中國古代監(jiān)察機關(guān)是產(chǎn)生于中華民族文化土壤之上的獨立的政權(quán)機關(guān)，它以確定的工作對象——官和特殊的工作方式——彈劾非違、糾正缺失,，而有別于一般的政權(quán)機關(guān),。監(jiān)察機關(guān)經(jīng)過漫長的發(fā)展過程逐漸由品格不高，甚至沒有獨立衙門的一般監(jiān)察機關(guān),，躍升為與最高行政機關(guān),、最高軍事機關(guān)并列，成為直屬于皇帝的極具權(quán)威性的監(jiān)察機關(guān),，并且受到歷代皇帝的贊譽,。例如唐睿宗說：“彰善癉惡，激濁揚清,，御史之職也,。政之理亂，實由此焉,?！保?］元世祖說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的,?！保?］在元朝，中書是最高行政機關(guān),，樞密院是最高軍事機關(guān),，御史臺不僅與之平列，而且還有權(quán)進行監(jiān)督,、糾彈,，即所謂“醫(yī)兩手”。世祖的這個評價被稱為“重臺之旨”,，為繼任的元統(tǒng)治者所奉行,。

       明初太祖朱元璋深知官吏貪瀆危害百姓是元末農(nóng)民大起義的起因，因而對監(jiān)察機關(guān)十分重視,。他曾面喻御史：“國家立三大府,，中書總政事，都督掌軍旅,，御史掌糾察,，朝廷綱紀(jì)盡系于此，而臺察之任尤為清要,?！保?］

       皇帝以監(jiān)察機關(guān)為自己的耳目，使它在國家機構(gòu)中具有居高臨下的態(tài)勢,，上可規(guī)諫君主,，下可指參百僚，對國家政治得失,、用人行政以及他們認(rèn)為大利大害,、應(yīng)興應(yīng)革之事，均有發(fā)言權(quán),，并且受到最高統(tǒng)治者的保護,。晚清預(yù)備立憲期間，進行了大規(guī)模的官制改革,，對于都察院的存廢,，曾經(jīng)發(fā)生爭論，結(jié)果雖然廢除了都察院所屬的五城察院,，卻仍然保留了都察院的體制,，說明它在統(tǒng)治者心目中的地位。

       其所以如此,，不是偶然的：一者,，監(jiān)察機關(guān)所涉獵的范圍,，幾乎覆蓋了國家活動的方方面面，無論是立法,、人事,、行政、經(jīng)濟,、司法,、軍事、儀制,、文教等均需要接受監(jiān)察與監(jiān)督,，從而在一定程度上維持了國家綱紀(jì)，制衡了國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系,，推動了國家機器的正常運轉(zhuǎn),。

       再者，通過御史監(jiān)郡,、監(jiān)州和定期不定期巡按地方,，形成了全國性的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，使中央與地方的政令得以溝通,、法律法規(guī)得以統(tǒng)一適用,，并及時糾正管理的缺失與官吏的腐敗，從而有效地維護了中央集權(quán)制度,。

       三者,，制定了嚴(yán)密的監(jiān)察法。將監(jiān)察權(quán)的行使納于法定范圍以內(nèi),，做到了監(jiān)察有據(jù),，奉行有準(zhǔn)，打擊了違法失職的官吏,，整肅了官僚隊伍的素質(zhì)。以下就這三個方面的問題具體加以闡述,。

       一,、監(jiān)察權(quán)的指向和范圍

       如前所述，中國古代監(jiān)察機關(guān)的職掌極為廣泛,，本文限于篇幅,，只就立法監(jiān)察、行政監(jiān)察,、司法監(jiān)察三個方面加以概述,。

       （一）立法監(jiān)察

       其主要表現(xiàn)是：

       1.根據(jù)形勢和需要提出立法建議。如西漢時,，御史中丞又稱為御史中執(zhí)法,，審核律令是其主要執(zhí)掌,。漢文帝十三年，太倉令犯法當(dāng)刑,，其女緹縈上書愿沒為官婢以代父受刑,，文帝就此事召集御史大夫等人參加討論，最終廢除肉刑,，并“具為令”,。［4］清朝入關(guān)以后，法律疏漏不足以調(diào)整復(fù)雜的社會關(guān)系,，順治二年,，福建道監(jiān)察御史姜金允奏請敕部速行定律，以垂永久,，得旨：“著作速匯輯進覽,，以便裁定頒行?！保?］

       2.在立法執(zhí)行過程中,，如發(fā)現(xiàn)各種法律形式之間矛盾沖突，有權(quán)建議修正,。如成化元年三月,，遼寧巡撫滕昭在審理武官犯法時，發(fā)現(xiàn)《大明律》與太祖手定的《大誥武臣》發(fā)生矛盾,，他建言但用《大明律》,，以維護《大明律》的統(tǒng)一適用和權(quán)威，減少由于法律矛盾而引起的尷尬局面,。此議為皇帝所采納,。雍正元年，巡視東城御史湯之旭奏言：“律例最關(guān)緊要,，今六部見行則例,，或有從重改輕，從輕擬重,，有先行而今停,，事同而法異者，未經(jīng)畫一,。乞簡諳練律例大臣,，專掌律例館總裁，將康熙六十一年以前之例并大清會典,，逐條互訂,，庶免參差?！笔雷谒烀髮W(xué)士朱軾等為總裁,，諭令于應(yīng)增應(yīng)減之處,，再行詳加分晰，作速修完,。三年書成,，五年頒布。［6］

       3.對于任意修改成法,，有權(quán)提出駁正,。如宣德二年三月，御史鄭道守針對一件擅改成法,，不依《大明律》斷罪量刑的犯奸案,，向皇帝建言：“犯奸婦女，律當(dāng)去衣受刑,，以勵風(fēng)俗,。今法司亦聽納米贖罪，其間無米輸納,，拘系于獄,，益縱淫穢，乞敕治之如律,?！保?］帝納其言，令法司依律懲罰該犯奸婦女,。

       由于律令是國家意志的體現(xiàn),，因此制定的過程十分嚴(yán)格、認(rèn)真,。為了維持法律的穩(wěn)定性,，監(jiān)察官雖可通過立法監(jiān)察提出法律修改意見，但需要經(jīng)過嚴(yán)格的程序,，方可改動,。隆慶元年皇帝特別指示撫按官不得輕變舊制，“其有法久弊生,，利少害多,，果不便于民者，必須撫按斟酌會議,，務(wù)求上下相安，遠(yuǎn)邇稱便,，方許施行”,。［8］

       （二）行政監(jiān)察

       行政監(jiān)察是監(jiān)察機關(guān)工作的重點，主要表現(xiàn)為：

       1.監(jiān)察行政機關(guān)是否貫徹和實施國家法令與各項政策,；官員奏事有無專斷擅權(quán)與違失,；察舉彈劾官吏違法失職怠于政事,。

       東漢時，侍御史“掌察舉非法,，受公卿郡吏奏事,，有違失舉劾之”；［9］唐朝宰相以下,，最主要的行政機關(guān)是吏,、戶、禮,、兵,、刑、工六部,，為監(jiān)察六部,，設(shè)監(jiān)察御史六人為六察官，“分察尚書之司,，糾其過失”,，稱為部察。

       宋朝沿承唐朝的六察制度,。元豐六年,，各設(shè)御史一員分掌六察，［10］六察御史“皆按法舉察諸司所施行失當(dāng)”,。六察加強了對行政機關(guān)的監(jiān)督作用,，所謂“朝廷以天下事分六曹以治之，都省以總之,，六察以案之,。六曹失職則都省在所糾，都省失糾則六察在所彈,，上下相維,，各有職守”。［11］

       宋初在加強專制主義中央集權(quán)政策的推動下,，御史的監(jiān)察鋒芒也指向宰相,。太祖時殿中侍御史雷德驤竟然彈劾開國功臣宰相趙普“強市人第宅，聚斂財賄”,。［12］至仁宗朝以后,，御史彈劾宰相層出疊見。如皇祐三年,，殿中侍御史唐介彈劾宰相文彥博“守蜀日造間金奇錦,，緣閹侍，通宮掖,，以得執(zhí)政”,。［13］至和二年,，御史中丞孫忭彈劾宰相陳執(zhí)中“務(wù)徇私邪，曲為占庇”,。［14］治平四年,，御史中丞王陶“奏彈宰相不按常朝班”。［15］大觀年間,，蔡京為相,，御史中丞石公弼與殿中侍御史張克公“論其罪”，［16］蔡京罷相,。

       明清兩朝對于官僚結(jié)黨深惡痛絕,，《欽定臺規(guī)》明確指出，“結(jié)黨惡習(xí)誠朝廷之大患”,，一再要求科道官員要“公正無偏”,，不避權(quán)貴，勇于舉劾官吏中結(jié)黨攀緣之習(xí),。對于“自皇子諸王及內(nèi)外大臣官員有所為貪虐不法,，并交相比附傾軋黨援，理應(yīng)糾舉之事,，務(wù)宜大破情面,、據(jù)實指參，勿得畏怯貴要,，瞻徇容隱”,。同時，嚴(yán)禁各衙門大小官員私交私宴及慶賀饋送,，違犯者科道官應(yīng)指名特糾,，敕吏部從重議罪，失糾者一并嚴(yán)處,。

       2.監(jiān)察各行政機關(guān)的公文流程,，如違限、遲滯予以糾彈,，以促進行政效率,。

       唐朝為使中央政令迅速下達專門制定了有關(guān)文書收發(fā)、執(zhí)行與管理的公文勾檢制度,。各行政部門均設(shè)勾檢官,，勾檢制度對于提高行政效率起著積極的作用，因此為后世所沿承,。

       宋朝仿照唐朝的勾檢制度,，建立“點檢制度”，由御史定期或不定期至三省、樞密院,、六部點檢文簿，如發(fā)現(xiàn)文書積壓,，則及時彈奏,。元豐三年五月，御史臺點檢三司自熙寧八年至元豐二年的文簿,，發(fā)現(xiàn)“不結(jié)絕百九十事”,。神宗詔令“大理寺劾官吏失銷簿罪”。［17］元豐五年十二月,，神宗詔：“御史臺秋冬季差御史一員,，赴三省點檢諸房文字稽滯，毋得干預(yù)其事,?！保?8］次年，詔御史臺：“每半年輪御史一員,，取摘三省諸房簿點檢稽滯差失,。”［19］如御史失察則予以懲罰,，元豐四年司農(nóng)寺積壓“未了文字二千四百余件,，未了賬七千余道，失催罰錢三百九十余千,，未架閣文字七萬余件”,，監(jiān)察御史王祖道、滿中行二人因未及時彈奏,，分別罰銅十斤和六斤,。［20］

       明朝制定照刷法，都察院通過審查各衙門文卷而實施書面監(jiān)察,。經(jīng)過照刷,，根據(jù)不同情況，分為照過,、通照,、稽遲、失錯和埋沒五種,，分別上奏,。為加強各衙門的行政效率，清廷賦予都察院督催,、注銷案卷的權(quán)責(zé),。所謂督催，即督促檢查各行政機關(guān)所承擔(dān)的公務(wù)是否如期完成。所謂注銷,，就是及時辦理所承擔(dān)事項的注銷手續(xù),，以示了結(jié)。督催,、注銷制度在清朝十分完備,，從機構(gòu)設(shè)置、辦事程序,，到督催內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)及處治辦法都有明確規(guī)定,。

       3.監(jiān)察官參與定期舉行的中央官吏和地方官吏的考課。

       唐開元二十五年十二月二十四日,，命諸道采訪使考課官人善績,，三年一奏，永為常式,。至二十七年二月七日,，又頒敕文：“三載考績，黜陟幽明,，允計大猷,，以勸天下。比來諸道所遞善狀,，但優(yōu)仕進之輩,，以為選調(diào)之資，責(zé)實徇名,，或乖古義,。自今以后，諸道使更不須善狀,。每三年,，朕當(dāng)自擇使臣，觀察風(fēng)俗,，有清白政理著聞?wù)?，?dāng)別擢用?！保?1］

       明清兩朝,，對百官的考課采取“京察”“大計”兩種形式。京察適用于京官,，都御史參與主持,。地方官層層考核，由帶都御史銜,、副都御史銜的督撫最后審核,，上報吏部與都察院。無論京察大計，吏科給事中均參與整個過程,，就便監(jiān)察,。監(jiān)察官參與或主持百官考課，不僅是行政監(jiān)察的一項內(nèi)容,，也是人事監(jiān)察的具體表現(xiàn),。

       （三）司法監(jiān)察

       司法是一項國家活動。司法狀況如何不僅關(guān)系到當(dāng)事人的訴訟結(jié)果,，也影響著社會的穩(wěn)定和國家的治亂。歷代統(tǒng)治者都非常關(guān)注司法,。為了遏制司法瀆職行為,，歷代統(tǒng)治者除選良吏執(zhí)掌司法外，還充分發(fā)揮司法監(jiān)察制度的作用,。司法監(jiān)察是中國古代監(jiān)察制度的核心內(nèi)容,，對于遏制司法腐敗起到了重要的作用。

       中國古代司法監(jiān)察的方式主要有：

       1.“雜治”會審,，決定大獄

       所謂“雜治”,，是指監(jiān)察官與其他部門的行政官員共同審理案件的體制。如漢武帝時東平王云被人控告“謀拭上為逆”,，此案便由廷尉,、丞相長史、御史中丞共同審理,。漢時的“雜治”發(fā)展至唐朝,，形成了三司推事的體制，也就是刑部,、大理寺,、御史臺長官共同審理大案要案。至明清兩代,，著意從制度上和立法上確保監(jiān)察機關(guān)對司法的監(jiān)察,，并在唐代“三司推事”的基礎(chǔ)上，建立了三法司——由刑部,、都察院,、大理寺組成的最高司法審級。根據(jù)《明史·刑法志》載：“刑部受天下刑名,，都察院糾察,，大理寺駁正?！睍徶贫仁沟帽O(jiān)察機關(guān)的司法監(jiān)察得到了重要的制度保證和組織保證,。

       除三司會審?fù)猓€有九卿會審，就是三司外加其他六個部門的行政官員共同審判大案要案及死刑復(fù)核案件,。三司會審或九卿會審為司法監(jiān)察提供了平臺,。凡屬死刑奏案，多由會審審定,，由皇帝勾決,。在會審中，御史臺和明清時期的都察院長官不僅是會審的主要成員,，就便負(fù)責(zé),、監(jiān)督案件的審理情況，而且還派出御史糾彈無故不參加會審的官員,。

       2.審錄囚徒,，辨明冤枉

       御史受命巡按地方，既考察官吏的治績,、農(nóng)業(yè)的豐歉,，更重要的是進行司法監(jiān)察。唐時劃分天下為十五道監(jiān)察區(qū),，由御史臺所屬監(jiān)察御史定期巡按所屬州縣,。所察內(nèi)容廣泛，但以司法監(jiān)察為重點,。此外,，朝廷也不定期地派出使臣巡行天下。貞觀八年正月,，太宗發(fā)布《遣使巡行天下詔》,，派遣監(jiān)察御史蕭禹等“分行四方，申諭聯(lián)心,，延問疾苦,，觀風(fēng)俗之得失。察政刑之苛弊”,。

       明朝洪武十四年遣監(jiān)察御史林愿,、孫榮、石恒等分按各道罪囚,。洪武十五年設(shè)十二道監(jiān)察御史（后增為十三道）,，因為監(jiān)察御史是皇帝的耳目之司，所以御史巡按州縣,，實質(zhì)上是代表皇帝對地方司法的控制和監(jiān)察,。地方官吏有罪，由巡按御史按問,；地方無權(quán)管轄的案件,，由巡按御史審理,；地方重案的復(fù)審權(quán)，也由巡按御史行使,。巡案御史在依法問罪,、辨明冤枉方面，確實起到了一定的作用,。

       巡按地方進行司法監(jiān)察的重要方式之一就是錄囚,。所謂錄囚就是審錄在押的囚犯，如發(fā)現(xiàn)冤抑就便糾正,。錄囚制度始于漢,，漢代部刺史的重要任務(wù)之一，就是查核所轄郡國獄案,，若發(fā)現(xiàn)冤獄,，即責(zé)令郡太守糾正?！逗鬂h書·百官志五》載：“諸州常以八月巡行所部郡國，錄囚徒,?！焙鷱V注曰：“縣邑囚徒皆閱錄，視參考辭狀,，識其真?zhèn)?，有侵冤者即時平理也?！睋?jù)《后漢書·百官志五》載：“諸州常以八月巡行所部郡國,，錄囚徒?！?br/>
       為了避免囚系淹延,，宋乾興元年十一月，真宗詔令御史糾察在京刑獄和諸路監(jiān)司及州縣長吏,，“凡勘斷公事,，并須躬親閱實，無令枉濫淹延,?！保?2］元祐元年十二月，哲宗令監(jiān)司參與對地方刑獄案件的督察,，“慮囚系淹延,，在京委刑部郎中及御史臺刑察官，開封府界令提點刑獄司,，諸路州軍令監(jiān)司催促結(jié)絕”,。［23］因此錄囚既是御史臺的職掌之一,，也是司法監(jiān)察的重要方式。

       由于錄囚制度是行使司法監(jiān)察權(quán)的重要方式,，其任務(wù)就是辨明冤枉,、及時糾正，借以監(jiān)督司法活動,、統(tǒng)一法律的適用,，所以自漢以后延續(xù)了一千余年。

       3.查核積案,，按期審結(jié)

       積案不結(jié)幾乎是司法的通病,，以清朝為例。嘉慶十五年,，都察院上奏章指斥外省“疲玩因循”,，積案不結(jié)，并將咨交各省案件逾期不結(jié)者,，開單進呈,，引起仁宗的重視，分別對曠廢職守的各督撫予以懲處,。為了杜絕地方積案之弊,，都察院更定咨案審理章程：“凡咨交各省案件，都察院至三個月時,，對屆限各案咨催兩次,，參奏兩次，年終統(tǒng)計匯參,。咨案逾限不完省份的督撫,，須自請?zhí)幏帧,！保?4］都察院新立的這一章程,，為地方案件的按期審結(jié)，提供了法律依據(jù),，有助于減輕民間的訟累,。

       二、建立遍于全國的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò),，以溝通中央與地方的關(guān)系,、統(tǒng)一適用法令

       歷代除設(shè)置監(jiān)郡、監(jiān)州的固定御史外,，更重要的是通過御史巡按制度,，使中央與地方的政令溝通，法律統(tǒng)一適用,，及時糾正地方管理的缺失和弊政,。

       如貞觀八年太宗李世民發(fā)布《遣使巡行天下詔》,，“宜遣大使，分行四方,，申諭朕心,，延問疾苦，觀風(fēng)俗之得失,，察政刑之苛弊,。耆年舊齒，孝悌力田,。義夫節(jié)婦之家,，疾廢煢嫠之室，須有旌賞賑贍,，聽以倉庫物賜之,。若有鴻才異學(xué)，留滯末班,；哲人奇士,，隱淪屠釣，宜精加搜訪,，進以殊禮,。務(wù)盡使乎之旨，俾若朕親覿焉”,。［25］可見，御史出巡涉及面之甚廣,，不限于行政監(jiān)察,、司法監(jiān)察。不僅如此,，此次遣使當(dāng)屬奉詔特使,，所謂“若朕親覿”。神龍二年又頒敕,，選官二十人,，“分為十道巡察使，二周年一替,，以廉按州部,。俾其董正群吏，觀撫兆人,。議獄緩刑,，扶危拯滯。若能抗詞直筆,，不憚權(quán)豪,，仁恕為懷,，黜陟咸當(dāng)，別加獎擢,，優(yōu)以名器,。如脂韋茍全，遽除戚施,，高下在心,，顧望依附者，將遷削摒棄,，肅以憲章”,。［26］開元八年玄宗遣御史大夫王昀等巡按諸道，“巡內(nèi)有長吏貪擾,，獄訟冤抑,，暗濡尸祿，茍虐在官,，即仰隨事按舉所犯狀,，并推鞫準(zhǔn)格斷覆訖聞奏，仍便復(fù)囚”,。［27］

       上述詔制表明了遣使出巡的必要性,，不僅明確了監(jiān)察的范圍和內(nèi)容，而且明確要求出使巡察發(fā)揮皇帝耳目之司的作用,，務(wù)必做到“事無巨細(xì)得失,，皆令訪察奏聞，所以明四目,，達四聰也”,。

       至明朝，御史巡按地方,，逐漸制度化,。

       （一）明確出巡任務(wù)和嚴(yán)格“點差”派遣

       《明史·職官二》記載：“巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣,、府州縣官,，諸考察、舉劾尤專,。大事奏裁,，小事立斷，按臨所至,，必先審錄罪囚,，吊刷案卷，有故出入者理辯之,。諸祭祀壇場,，省其墻宇祭器,，存恤孤老、巡視倉庫,、查算錢糧,、勉勵學(xué)校、表揚善類,、翦除豪蠹,，以正風(fēng)俗，振綱紀(jì),?！?br/>
       明朝對巡按御史的選派稱為點差，即點派差遣,。一般先由都察院從御史中擬定候選人二人,，由都御史在朝會時引至皇帝，最后由皇帝點差其中一員,。點差一般要遵循以下幾條原則：一是唯以才力相應(yīng),，不拘歷任先后。二是根據(jù)地理位置不同而決定人選,，做到人地相宜,。三是根據(jù)路程遠(yuǎn)近和事務(wù)繁簡而分為大、中,、小三等,。初任御史時必先經(jīng)小差，經(jīng)考核合格后,，再經(jīng)過中差,，然后派遣為大差。這一程序嚴(yán)格,，目的是保證巡按御史能夠有效地發(fā)揮監(jiān)察作用,。

       （二）巡按御史的職責(zé)

       御史巡察地方,，首先是司法監(jiān)察（見前述）,。此外，代替三法司核實所巡地方官員犯罪的事實,。如所告為本縣官吏則發(fā)往該府,；如所告為本府官吏，則發(fā)往布政司,；如所告為布政司,，則發(fā)往按察司；如所告為按察司官吏及申訴各司官吏歪曲法律等事,，不許轉(zhuǎn)托,，巡按御史親自審問,。

       巡按御史除司法監(jiān)察外，還兼有了解民風(fēng)等職責(zé),，對政績顯著的地方官員和志行卓異的孝子,、節(jié)婦等，在核實后,，或移交有關(guān)部門,，或上奏皇帝，請求予以表彰,。

       （三）巡察方式

       御史巡按地方一般采取明察或暗察的方式進行,。明察是公開地到官府吊刷卷宗、審錄罪囚,，接受百姓訴訟,，有時還將視察的內(nèi)容通知州縣，稱為刷牒,，州縣據(jù)此預(yù)做準(zhǔn)備,。

       暗察是一種不張聲勢地深入民間微服私訪的方式，《出巡事宜》規(guī)定“凡考察官吏廉貪賢否,，必于民間廣詢密訪,，務(wù)循公議，以協(xié)眾情”,。巡按御史實行便服暗察,，所獲的官吏治政信息具有較強的客觀性。因此,，大多采取暗察的巡查方式,。

       （四）回道考核

       御史完成巡按各地任務(wù)，返回都察院,，稱為“回道”,。出巡御史回道時，必須按照考察所列項目,，列舉巡歷地方的辦事經(jīng)過,，其已完、未結(jié)及具體處理過程等,，一一開奏明白,，并造冊上報。都察院考察回道御史所依據(jù)的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn),，以嘉靖十三年制定的《巡按御史滿日造報冊式》二十八條和《按察司官造報冊式》十一條最為詳備,。

       巡按御史任滿時須造冊呈報自己在任內(nèi)所辦之事，呈報的項目有二十八項之多。然后由都察院派人勘實,，稱職者得以仍舊任御史,，不稱職者改調(diào)。嘉靖六年,，明世宗就都察院“今后巡按御史滿日,，務(wù)要嚴(yán)加訪察，果無贓私過犯,，推諉避事等項實跡,，取具該道結(jié)勘明白，方許回道管事,。若有不職事跡,，不許朦朧具奏。照例奏請罷黜”,。［28］明代巡按御史因違法被懲處之事很多,，如宣德時“巡按湖廣御史趙倫，需索官民鑼綺,，收買人口,，又與樂婦通好，命謫戍遼東”,。［29］

       巡按御史制度改變了坐鎮(zhèn)受理吏民檢舉與訴訟的單一被動的監(jiān)察方式,，在一定程度上減少了虛監(jiān)、失監(jiān)的官僚主義現(xiàn)象,，大大提高了監(jiān)察的效果,。明會典中還規(guī)定了巡按御史的回避制度：“凡北人如直隸、山東,、山西,、陜西、河南,，不差兩廣,、云貴。南人如福建,、廣東,、廣西、云南,、貴州不差三邊,?！保?0］

       三,、中國古代監(jiān)察法的價值

       中國古代的監(jiān)察法是和監(jiān)察機關(guān)權(quán)力的演變相向發(fā)展的，由簡單到復(fù)雜，由地方到中央,，由單行法規(guī)到完整的法典,，成為中國古代法律體系中獨具特色的組成部分和中華法系的重要表征。監(jiān)察立法規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的職掌,，規(guī)范了監(jiān)察機關(guān)的行動準(zhǔn)則和程序以及監(jiān)察官的違法制裁,，因而是監(jiān)察機關(guān)活動的法律依據(jù)，它的權(quán)威性增強了監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性和合法性,，它的價值不限于特定的歷史時期,，也給當(dāng)代的監(jiān)察制度與法制建設(shè)提供了歷史的經(jīng)驗和借鑒。

       漢武帝時,，劃分全國為十三部監(jiān)察區(qū),，設(shè)監(jiān)察官刺史負(fù)責(zé)監(jiān)察地方長官和豪強勢力，防止形成不利于加強中央集權(quán)的割據(jù)勢力,。刺史根據(jù)朝廷發(fā)布的《六條問事》行使監(jiān)察權(quán),。《六條問事》的內(nèi)容主要是懲治強宗豪右和二千石倚強凌弱,、同行貨賂,、選署不平、聚斂為奸,、割損政令,、風(fēng)厲殺人等違法行為，從中可看出監(jiān)察的主要對象和打擊的重點行為,。

       至唐代,，為了規(guī)范按察使的監(jiān)察職責(zé)，頒行仿漢《六條問事》的《監(jiān)察六法》：“其一,，察官人善惡,；其二，察戶口流散,，籍帳隱沒,，賦役不均；其三,，察農(nóng)桑不勤,，倉庫減耗；其四,，察妖猾盜賊,，不事生產(chǎn)，為私蠹害,；其五,，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡,，應(yīng)時用者,；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴,，貧弱冤苦不能自申者,。”［31］

       《監(jiān)察六法》基于唐朝的特定歷史條件,，較之漢代有所不同：首先,，首列察官人善惡，擴大了監(jiān)察范圍,。漢時刺察限“二千石以上”的地方長吏,，唐“六法”糾察對象，不論官品,，是官皆察,，以懲治貪官污吏、察舉為官優(yōu)劣,，旁及官吏的品德,、政績、文才,、修養(yǎng)等,，反映了統(tǒng)治者對地方吏治的重視。

       其次,，《監(jiān)察六法》將戶口,、賦役、農(nóng)桑,、庫存作為監(jiān)察的重要內(nèi)容,，反映了唐代社會處于相對穩(wěn)定和諧的狀態(tài)，國家以發(fā)展經(jīng)濟為目標(biāo),，而地方臨民之官在這方面承擔(dān)著至關(guān)重要的任務(wù),。將經(jīng)濟指標(biāo)列為監(jiān)察的重點內(nèi)容，是與漢隋六察不同的,。

       再次,，為了網(wǎng)羅人才，《監(jiān)察六法》中列入“察德行孝悌,，茂才異等,，藏器晦跡，應(yīng)時用者”,，不僅重德才,，而且講時用,。同時也表現(xiàn)了對監(jiān)察官舉薦權(quán)的認(rèn)可。

       最后,，司法是否公平，不僅涉及貧弱百姓的切身利益,，也關(guān)系到社會的穩(wěn)定,，國家的安危。因此,，察貧弱冤苦不能自申者,，反映了統(tǒng)治者對于司法監(jiān)察的重視和對黠吏豪宗兼并縱暴行為的抑制。由皇帝派出巡按地方的監(jiān)察御史多奉命察大案,、要案,、冤案，充分說明了這一點,。

       由漢代的刺史《問事六條》到唐的《監(jiān)察六法》,，雖然均為六條，但監(jiān)察的重點對象,、具體的要求,、涉及的范圍多有不同。反映了不同時代的背景條件加給它的烙印,，以及地方監(jiān)察法規(guī)的逐漸走向成熟,。貞觀二十年，以六法巡察四方的結(jié)果,，太宗親臨決牧守以下,，以賢能升官者二十人，以罪處死者七人,，處流刑及罷官者達數(shù)百人,。說明六法的實施，對貞觀之治的形成,，起到了重要的作用,。

       除《監(jiān)察六法》外，皇帝頒發(fā)的出巡詔敕,，實際上是《監(jiān)察六法》的重要補充,。由于唐朝是一個疆域遼闊的王朝，為了進行有效的統(tǒng)治,，定期不定期派出監(jiān)察御史到各地了解和監(jiān)察州縣官的施政情況,，由皇帝頒發(fā)制敕詔令，就是出使巡察的最高法律依據(jù),。如貞觀八年正月發(fā)布《遣使巡行天下詔》,、玄宗開元二十九年十月的《遣使黜陟諸道敕》,、肅宗至德十年二月八日發(fā)布《遣使安撫制》等，不僅表明了遣使出巡的必要性,，標(biāo)示了監(jiān)察所及的廣泛范圍,，而且要求負(fù)責(zé)巡察的遣使要發(fā)揮皇帝耳目之司的作用，務(wù)求下情上通,，上旨下達,。據(jù)《舊唐書》卷一二八《顏真卿傳》記載：“故其出使天下，事無巨細(xì)得失,，皆令訪察奏聞,，所以明四目，達四聰也,?！?br/>
       唐以后，由朝廷制定的監(jiān)察法不斷增多,，如宋真宗時編成了《御史臺儀制》六卷,，徽宗崇寧年間編纂了《崇寧重修御史臺令》，宣和六年,，還依據(jù)臣僚奏請,，編修了《御史臺格目》，詳定御史臺的職掌,。

       此外,，還專門制定了監(jiān)司監(jiān)察州縣官的《監(jiān)司巡歷》，規(guī)定：

       諸監(jiān)司每歲分下半年巡按州縣,，具平反冤訟,，搜訪利害，及薦舉循吏,，按劾奸贓以聞,。

       諸監(jiān)司歲以所部州縣，量地里遠(yuǎn)近,，更互分定,，歲終巡遍。

       諸監(jiān)司每歲被旨分詣所部點檢,、催促結(jié)絕見禁罪人者,，各隨置司州地里遠(yuǎn)近，限五月下旬起發(fā),，至柒月拾伍日以前巡遍,，仍具所到去處月日，申尚書省,。

       諸監(jiān)司每歲點檢州縣禁囚,，淹留不決,，或有冤濫者，具當(dāng)職官,、職位,、姓名，按劾以聞,。

       諸監(jiān)司,，巡歷所部不遍者，杖一百,，遍而不申,，減二等,。

       根據(jù)《宋會要輯稿》,，監(jiān)司之職，臨按一路,，寄耳目之任,，專刺舉之權(quán)。具體說來,，按察州縣官,，“或暴賦橫斂以搖民心，或隱蔽水旱以欺主聽,，或大吏奸贓而蠹國,，或兵將包藏而干紀(jì)”［32］等違反國家法紀(jì)的貪贓腐敗行為。為了使監(jiān)司盡職盡責(zé),，避免失監(jiān),、漏監(jiān)，還制定了《監(jiān)司互監(jiān)法》,，使之互相監(jiān)督,，知而不察不舉者，各以其罪罪之,。

       元朝雖然并不以法制相尚,，但由于重視監(jiān)察機關(guān)的作用，制定了較為詳密的監(jiān)察法,。如至元五年頒行《設(shè)立憲臺格例》,。《設(shè)立憲臺格例》大體分為憲綱與條例兩部分,?！皯椌V”規(guī)定了御史臺的職權(quán)范圍和地位；“條例”規(guī)定了糾察,、糾彈,、體究,、推糾、體察,、糾劾,、照刷及罰則等。

       除此之外,，至元六年,，頒行了《察司體察等例》，規(guī)范御史臺的執(zhí)掌,、權(quán)責(zé)與活動方式,，此后還陸續(xù)頒行了加強出巡監(jiān)察官的職責(zé)與失職糾彈的法律。

       上述監(jiān)察立法的制定頒行于世祖時期,。世祖以后,，皇帝專制，政治腐敗,，監(jiān)察機關(guān)的效能大為減弱,，監(jiān)察法也難以實現(xiàn)了。

       至明朝,，洪武四年正月,，“御史臺進擬《憲綱》四十條，上覽之親加刪定,，詔刊行頒給”,，［33］是有明一代最早的監(jiān)察立法。其主要內(nèi)容是關(guān)于御史的選用與職權(quán)方面的規(guī)定,。太祖曾說：“朕之用人,，惟才是使，無問南北,。風(fēng)憲作朕耳目,，任得其人，自無壅弊之患,?！保?4］

       洪武二十六年，制定了以《憲綱總例》為代表的監(jiān)察法,。據(jù)《大明會典》卷二〇九：“洪武二十六年定：左右都御使,、副都御使、僉都御史,，職專糾劾百司,，辯明冤獄，提督各道,，及一應(yīng)不公不法等事,。其屬有十二道監(jiān)察御史,，凡遇刑名，各照道分,，送問發(fā)落,。其有差委監(jiān)察御史，出巡,、追問,、審理、刷卷等事,，各具事目,，請旨點差?！保?5］

       至英宗正統(tǒng)年間,，已編制成頗具規(guī)模的監(jiān)察法規(guī)《憲綱條例》。史載：“及正統(tǒng)中所定《憲綱條例》甚備,，各以類分,?！薄稇椌V條例》原文已失傳,，但從《大明會典》中仍可窺見有關(guān)內(nèi)容。

       以上可見,，《憲綱條例》賦予監(jiān)察御史,、按察司官以廣泛的職權(quán)，而且行事之際諸衙門官員必須配合,，否則治罪,。但如所問公事擬斷不當(dāng)，由都察院,、按察總司隨即改正,，受賄請托者從重論。如果知善不舉,，見惡不拿處重刑,。作為天子耳目，也要求他們對于政令得失,、軍民利病,、一切興利除害等事，各陳所見,，直言無隱,，以通上下之情。但如欲建言創(chuàng)行事理,，必須共同評議,，務(wù)在得宜之后,，方許實封陳奏。

       洪武二十六年,，還制定了《糾劾官邪規(guī)定》,，詳列都察院對于文武百官違法失職，予以獎懲的四條規(guī)定：

       “凡文武大臣,，果系奸邪小人,，構(gòu)黨為非，擅作威福,，紊亂朝政,，致令圣澤不宣，災(zāi)異迭見,，但有見聞,，不避權(quán)貴，具奏彈劾,；

       凡百官有司,，才不勝任，猥瑣闖茸,，善政無聞,，肆貪壞法者，隨即糾劾,；

       凡在外有司,，擾害善良，貪贓壞法,，致令田野荒蕪,，民人受害，體訪得實,，具奏提問,；

       凡學(xué)術(shù)不正之徒，上書陳言變亂成憲,，希求進用,，或才德無可稱述而挺身自拔者，隨即糾劾,，以戒奔競,。”［36］

       明朝的監(jiān)察法規(guī),，除《憲綱條例》外,，六科通掌與六科分掌也占有重要的地位。自太祖廢除相制以后，提高了六部的地位,，成為直屬于皇帝的政權(quán)機關(guān),，為了監(jiān)察六部，將原有的職司諫言的給事中改為專職監(jiān)察六部的六科給事中,。從此科道合一,，六科察內(nèi)，十五道察外,。六科通掌類似于總則,，主要規(guī)定了給事中的權(quán)責(zé)和權(quán)限范圍，六科分掌類似于分則,，是各科針對所監(jiān)之部的工作細(xì)則,。

       清朝早在關(guān)外肇基時期，便仿明制建立都察院為最高監(jiān)察機關(guān),。入關(guān)以后,，于順治十八年仿明朝巡按御史制度，制定《巡方事宜十款》,，是清初最重要的監(jiān)察立法,，其重點是懲治地方的貪官污吏。

       有清一代最重要的監(jiān)察立法當(dāng)屬《欽定臺規(guī)》,?！稓J定臺規(guī)》是由都察院始纂于乾隆八年，共八卷,，二十二目,，其后經(jīng)過嘉慶道光續(xù)修,。至光緒十八年由都察院正式頒布的《欽定臺規(guī)》是最后最完整的版本,。分為訓(xùn)典、憲綱,、六科,、各道、五城,、稽查,、巡察和通例等八類。每類又分若干目,。各類,、目內(nèi)按照文件產(chǎn)生的時間排列，間有若干文件附于各類之后,。它是秦漢以來,，監(jiān)察立法之大成，既是清朝最后一部監(jiān)察法典，也是中國封建歷史上最完備的一部監(jiān)察法典,，在世界法制史上是僅見的,。

       《欽定臺規(guī)》是以“欽定”的形式出現(xiàn)的，這在中國監(jiān)察立法史上是首創(chuàng),。這不僅顯示了臺規(guī)所具有的權(quán)威性,，更突顯皇帝所擁有的最高監(jiān)察權(quán)?！稓J定臺規(guī)》肯定了監(jiān)察機構(gòu)的特殊地位和功能,，同時也為監(jiān)察機關(guān)廣泛行使監(jiān)察權(quán)提供了法律依據(jù)，使之深入到行政,、經(jīng)濟,、司法、軍事,、禮儀,、教育、社會等各個領(lǐng)域,?！稓J定臺規(guī)》在結(jié)構(gòu)上已有總則、分則之分,?！队?xùn)典》和《憲綱》應(yīng)為總則，其他則為分則,。不僅從制度層面做出了一系列的規(guī)定,，還從程序?qū)用嬖敿右?guī)范，以保證制度規(guī)定的落實,。

       綜上所述,，中國古代的監(jiān)察機關(guān)具有獨立的直屬于皇帝的系統(tǒng)，其職掌不斷地擴大,，權(quán)威性不斷地提高,，以至于無所不監(jiān)、無弊不察,，對于發(fā)揮官僚機構(gòu)的職能,、提高官吏的素質(zhì)與吏治、貫徹既定的方針政策與法令,、保證專制主義中央集權(quán)制的國家機器的運轉(zhuǎn),，起著一定的積極作用，因而才有政之理亂系之于監(jiān)察職能發(fā)揮的議論,。監(jiān)察權(quán)的行使重在統(tǒng)一,，避免因多元性互相牽制而失監(jiān)漏監(jiān),。

       御史巡按地方的制度，不僅起到了最高統(tǒng)治者“耳目之司”的作用,，而且將監(jiān)察的職掌落到實處,，有助于國家的集中統(tǒng)一與廉政建設(shè)。

       監(jiān)察有法是中國古代監(jiān)察制度成熟的表現(xiàn),，使監(jiān)察活動于法有據(jù),，而且也將監(jiān)察官的權(quán)力限制在法定范圍以內(nèi)，不得任意妄為,。

       監(jiān)察官既負(fù)有督率百僚,、糾彈非違的職責(zé)，而且還“代天巡狩”,，所謂“御史出巡,，地動山搖”。正因為如此,，對于監(jiān)察官的選任極為嚴(yán)格：首要須具有清正剛直,、疾惡如仇的品格。其次,，需要具有文化素質(zhì),，非科舉正途出身，不得任用,，而且考選合格后還須經(jīng)過試職才得實授,。再次，須有地方實際工作經(jīng)驗,，而且年齡適中,，為官有瑕疵者不得為監(jiān)察官。最后,，京官三品以上及督撫子弟也不得考選監(jiān)察官,。正由于監(jiān)察官嚴(yán)選嚴(yán)任，出現(xiàn)了一些名垂青史的監(jiān)察官,，如明神宗時期,，御史楊繼圣彈劾權(quán)相嚴(yán)嵩父子，被捕下獄,，受盡苦刑，他在獄中寫下絕命詩一首：“飲酒讀書四十年,，烏紗頭上有青天,。男兒欲上凌煙閣，第一功名不愛錢,?！?br/>
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       ［20］李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷三一三.

       ［21］《唐會要》卷七八《諸使中·采訪處置使》.

       ［22］李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷九九.

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       ［29］《萬歷野獲編》卷一九.

       ［30］《萬歷重修明會典》卷二一〇.

       ［31］《新唐書》卷四八《百官志三》.

       ［32］《宋會要輯稿》職官四五之四二.

       ［33］《明太祖實錄》卷六〇.

       ［34］徐學(xué)聚：《國朝典匯》卷五四《御史》.

       ［35］《明會典》卷二〇九《都察院·風(fēng)憲總例》.

       ［36］《明會典》卷二〇九《都察院·糾劾官邪》.