據(jù)憲法和法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨,。我們黨經(jīng)過長期探索實踐,，已經(jīng)形成了一整套層次清晰,、運行有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，使管黨治黨建設(shè)黨有章可循,、有規(guī)可依,。

       就國家法治監(jiān)督體系而言，雖然政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計,，政府外部有人大監(jiān)督,、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式,，檢察院還有專門的反貪污,、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等力量,，但這些反腐敗資源力量過于分散,，很難發(fā)揮作用。建立國家監(jiān)察委員會,，可以整合反腐敗資源力量,，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制,，有利于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系,，實現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)。

       國家監(jiān)察體制改革是推進(jìn)國家治理體系,、治理能力現(xiàn)代化的需要,。十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)就是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,。沒有厲行法治的決心,，沒有健全完備的法律制度體系，沒有實施法治的能力和水平,，很難稱得上是現(xiàn)代化國家,。可見,，治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，最重要的就是在治國理政方面形成一套完備的、成熟的,、定型的制度,，通過有效運轉(zhuǎn)的制度體系，實現(xiàn)對國家和社會的治理,，說到底就是實現(xiàn)治理體系和治理能力的制度化,、法治化。建立國家監(jiān)察委員會，形成高效權(quán)威的國家監(jiān)察體系,，有利于提升國家治理能力,，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

       國家監(jiān)察體制改革,，需要借鑒古今中外有益經(jīng)驗,，與時俱進(jìn)不斷創(chuàng)新。我國監(jiān)察制度起源于周朝,，興于秦漢,，隋唐時期臻于完備，一直延續(xù)至明清,。在數(shù)千年的歷史長河中,，監(jiān)察機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變革,，不僅名稱有所變化,，而且機(jī)構(gòu)設(shè)置與地位也有所變化。最早的時候,，丞相府,、御史大夫府合稱二府，后來又增加了太尉,，形成了所謂的三臺,。監(jiān)察這個詞是從唐代開始出現(xiàn)的，在具體的官職名稱中變化不是太大,，明清時代改為都察,，無論稱為御史、監(jiān)察,，還是都察,，職能一直延續(xù)下來。監(jiān)察官的主要職能是監(jiān)察百官,，即糾舉彈劾百官,，其官職品位不高，但是權(quán)力很大,，所謂“大事奏裁,，小事立斷”。監(jiān)察范圍覆蓋財政,、軍事,、人事管理、司法,、教育以及民風(fēng)民情等諸方面,。監(jiān)察法規(guī)也十分完善，從漢代的“監(jiān)御史九條”“刺史六條”，到清代的“欽定臺規(guī)”“都察院則例”“十察法”等不一而足,。中國近代的監(jiān)察制度是對古代監(jiān)察制度的發(fā)展,，孫中山先生主張的獨立于立法、行政,、司法,、考試的監(jiān)察權(quán)，就是對百官彈劾糾舉,、實施監(jiān)督的權(quán)力,，這一思想對我們改革監(jiān)察體制具有啟發(fā)意義。北歐等國家的議會監(jiān)察專員制度對我們同樣具有參考價值,。域外監(jiān)察制度表明,，無論采取議會監(jiān)察專員制，還是在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān),，均通過立法保障監(jiān)察權(quán)獨立行使,，明確監(jiān)察對象的廣覆蓋。如1810年瑞典的《監(jiān)察專員法》規(guī)定監(jiān)察的對象包括法官,、檢察官,、公立學(xué)校老師、公立醫(yī)院醫(yī)生,、護(hù)士及委托從事公務(wù)的人員,。監(jiān)察手段也比較多樣，如埃及的行政監(jiān)督署擁有公開或秘密調(diào)查,、調(diào)檔,、偵查、搜查,、逮捕,、建議、越級報告等權(quán)力,，瑞士賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)拘捕權(quán),、搜查權(quán)，直至公訴權(quán),。

       可以說,，改革國家監(jiān)察體制，設(shè)立國家監(jiān)察委員會,，既是時代的要求,，也是我們吸收了古今中外有益經(jīng)驗基礎(chǔ)上與時俱進(jìn)的表現(xiàn)，體現(xiàn)了中央全面從嚴(yán)治黨,、全面依法治國的決心,。

       二、國家監(jiān)察體制改革的任務(wù)

       深化國家監(jiān)察體制改革的總目標(biāo)是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)不是政府部門,，也不是司法機(jī)關(guān),，而是一個與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)平行的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)。簡而言之,，就是要建立集中統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu),，形成權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制。實現(xiàn)這一目標(biāo),，需要把握以下改革任務(wù),。

       （一）人大決定，地方試點

       十八大之后,，在處理改革和法治的關(guān)系上,，我們一直堅持重大改革于法有據(jù)，法治和改革要同步進(jìn)行,。具體而言,，改革缺乏法律依據(jù)的，要獲得全國人大授權(quán),；有法律依據(jù),，但需要修改法律的,，要及時報請全國人大修改法律,；涉及廢止法律的，要報請全國人大予以廢止,。國家監(jiān)察委員會的試點方案雖然已經(jīng)公布,，試點省市也在緊鑼密鼓地進(jìn)行籌備工作。但是,，設(shè)立國家監(jiān)察委員會是一項事關(guān)全局的重大政治改革,，涉及現(xiàn)行諸多法律法規(guī)的變動，必須獲得全國人大的授權(quán),，并在法治軌道上進(jìn)行,。因此，全國人大常委會做出授權(quán)決定是進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革的前提條件,，也是保證改革合法性的重要制度基礎(chǔ),。十八大之后，全國人大常委會已經(jīng)進(jìn)行過多次改革試點授權(quán),，如2014年授權(quán)國務(wù)院在廣東,、天津、福建自貿(mào)試驗區(qū)及上海自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定,，又如2015年授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟（包括行政公益訴訟,、民事公益訴訟）的決定等等。

       獲得全國人大常委會授權(quán)之后，試點地區(qū)就要籌備設(shè)立監(jiān)察委員會,。中央選擇北京,、山西和浙江三個省市作為試點地區(qū)有很多考慮。我個人的理解是,，選擇北京試點,，是因為北京是首都，是政治權(quán)力中心,，在反腐敗和廉政建設(shè)方面承擔(dān)著重大的責(zé)任,，開展事關(guān)重大政治體制改革的試點，具有風(fēng)向標(biāo)意義,。選擇山西試點,，是因為這里曾經(jīng)是腐敗重災(zāi)區(qū)，也是重建政治生態(tài)的重鎮(zhèn),，可以作為廉潔政治,、廉潔政府建設(shè)的試驗田。選擇浙江試點,，是因為浙江是改革開放的前沿地帶,，也是民營經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，遏制權(quán)力尋租,、權(quán)錢交易的風(fēng)險高,、壓力大。在這種經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點,，可以對其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)起到示范作用,。上述地區(qū)各具代表性，試點后形成和積累的經(jīng)驗,，可為全國范圍推開監(jiān)察體制改革提供借鑒,，也可為后續(xù)制定修改相關(guān)法律法規(guī)積累實踐經(jīng)驗。

       （二）設(shè)置機(jī)構(gòu),，與紀(jì)委合署辦公

       按照試點方案,，監(jiān)察委員會就不是傳統(tǒng)意義上的監(jiān)察局、監(jiān)察廳,、監(jiān)察部,，而是與政府、司法機(jī)關(guān)平行的一個獨立的國家機(jī)關(guān),，由各級人大依法產(chǎn)生,，并與紀(jì)委合署辦公。中央和地方監(jiān)察委員會的具體名稱,，有待試點過程中予以明確,。

       回顧黨史,，歷史上曾經(jīng)有過監(jiān)察委員會。1927年,，黨的第五次全國代表大會建立了第一個紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)——中央監(jiān)察委員會,。1928年召開的黨第六次全國代表大會將其取消，代之以職權(quán)范圍較小的中央審查委員會,。1945年黨第七次全國代表大會又恢復(fù)設(shè)立中央和地方監(jiān)察委員會,。1949年新中國成立后，經(jīng)中央決定,，由朱德等11人組成中央紀(jì)律檢查委員會,。1956年，黨的第八次全國代表大會選舉產(chǎn)生了以董必武為書記的中央監(jiān)察委員會,。雖然名稱幾經(jīng)變化,，但歷史上確實存在過中央監(jiān)察委員會，作為黨的機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在,，各級黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的名稱均改為紀(jì)律檢查委員會。因此,，如果將擬設(shè)立的國家監(jiān)察委員會定名為中央監(jiān)察委員會,，容易和中央紀(jì)律檢查委員會的名稱相混淆。因此,，我建議定名各級國家監(jiān)察委員會時,，中央層面稱為國家監(jiān)察委員會為宜，以示與歷史上的中央監(jiān)察委員會以及現(xiàn)在的中央紀(jì)委有別,；地方層面以“行政區(qū)劃+監(jiān)察委員會”的定名方式為宜,，如北京市監(jiān)察委員會,、河北省監(jiān)察委員會等,。

       按照現(xiàn)行《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等法律法規(guī)的規(guī)定，中央和地方各級人民政府,、各級人民法院,、各級人民檢察院由對應(yīng)的人大產(chǎn)生。那么,，國家監(jiān)察委員會如何產(chǎn)生呢,？這就需要全國人大的授權(quán)，賦予人大設(shè)立監(jiān)察委員會的職權(quán),。需要強(qiáng)調(diào)的是,，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)由人民代表大會產(chǎn)生，而不是由人大常委會產(chǎn)生,。監(jiān)察委員會產(chǎn)生之后,，應(yīng)當(dāng)對人民代表大會負(fù)責(zé),，接受人民代表大會的監(jiān)督。至于監(jiān)察委員會要不要以報告工作的方式對人民代表大會負(fù)責(zé),，是一個有待進(jìn)一步討論的問題,。因為采取報告工作的方式，存在報告通過或不通過的問題,，法律并未規(guī)定報告不通過的法律后果,。所以，我個人認(rèn)為,，監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生,，對人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督,，但不一定要報告工作,。監(jiān)察委員會設(shè)置之后，它就成為與政府,、法院,、檢察院平行的國家機(jī)構(gòu)，國家機(jī)構(gòu)體制也將由“一府兩院”變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?，即人民政府,、監(jiān)察委員會、人民法院,、人民檢察院,。

       中央明確提出，監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公,。黨的機(jī)構(gòu)和國家機(jī)關(guān)合署辦公的體制具有中國特色,，但具體如何合署辦公，值得深入研究,。1993年之前,，中紀(jì)委和監(jiān)察部是分開辦公的。為了整合反腐敗力量,，強(qiáng)化監(jiān)察工作,，中紀(jì)委和監(jiān)察部于1993年開始合署辦公。今后紀(jì)委和監(jiān)察委員會合署辦公,，監(jiān)督對象仍有區(qū)別,。紀(jì)委以黨的紀(jì)律和黨內(nèi)法規(guī)約束黨的組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員,，監(jiān)察委員會依法監(jiān)督國家公職人員,，包括是黨員的公職人員。因此,，紀(jì)委無權(quán)以黨的紀(jì)律約束非黨員的國家公職人員,，而監(jiān)察委員會可以依法監(jiān)督非黨員的國家公職人員,。因此，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象實現(xiàn)了對黨員身份的國家公職人員和非黨員身份的國家公職人員的全覆蓋,。從這個意義上說,，合署辦公后，原來紀(jì)委職能達(dá)不到的地方,，或者無法實施的地方,，現(xiàn)在可以通過監(jiān)察委員會以國家機(jī)關(guān)的名義依法實施。這樣既擴(kuò)大了監(jiān)察的覆蓋面,，為監(jiān)察委員會辦案提供了法律依據(jù),，也確保了紀(jì)委實施黨內(nèi)監(jiān)督各項措施的合法性。

       （三）整合職能,，集中反腐敗資源力量

       國家監(jiān)察體制改革的重要任務(wù),，就是要把所有反腐敗的力量和資源整合在一起，形成新的反腐敗體制,。新建立的國家監(jiān)察委員會,，除了保留有原來監(jiān)察部和國家預(yù)防腐敗局的職能之外，還應(yīng)吸納行政系統(tǒng)內(nèi)哪些職能呢,？目前看來,，審計職能被整合的可能性不大，因為審計機(jī)關(guān)除了反腐敗作用之外,，它在財政資金的合理有效利用方面承擔(dān)著很重的任務(wù),。審計的體制機(jī)制已經(jīng)比較健全了，若把審計職能整合到國家監(jiān)察委員會,，可能還有難度,。

       行政系統(tǒng)以外，國家監(jiān)察委員會還需要整合哪些職能呢,？試點方案已經(jīng)明確檢察院的反貪,、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪部門轉(zhuǎn)隸到國家監(jiān)察委員會，即整建制改變隸屬關(guān)系,，成為國家監(jiān)察委員會的內(nèi)部職能部門,，這將有助于對國家公職人員涉嫌職務(wù)犯罪的行為實施調(diào)查。監(jiān)察委員會職能大體上分為監(jiān)督,、調(diào)查和處置三個方面，由內(nèi)部不同的職能部門負(fù)責(zé),。調(diào)查部門既有對違紀(jì)違法行為的調(diào)查,，也有對涉嫌職務(wù)犯罪的調(diào)查。從國家反腐敗力量資源的整合以及強(qiáng)化黨對反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的角度講,，檢察院部分職能的轉(zhuǎn)隸,，可以形成統(tǒng)一集中,、權(quán)威高效的反腐敗體制，更好地發(fā)揮國家監(jiān)察委員會反腐敗的作用,。

       （四）豐富監(jiān)察手段,，完善監(jiān)察程序

       監(jiān)察委員會設(shè)置后，隨著相關(guān)職能的變化,，相應(yīng)的監(jiān)察手段,、監(jiān)察程序也要與時俱進(jìn)，不斷豐富?，F(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》《行政監(jiān)察法實施條例》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查,、調(diào)查、建議和行政處分等權(quán)力,，但是并未賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)行使查封,、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施以及強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力,，這在一定程度上影響到了監(jiān)察效用的發(fā)揮,。制定《國家監(jiān)察法》修改相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)考慮增加行之有效且符合法治精神的監(jiān)察手段,。如將監(jiān)察巡視制度作為一種法定監(jiān)督方式予以規(guī)定,，實行巡視人員、巡視對象,、巡視單位的流動制,，一次巡視一次授權(quán)；打破主要以檢查,、調(diào)查,、處理等事后監(jiān)督為主的監(jiān)督方式格局，綜合,、靈活運用事前,、事中監(jiān)督，加強(qiáng)文件廉潔性,、合法性審查,，重點工作環(huán)節(jié)現(xiàn)場監(jiān)督等方式；授予監(jiān)察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力,，可以對涉案財產(chǎn)和賬戶實施查封,、凍結(jié)、扣押等措施,；實行監(jiān)察對象個人重大事項報告制度,，包括財產(chǎn)收入、出國出境情況,、配偶子女的從業(yè)情況及其他的需要報告的事項,，同時要向社會公開,。同時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善監(jiān)察程序,。比如,，可以借鑒法院、檢察院辦案全程錄音錄像的做法,，規(guī)定監(jiān)察委員會采取調(diào)查措施時應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像,。這樣既有據(jù)可查，又便于接受監(jiān)督,。此外,，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)制度，強(qiáng)化對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約,。

       （五）擴(kuò)大監(jiān)察范圍,，明確監(jiān)察對象

       國家監(jiān)察體制改革，需進(jìn)一步明確監(jiān)察對象,。行政監(jiān)察對象與國家監(jiān)察對象不同：前者只對行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察,，而后者對所有行使公權(quán)力的公職人員均實施監(jiān)察，實現(xiàn)監(jiān)察對象全覆蓋,。哪些人員屬于行使國家公權(quán)力的公職人員,？

       1.中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)工作人員。在我們國家,，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,、領(lǐng)導(dǎo)黨，行使執(zhí)政權(quán),、領(lǐng)導(dǎo)權(quán),，本質(zhì)上就是公權(quán)力。因此,，中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)工作人員是行使公權(quán)力的公職人員,，屬于監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象。

       2.各級人民政府工作人員,。各級人民政府工作人員是公權(quán)力的當(dāng)然行使者,，原本就屬于行政監(jiān)察的對象，現(xiàn)在也屬于國家監(jiān)察對象,。

       3.各級司法機(jī)關(guān)工作人員,。法院、檢察院依法行使司法權(quán),，法院,、檢察院的工作人員也是監(jiān)察對象。

       4.各級人大機(jī)關(guān)工作人員,。人大是權(quán)力機(jī)關(guān),，本身也是監(jiān)督機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會并非監(jiān)督人大機(jī)關(guān),，而是監(jiān)督人大機(jī)關(guān)工作人員,。人大機(jī)關(guān)工作人員行使公權(quán)力，因此也是監(jiān)察對象,。

       5.各級政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員,。政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員也行使一部分公權(quán)力，因此也屬于監(jiān)察對象,。

       6.民主黨派各級機(jī)關(guān)工作人員,。按照《公務(wù)員法》規(guī)定，民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員屬于公務(wù)員范疇,，也是國家監(jiān)察對象,。

       7.法律法規(guī)授權(quán)組織內(nèi)行使國家公權(quán)力的國家工作人員。法律法規(guī)授權(quán)的組織,，雖然不是國家機(jī)關(guān),，但在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)行使一部分國家公權(quán)力。因此,，該類組織內(nèi)行使國家公權(quán)力的公職人員,，也屬于國家監(jiān)察對象。

       8.科教文衛(wèi)體等事業(yè)單位的工作人員,。此類事業(yè)單位依法行使一部分國家公權(quán)力,，如公立醫(yī)院依法實施衛(wèi)生防疫、公立大學(xué)依法授予學(xué)位等等,。此類事業(yè)單位的公職人員,，屬于國家監(jiān)察對象。

       9.國有企業(yè)管理人員,。國企的管理人員,，依法享有管理國企的權(quán)力，因此屬于國家監(jiān)察對象,。

       從以上概括來看,，之所以設(shè)立國家監(jiān)察委員會，擴(kuò)大監(jiān)察對象的范圍,，就是為了與紀(jì)委的監(jiān)督相銜接,，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。值得注意的是,，這里雖然不提對公權(quán)力組織的監(jiān)督,，但實際上通過對公職人員的監(jiān)督，也達(dá)到了對公權(quán)力組織監(jiān)督的效果。與之相較,，香港特別行政區(qū),、澳門特別行政區(qū)的反貪污賄賂條例、廉政公署條例,，其適用對象也非常廣泛,，不限于行政機(jī)關(guān)，所有公職人員（包括企業(yè)領(lǐng)導(dǎo),、大學(xué)公職人員等）均屬適用范圍,，某些情況下，對私企人員的商業(yè)賄賂等行為也實施監(jiān)督,。

       （六）制定《國家監(jiān)察法》,，修改相關(guān)法律

       設(shè)立國家監(jiān)察委員會是一項重大的政治體制改革，必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行,。因此,，有必要制定《國家監(jiān)察法》，修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等法律法規(guī),。最終是否需要修改憲法,，仍是一個值得討論的問題。從近期看,，在不修改憲法的情況下設(shè)立國家監(jiān)察委員會亦是可行的,。因為根據(jù)憲法相關(guān)條文，國家一切權(quán)力屬于人民,，人民代表大會是人民行使權(quán)力的最高機(jī)關(guān),，人民代表大會可以制定有關(guān)國家機(jī)構(gòu)方面的基本法律等等。因此,，人民代表大會授權(quán)或者通過制定《國家監(jiān)察法》設(shè)立國家監(jiān)察委員會也是可行的,。從長遠(yuǎn)來看，改變現(xiàn)行國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置體制,，由“一府兩院”改為“一府一委兩院”,，還是有必要修改憲法。

       三,、 國家監(jiān)察體制改革的難點

       國家監(jiān)察體制改革的難點有兩個：一是如何實現(xiàn)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的有機(jī)銜接,？二是如何監(jiān)督和制約國家監(jiān)察機(jī)關(guān)？

       （一）國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接問題

       國家監(jiān)察委員會設(shè)立后,，檢察院反貪污賄賂,、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等職能,，包括機(jī)構(gòu)和人員,，將一并轉(zhuǎn)隸到國家監(jiān)察委員會,。檢察院與國家監(jiān)察委員會如何進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接？國家監(jiān)察委員會是否擁有批捕,、起訴的權(quán)力,？這些問題都值得深入研究。

       有人擔(dān)心,，監(jiān)察委員會成立之后,，會不會將所有權(quán)力集于一身,，成為一個“超級機(jī)構(gòu)”,。事實上，作為執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān),，國家監(jiān)察委員會主要行使調(diào)查權(quán),，沒有必要越俎代庖行使檢察院批捕和公訴權(quán)，所以,，不會成為一個權(quán)力極大的“超級機(jī)構(gòu)”,。檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆,、預(yù)防職務(wù)犯罪職能轉(zhuǎn)隸國家監(jiān)察委員會后,，承擔(dān)的調(diào)查職能和原來在檢察院所承擔(dān)的偵查職能有所區(qū)別。正因如此,，中央要求試點期間,，確保思想不亂，工作不斷,，隊伍不散,，推動人員融合和工作流程磨合。

       關(guān)于調(diào)查權(quán),。國家監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)定位為執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān),，而非司法機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察委員會行使監(jiān)督,、調(diào)查,、處置等權(quán)力。檢察院擁有的偵查權(quán),、批捕權(quán),、公訴權(quán)，國家監(jiān)察委員會并不繼受行使,。監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)不會取代檢察院的偵查權(quán),，性質(zhì)上也不同于偵查權(quán)。國家監(jiān)察委員會應(yīng)該擁有調(diào)取資料和證據(jù),、勘驗,、扣押、查封、進(jìn)入場所或駐地等調(diào)查權(quán),，以便充分發(fā)揮監(jiān)察和反腐敗的職能,。《行政監(jiān)察法》以及紀(jì)委的相關(guān)規(guī)則中也賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職能,。在制定《國家監(jiān)察法》時,，應(yīng)當(dāng)整合調(diào)查措施并使其法律化，將調(diào)查權(quán)統(tǒng)一賦予國家監(jiān)察委員會,。

       關(guān)于監(jiān)察委員會的處置權(quán),。《行政監(jiān)察法》賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象的建議和行政處分權(quán),，對涉嫌犯罪的監(jiān)察對象應(yīng)當(dāng)及時移送司法機(jī)關(guān)依法處理,。司法機(jī)關(guān)受理案件后將進(jìn)一步偵查，并依法批捕和提起公訴,。國家監(jiān)察委員會成立后,，行使的處置權(quán)多數(shù)情況下是程序性權(quán)力，不是最終的處理權(quán),。只有當(dāng)監(jiān)察對象僅存在違反違法違紀(jì)情形需給予行政處分時,，監(jiān)察委員會的處置權(quán)才是實體性的。因此,，要做好國家監(jiān)察委員會和司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接工作,。國家監(jiān)察委員會對涉嫌犯罪的監(jiān)察對象無權(quán)決定批捕與否、起訴與否,，無權(quán)酌情免責(zé),，只能依法調(diào)查完畢后及時移送司法機(jī)關(guān)處理。

       檢察院對監(jiān)察委員會移送的案件,，如果認(rèn)為不構(gòu)成犯罪,，能否撤案或者不批捕？從法理上講,，檢察院有這個權(quán)力,。因為權(quán)力有分工，要相互監(jiān)督制約,。批捕權(quán),、起訴權(quán)、審判權(quán)是司法機(jī)關(guān)的權(quán)力,，國家監(jiān)察委員會不能越俎代庖,，不能說“我認(rèn)為是犯罪，就一定是犯罪”,。盡管在腐敗案件高發(fā)多發(fā)的階段,，紀(jì)委或者監(jiān)察委員會立案調(diào)查的案件,，一般來說都會走到司法程序。但在頂層設(shè)計時,，必須處理好國家監(jiān)察委員會與司法機(jī)關(guān)相互監(jiān)督制約協(xié)調(diào)的關(guān)系,。國家監(jiān)察委員會不行使司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，只行使執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督,、調(diào)查,、處置權(quán)。以技術(shù)偵查為例,，在案件偵查階段,，只有經(jīng)過有關(guān)機(jī)關(guān)嚴(yán)格審批后，才能針對犯罪嫌疑人實施技術(shù)偵查,?？梢姡夹g(shù)偵查是公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法享有的權(quán)力,，不是國家監(jiān)察委員會的權(quán)力。因此,，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格劃分國家監(jiān)察委員會和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界,，做好相應(yīng)權(quán)力的銜接協(xié)調(diào)工作。

       當(dāng)前紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的“雙規(guī)”“雙指”權(quán)力,，在未來國家監(jiān)察委員會的大框架內(nèi),，以什么形式出現(xiàn)呢？國家監(jiān)察委員會設(shè)置之后,，上述權(quán)力將受到嚴(yán)格的限制,。限制的方式就是通過制定《國家監(jiān)察法》，設(shè)置一種法定的調(diào)查措施——暫且稱為“留置措施”,。該措施并非新創(chuàng),，《人民警察法》就有相關(guān)規(guī)定：“對被盤問人的留置時間自帶至公安機(jī)關(guān)之時起不超過二十四小時，在特殊情況下,，經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn),，可以延長至四十八小時?！眹冶O(jiān)察委員會的留置措施可能就會長一些,，但最長可能不會超過三個月?！傲糁么胧笔且环N調(diào)查措施,，和傳統(tǒng)意義上的“雙規(guī)”“雙指”有本質(zhì)的區(qū)別。將留置措施納入法治軌道,，形成比較嚴(yán)密的規(guī)則體系,，從實體和程序規(guī)則上加以有效約束,，將會對案件調(diào)查、處置及移送,，發(fā)揮較好作用,。例如，現(xiàn)在的公安機(jī)關(guān)辦案要求全程錄音錄像,，《國家監(jiān)察法》也可以要求國家監(jiān)察委員會采取留置措施時必須全程錄音錄像,，收集保存證據(jù)，接受監(jiān)督,。采取此類調(diào)查措施必須履行嚴(yán)格的審批程序,，防止出現(xiàn)權(quán)力異化或者濫用。

       （二）國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督和制約問題

       國家監(jiān)察委員會是一個新的國家機(jī)關(guān),，其行使的監(jiān)察權(quán)必須接受監(jiān)督和制約,。

       1.人大監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生,，對人民代表大會負(fù)責(zé),，因此也要接受人民代表大會的監(jiān)督。具體而言,，國家監(jiān)察委員會成員由人民代表大會選舉或者任命,，人民代表大會可以質(zhì)詢、罷免,、監(jiān)督監(jiān)察委員會成員,。監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé),，接受人大監(jiān)督,，這是把黨的監(jiān)督和人民的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合在一起的重要方式。作為合署辦公機(jī)構(gòu),，紀(jì)委接受上級黨委,、上級紀(jì)委的黨內(nèi)監(jiān)督，監(jiān)察委員會接受人民代表大會的監(jiān)督,，本質(zhì)上它是一個權(quán)責(zé)一致,、接受監(jiān)督制約的機(jī)構(gòu)。

       2.司法監(jiān)督,。黨的十八屆六中全會強(qiáng)調(diào),，各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府,、監(jiān)察機(jī)關(guān),、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督。對國家監(jiān)察委員會的司法監(jiān)督,，是在權(quán)力的分工,、制衡,、制約中實現(xiàn)的。國家監(jiān)察委員會移交給檢察院的案件,，如果檢察院認(rèn)為不構(gòu)成犯罪,，有權(quán)撤案或者不批捕，這就是一種司法監(jiān)督,。對國家監(jiān)察委員會做出的決定或者采取的措施,，檢察院有權(quán)實施法律監(jiān)督，這也是一種司法監(jiān)督,。國家監(jiān)察委員會的權(quán)力要通過各種制約措施和程序流程加以制約和監(jiān)督,。

       3.自我監(jiān)督。自我監(jiān)督是最重要的監(jiān)督,。十八大以來,，黨中央所采取的一系列反腐措施，就是黨的自我監(jiān)督,。離開了共產(chǎn)黨自我凈化,、自我完善、自我革新,、自我提高的能力,，無法徹底鏟除腐敗。國家監(jiān)察委員會對所有公職人員的監(jiān)督既是國家機(jī)器的自我監(jiān)督,，也是國家監(jiān)察委員會對自身的監(jiān)督。十八大之后,，中紀(jì)委專門設(shè)立了對紀(jì)委工作人員實施監(jiān)督的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),，集中力量解決“燈下黑”問題，移交司法機(jī)關(guān)處理的有十幾人,，紀(jì)律處分的幾十人,。打鐵還需自身硬，只有解決好自我監(jiān)督問題,，才能夠增強(qiáng)社會公眾對國家監(jiān)察體制改革的信心,，更好發(fā)揮監(jiān)察委員會的監(jiān)督功能。

       4.社會監(jiān)督,。民眾和輿論監(jiān)督也是監(jiān)督國家監(jiān)察委員會的有效方式,。黨的十八屆六中全會強(qiáng)調(diào)，要支持民主黨派履行監(jiān)督職能,，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見,、批評、建議,。要認(rèn)真對待,、自覺接受社會監(jiān)督,。國家監(jiān)察委員會同其他國家機(jī)關(guān)一樣，也應(yīng)當(dāng)自覺接受包括輿論監(jiān)督,、民眾監(jiān)督在內(nèi)的各種社會監(jiān)督,。就像《黨內(nèi)監(jiān)督條例》所要求的那樣，要“利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段,，推動黨務(wù)公開,、拓寬監(jiān)督渠道，虛心接受群眾批評,。新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅持黨性和人民性相統(tǒng)一,，堅持正確導(dǎo)向，加強(qiáng)輿論監(jiān)督,，對典型案例進(jìn)行剖析,，發(fā)揮警示作用”，實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的有效社會監(jiān)督,。

       5.黨的監(jiān)督,。國家監(jiān)察委員會是一個國家機(jī)器，其黨員身份的工作人員,，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)然要接受黨的監(jiān)督,。強(qiáng)化對國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督，也是黨內(nèi)監(jiān)督的重要內(nèi)容,。黨的十八屆六中全會強(qiáng)調(diào),，監(jiān)督是權(quán)力正確運行的根本保證，是加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要舉措,。必須加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,，黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員,。要完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機(jī)制,，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé),、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排,。