2011年7月,，北京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的實施意見》，2015年北京市十三五規(guī)劃建議中提出要構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天,、新能源,、新材料和節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，推動綠色制造,、智能制造發(fā)展,。中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)在全國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著重要的示范引領(lǐng)作用，先行先試“1+6”系列新政策,，本文以該示范區(qū)為例評估政府投入對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響,，從而明確政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中扮演的角色。

       一,、引言與文獻(xiàn)綜述

       2012年7月,，《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中指出，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ),，對經(jīng)濟(jì)社會全局和長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大引領(lǐng)和帶動作用,，知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少,、成長潛力大,、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比,，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有戰(zhàn)略性,、科技支撐性、產(chǎn)業(yè)替代性,、不確定性,、風(fēng)險性、動態(tài)性以及潛在的高收益性等特點,，符合效益提升,、資源節(jié)約、綠色環(huán)?？沙掷m(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,，預(yù)計未來能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮主導(dǎo)作用。

       （一）大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是適應(yīng)時代潮流之舉

       2015年10月,，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》發(fā)布,，“十三五”時期我國發(fā)展環(huán)境的基本特征，和平與發(fā)展的時代主題沒有變,，世界多極化,、經(jīng)濟(jì)全球化、文化多樣化,、社會信息化深入發(fā)展,，世界經(jīng)濟(jì)在深度調(diào)整中曲折復(fù)蘇，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢待發(fā),。國際金融危機(jī)深層次影響在相當(dāng)長時期依然存在,。各國期望通過科技創(chuàng)新驅(qū)動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和提升國家競爭力,。

       我國已進(jìn)入全面深化改革的時代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段,，城市建設(shè)面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的壓力,，人口及相關(guān)發(fā)展要素過度集聚而引起一系列社會管理和公共服務(wù)難題。而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展有助于維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全,、培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點,、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,、突破城市發(fā)展的瓶頸制約,。

       （二）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與政府行為之間關(guān)系的研究

       國內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同政府行為之間關(guān)系的研究主要分為兩類：

       一類是關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政府角色分析。一是致力于構(gòu)建政府推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支撐體系：人才引進(jìn),、財政支持,、政策性金融、科研體制改革,、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù),、產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系構(gòu)建等等。［1］［2］［3］二是關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響,，例如劉澄,、顧強(qiáng)、董瑞青闡述了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策也有可能造成資源配置的低效率,、社會福利的損失等消極影響,，以及新興產(chǎn)業(yè)中企業(yè)創(chuàng)新不足，發(fā)展動力減弱等現(xiàn)象,。［4］韓超系統(tǒng)梳理分析各項扶持政策,，通過利益主體博弈關(guān)系識別與政策作用鏈條模型構(gòu)建科學(xué)解釋“政策扶持悖論”的形成機(jī)理。［5］趙蘭,、周亞利對產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)創(chuàng)新績效的關(guān)系進(jìn)行了研究,，發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產(chǎn)出都要高于非戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),；但當(dāng)從投入產(chǎn)出效率角度來衡量企業(yè)創(chuàng)新績效時,，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新績效要低于非戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；且戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新方面對政府補(bǔ)助的利用效率也低于非戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),。［6］此類研究概括性的定性分析較多,，原則性和方向性較強(qiáng)，但是操作性較弱,。

       另一類是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策效果評估研究。例如,，肖興志利用中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)260家上市公司2007-2011年的面板數(shù)據(jù),，對政府激勵偏好,、企業(yè)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與企業(yè)創(chuàng)新之間的相關(guān)性進(jìn)行了實證檢驗；［7］郭曉丹,、何文韜,、肖興志從企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新投入和獲得研發(fā)創(chuàng)新成果兩個方面探討了政府補(bǔ)貼對企業(yè)研發(fā)活動的影響，實證結(jié)果顯示雖然政府補(bǔ)貼沒有引起企業(yè)增加研發(fā)支出,，卻使得企業(yè)獲得了更多的專利,。說明政府補(bǔ)貼能夠通過促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)產(chǎn)品研發(fā)，擴(kuò)大企業(yè)研發(fā)技術(shù)基礎(chǔ),，使企業(yè)獲得更多的專利和新技術(shù),；［8］韓超以海克曼（Heckman）兩步選擇模型為基礎(chǔ)分析地方政府補(bǔ)貼選擇以及補(bǔ)貼實施機(jī)制,，地方政府在鼓勵創(chuàng)新,、就業(yè)的同時，具有顯著的“救助弱者”傾向,，其補(bǔ)貼行為更傾向于向本地企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼,，行為方式更像一個地方法團(tuán)組織，具有鮮明的利益導(dǎo)向,。［9］此類研究中實證分析較多,，多關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策的微觀運(yùn)作。

       上述已有的研究分析表明,，雖然政府有必要對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政策扶持,，但政策產(chǎn)出效果是復(fù)雜的，產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行過程中牽涉因素眾多,，并不能保證產(chǎn)業(yè)政策既定目標(biāo)的實現(xiàn),。政府作為公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展集中表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行,。廣義上的產(chǎn)業(yè)政策是指政府對產(chǎn)業(yè)實施干預(yù)的各種政策集合,。既包括財政、稅收,、金融等傳統(tǒng)的支持性政策工具,，也包括技術(shù)路線圖等協(xié)調(diào)性政策手段以及具有供給共性技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)功能的科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。［10］政府投入是產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵表現(xiàn)形式之一,，突出反映了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政府行為之間的關(guān)系,。由于中關(guān)村的發(fā)展在政府產(chǎn)業(yè)扶持方面比較有代表性，因此本文就以中關(guān)村為例,，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展效率與政府投入效果之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行實證分析,，由此明確政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的角色扮演。研究路線如圖1所示,。

       圖1 研究路線（略）

       二,、中關(guān)村產(chǎn)業(yè)效率與政府投入關(guān)聯(lián)關(guān)系的實證分析

       （一）指標(biāo)和數(shù)據(jù)選取

       對于產(chǎn)業(yè)效率,，F(xiàn)arrell提出其是反映多種投入或多種產(chǎn)出的效率，而且是從企業(yè)聚合得到的,。［11］根據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點以及數(shù)據(jù)的可獲得性,，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)效率以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)固定資產(chǎn)合計、流動資產(chǎn)合計,、期末從業(yè)人員和科技活動經(jīng)費支出總額作為輸入指標(biāo),，以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入和專利授權(quán)個數(shù)作為輸出指標(biāo)。政府對于產(chǎn)業(yè)的投入主要包括土地和資本兩個方面,。因此對于政府投入,，以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的規(guī)劃面積、固定資產(chǎn)投資和減免稅總額為輸入指標(biāo),，以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的總收入和招商項目企業(yè)個數(shù)為輸出指標(biāo),。

       （二）產(chǎn)業(yè)效率與政府投入之間關(guān)聯(lián)關(guān)系的實證分析

       1.數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（簡稱DEA，Data Envelopment Analysis）是以相對效率概念為基礎(chǔ)對同類多指標(biāo)投入,、多指標(biāo)產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的相對有效性進(jìn)行評價的一種方法,，該方法不必確定輸入、輸出之間關(guān)系的顯性表達(dá)式,，排除了很多主觀因素的影響,，具有很強(qiáng)的客觀性。因此,，DEA方法作為最典型的非參數(shù)方法被廣泛應(yīng)用于各類系統(tǒng)的效率評價,，同時，大量研究發(fā)現(xiàn)DEA模型所評價的效率前沿具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)健性,，且更適合于小樣本效率分析,。［12］本文用到的是DEA 中的C2R 模型：設(shè)有n個DMUi（ 1≤i≤n），每個DMUi有t個輸入和k個輸出,，輸入,、輸出向量分別為：

       公式（略）

       表1 中關(guān)村園區(qū)產(chǎn)業(yè)效率輸入和輸出指標(biāo)（略）

       表2 中關(guān)村園區(qū)政府投入輸入和輸出指標(biāo)（略）

       由于在各個系統(tǒng)中不同輸入和輸出數(shù)據(jù)指標(biāo)的作用和地位不同，所以在對DMUi實施衡量時,，有必要對它的輸入數(shù)據(jù)和輸出數(shù)據(jù)進(jìn)行“整合”,，即把它們看作只有一個總體輸入數(shù)據(jù)指標(biāo)和一個總體輸出數(shù)據(jù)指標(biāo)，因此需要對每個輸入指標(biāo)變量以及輸出指標(biāo)變量賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)數(shù)：

       公式（略）

       定義第i個決策單元DMUi的效率評價指數(shù)為：

       公式（略）

       記DMUi0（1≤i0≤n）的輸入,、輸出為（Xi0,，Yi0），評價DMUi0的DEA模型（ C2R） 為：

       公式（略）

       依據(jù)各表的輸入指標(biāo)數(shù)據(jù)以及輸出指標(biāo)數(shù)據(jù),，并運(yùn)用DEAP2.1軟件工具進(jìn)行數(shù)據(jù)包絡(luò)分析,，即可得到綜合效率（crste）、技術(shù)效率（vrste）和規(guī)模效率（scale）,，其中crste=vrste×scale,，本文選取綜合效率,，得到表3,。

       表3 產(chǎn)業(yè)效率與政府投入效果（略）

       2.通過灰色關(guān)聯(lián)分析（Grey Relational Analysis）探究中關(guān)村園區(qū)產(chǎn)業(yè)效率與政府投入之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系,。假設(shè)因素X0，X1,，…,，Xn，反應(yīng)各因素變化特征的時間序列分別為：{X0（k）},，{X1（k）},，…，{Xn（k）},，k=1,，2，…,，q,。

       1.將時間序列無量綱化處理（初值化變換）：

       公式（略）

       2.求關(guān)聯(lián)系數(shù)

       公式（略）

       式中：ξ為分辨系數(shù)，取值范圍在［0,，1］,，一般ξ=0.5。

       3.求關(guān)聯(lián)度

       公式（略）

       根據(jù)表3的相關(guān)數(shù)據(jù),，運(yùn)用灰色建模軟件（Ⅳ）,，將計算所得的關(guān)聯(lián)系數(shù)如表4。

       表4 關(guān)聯(lián)系數(shù)（略）

       無量綱化采用“初值化變換”,，分辨系數(shù)取0.5,。運(yùn)用灰色建模軟件（Ⅳ），將計算所得的灰色關(guān)聯(lián)度作為中關(guān)村園區(qū)產(chǎn)業(yè)效率與政府投入之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系,，模型計算所得結(jié)果為0.576,，表明兩者之間的關(guān)聯(lián)程度較小。

       需要指出的是,，DEA模型本身是一種“黑箱評價”,，存在一定的局限性，忽略了中間過程的產(chǎn)業(yè)信息,。北京市發(fā)展了八大重點產(chǎn)業(yè),，中關(guān)村園區(qū)內(nèi)的不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況不同，本文并未對八大產(chǎn)業(yè)分別進(jìn)行分析,，因此結(jié)論并未顯示不同產(chǎn)業(yè)之間的差異性,，而且各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段各異，政府的投入效率受經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響也具有一定的動態(tài)性,。

       （三）產(chǎn)業(yè)效率與政府投入關(guān)聯(lián)性低的可能性原因分析

       我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)型色彩,，首先,，政府層面形成總體規(guī)劃、各行業(yè)的專項規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線圖,，政策覆蓋范圍涉及技術(shù)創(chuàng)新,、市場培育、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù),、國際合作,、產(chǎn)業(yè)投融資等各個方面，最后配以政府在資源投入等各方面的舉措,。對于上述實證分析產(chǎn)生結(jié)果的可能性原因,，本文試圖從產(chǎn)業(yè)政策制定執(zhí)行和其背后的政府行為動機(jī)兩個維度進(jìn)行展開。

       1.產(chǎn)業(yè)政策制定,、執(zhí)行效果不佳,，政府投入產(chǎn)出效率較低。

       各地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃大而全,，存在趨同性,。在中央政府的政策倡導(dǎo)下，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為各地?zé)嶂园l(fā)展的產(chǎn)業(yè),，但是地方政府借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗存在一定的盲目性,，照搬中央的政策文件，缺乏創(chuàng)新精神,，忽視與當(dāng)?shù)匚幕?、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合，地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互補(bǔ)性不足,，無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)氐钠鹾鲜桨l(fā)展,，導(dǎo)致各地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑大致相同，進(jìn)一步造成各地區(qū)以及區(qū)域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)園在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中出現(xiàn)一定程度的重復(fù)建設(shè)和過度競爭,，部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象比較嚴(yán)重。

       產(chǎn)業(yè)政策針對性不足,。目前國內(nèi)很多省市各類專項資金是針對全產(chǎn)業(yè)的,，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不確定性以及風(fēng)險性較高,，因此全產(chǎn)業(yè)政策雖然便于管理執(zhí)行,，但是針對性的缺失易導(dǎo)致政策效果大打折扣。

       政策配合和集成度不高,。財政科技投入主要來源于中央,、省市和區(qū)縣政府的財政預(yù)算內(nèi)資金，但是各專項資金之間缺乏明確的界定和配合，導(dǎo)致政策對較大規(guī)模企業(yè)的過度傾斜,。同時,，在投資管理環(huán)節(jié)，還缺乏相應(yīng)的配套細(xì)則,，存在和國有資產(chǎn)管理政策的爭議和矛盾,。

       參與主體的利益多元化。從國家目標(biāo)來看,，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展立足于全面深化改革的時代背景,，追求公共利益最大化，關(guān)注高端技術(shù)的戰(zhàn)略化定位,；而從企業(yè)目標(biāo)來看，為了追求利潤最大化,，短期內(nèi)更趨向于低端技術(shù)的市場化,。當(dāng)政府目標(biāo)與其他產(chǎn)業(yè)主體的目標(biāo)發(fā)生沖突時，如何權(quán)衡多元化的主體利益會影響到產(chǎn)業(yè)政策的實際效果,。

       政策工具選擇失當(dāng),，投入方式、方向有待進(jìn)一步優(yōu)化,。資金作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素,，財政投入的方式會影響資金使用效率，否則不但造成資源浪費,，產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制也會扭曲,。財政直接投入相較于稅收優(yōu)惠等方式對企業(yè)創(chuàng)新的激勵效果相對較弱；政府投入更多體現(xiàn)在對企業(yè)的事后扶持或后端扶持,，事前支持的政策總體不足,；相對于應(yīng)用型研究，基礎(chǔ)研究的投入比例相對較小,，對小型創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的支持力度相對不足,。

       存在一定的政策洼地效應(yīng)。中關(guān)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)實施先行先試的政策支持體系,，部分產(chǎn)業(yè)對政府政策依賴現(xiàn)象嚴(yán)重,，市場在資源配置領(lǐng)域的決定性作用并未得到充分發(fā)揮。如果產(chǎn)業(yè)政策支持過度,，不僅大量消耗國家的財政資源,，而且會強(qiáng)化該產(chǎn)業(yè)對政策的依賴性，使其喪失活力和競爭能力,。［13］企業(yè)的自主發(fā)展能力也會受到限制,，由此造成惡性循環(huán)，政府的投入無法有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

       政策執(zhí)行過程中的尋租現(xiàn)象凸顯,。項目發(fā)現(xiàn),、評估、篩選,、支持,、跟蹤、監(jiān)督等環(huán)節(jié)和流程較多,，參與項目論證的單位較多,，統(tǒng)籌機(jī)制建立后，客觀上項目決策權(quán),、評估權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對上移,，如何加強(qiáng)各單位管理制度與統(tǒng)籌資金管理制度的對接，成為突出的問題,。在此過程中,，為了謀取企業(yè)利潤或一己私利，尋租,、設(shè)租等政府失靈現(xiàn)象時有發(fā)生,，腐敗易降低資源配置效率，損害政府公信力,，同時也會抑制創(chuàng)新活力,。特別是對于支持核心技術(shù)開發(fā)和基礎(chǔ)研究的經(jīng)費支出，在缺乏有效監(jiān)督的情況下,，財政資金損失浪費嚴(yán)重,，很難形成創(chuàng)新性的科技成果。

       2.政府行為動機(jī)的復(fù)雜性影響產(chǎn)業(yè)政策的選擇和執(zhí)行,。

       政府職能轉(zhuǎn)變不到位,。1994年分稅制財政體制改革之后，財權(quán)上移,、事權(quán)下移造成一定程度上的垂直財政不平衡,，以GDP作為政績考核機(jī)制的重點，形成地方政府行為的經(jīng)濟(jì)激勵和政治激勵,。由此導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生一定程度的扭曲,，政府傾向于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，熱衷于招商引資來拉動GDP,、提高地方的財政收入水平,，追求在任期內(nèi)的較短時間里實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較快增長。而對基本公共服務(wù)保障不到位,，對教育,、科技、社保等收效緩慢、政績不易衡量的領(lǐng)域,，公共服務(wù)型的政府職能轉(zhuǎn)變還不到位,，缺乏良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和環(huán)境。

       產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑有待優(yōu)化,。很多地區(qū)地方政府一哄而上發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，欲通過技術(shù)引進(jìn)、概念宣傳,、全方位布局等措施實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)速成式發(fā)展,，試圖單純通過項目和投資來發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。雖然短期內(nèi)能夠帶來經(jīng)濟(jì)增長和較好的政績,，實質(zhì)上是延續(xù)粗放型的增長路徑,，資源利用效率不高，存在較大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展隱患,。而且在教育科技較為薄弱的情況下,，無法為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供人才和技術(shù)，自主創(chuàng)新能力增長乏力,。

       三、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府角色分析

       在全面深化改革的背景下,，如何實現(xiàn)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的各個領(lǐng)域都要思考的重要議題,，本文從頂層設(shè)計和產(chǎn)業(yè)鏈過程分析來探究如何更好地發(fā)揮政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。

       （一）完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計

       1.推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)治理體系,，明確政府和市場在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的角色定位。

       配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步推進(jìn),。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線,，去產(chǎn)能的“減法”運(yùn)作把資源要素從產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)中釋放出來，為新興產(chǎn)業(yè)輸送更多勞動力,、資本和技術(shù),。［14］實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，此“加法”運(yùn)作有助于形成新的經(jīng)濟(jì)增長點,。

       把握好政府與市場的關(guān)系，推動政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變,，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,。實施《中國制造二〇二五》，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的政策引導(dǎo)作用,，改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境,，實踐科教興國的發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)，維護(hù)統(tǒng)一開放,、競爭有序的市場秩序,，構(gòu)建完善的創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，培育支持社會組織的發(fā)展,，例如企業(yè)協(xié)會,、中介組織、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟,，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)治理主體的多元化,。

       2.根據(jù)各地特點因地制宜地發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

       各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,、資源稟賦,、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等發(fā)展情況不同,，對于如何發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，并沒有固定和統(tǒng)一的答案。在發(fā)揮比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略下,，借助政府在信息和協(xié)調(diào)方面的幫助建立起來的企業(yè)具有自生能力,，從而有限的小額補(bǔ)貼就足以對相應(yīng)的外部性做出補(bǔ)償。相反,，在違背比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略下建立起來的優(yōu)先部門的企業(yè)缺乏自生能力,，它們的生存依靠于大量的、持續(xù)的政府政策支持和補(bǔ)貼,。［15］因此,，針對各地自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展環(huán)境，地方政府應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)掌握技術(shù)的核心程度有選擇地確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,，確定本地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和潛力產(chǎn)業(yè),，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”等新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和運(yùn)作模式，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的耦合式發(fā)展,，推動產(chǎn)業(yè)價值鏈向高端延展,。

       3.統(tǒng)籌考慮戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，實現(xiàn)政策之間的協(xié)調(diào)與配合,。

       針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段,、不同領(lǐng)域以及不同的行業(yè)特性，政府應(yīng)明確自身的職能定位以及參與支持的重點方向和領(lǐng)域,，創(chuàng)新規(guī)劃理念,，從而采用不同的政策工具。統(tǒng)籌多元化的政策目標(biāo),，促進(jìn)不同領(lǐng)域政策的協(xié)調(diào),。就北京市而言,，亟須處理好吸引優(yōu)秀人才留京與首都人口控制壓力的關(guān)系，提高自主創(chuàng)新能力離不開優(yōu)秀人才的引入,，但為吸引人才提供的優(yōu)惠政策將加劇北京的人口壓力,。全面考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展中可能遇到的難題，例如隨著新能源汽車的應(yīng)用推廣,，如何處理電池回收的問題,，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市。

       探索建立各方主體的利益共享機(jī)制,，在政產(chǎn)學(xué)研合作體系中,，擴(kuò)大高校和科研院所自主權(quán)，提高科研人員成果轉(zhuǎn)化收益分享比例,；在區(qū)域聯(lián)合發(fā)展體系中,，協(xié)調(diào)央企與地方、市企與區(qū)縣的關(guān)系,，完善財稅管理體制,，健全利益平衡機(jī)制，促進(jìn)多主體積極性的充分發(fā)揮,，從而達(dá)到聯(lián)動發(fā)展,、合作共贏的局面。

       4.尋求更有效的資金投入方式,，調(diào)整優(yōu)化政府投入結(jié)構(gòu),，強(qiáng)化政策評估。

       支出方式應(yīng)改革為事后獎勵為主,。由于事前獎勵對于大企業(yè)來說往往會發(fā)生擠出效應(yīng)，因此事前獎勵的對象應(yīng)當(dāng)以中小企業(yè)為主,。有一定商業(yè)和應(yīng)用前景的研發(fā)項目,，應(yīng)更多地發(fā)揮地方政府的激勵職能，使用稅收優(yōu)惠,、財政補(bǔ)貼,、產(chǎn)業(yè)規(guī)制、政府采購等多種方式激發(fā)企業(yè)的科技創(chuàng)新活力,。［16］

       完善產(chǎn)業(yè)政策評估和退出機(jī)制,。在對既有項目進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，還需要定期對政策實施評估和考核,，注重考核投入產(chǎn)出效率,。另外，明確產(chǎn)業(yè)政策的保質(zhì)期,，及時調(diào)整和終結(jié)未能有效解決產(chǎn)業(yè)難題和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的相關(guān)政策,，建立健全相關(guān)的政策退出機(jī)制,。

       5.注意防止政策洼地效應(yīng)的出現(xiàn)。

       財政政策的運(yùn)用既存在高效率的優(yōu)勢,，同時也存在過度發(fā)揮的可能性,。地方政府不能一味追求短期內(nèi)擴(kuò)大產(chǎn)能，對產(chǎn)業(yè)的過多干預(yù)會形成政策依賴,，影響其發(fā)展路徑,，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。當(dāng)新興產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展成熟,，政府應(yīng)及時縮小政策的影響范圍直至政策終結(jié),。另外需夯實企業(yè)的主體地位，避免企業(yè)對政府投入產(chǎn)生依賴,，注重培養(yǎng)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力,。

       （二）構(gòu)建全過程的產(chǎn)業(yè)鏈政策支持體系

       在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)鏈上的各個環(huán)節(jié)發(fā)展重點不同,，因此對政府角色的分析需要區(qū)別對待,。

       1.對于基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)的開發(fā)，風(fēng)險較高,，不確定性較大,，外部性明顯。政府應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè),，對該新興技術(shù)的市場需求和戰(zhàn)略性進(jìn)行前景預(yù)測,，有效引導(dǎo)資源配置；實施科教興國戰(zhàn)略,，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點有針對性地加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn),；增加公共研發(fā)投入，支持新興技術(shù)和產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化研究和制定工作,，加快自主創(chuàng)新能力建設(shè),，培育原始創(chuàng)新載體，促進(jìn)企業(yè)逐漸成為技術(shù)研究開發(fā)投入的主體,；加強(qiáng)高校,、科研院所和企業(yè)之間的多元化研發(fā)聯(lián)合，但需要注意的是技術(shù)供給與需求之間存在著不完全信息的市場缺陷,，需要政府發(fā)揮作用在技術(shù)與產(chǎn)業(yè)之間牽線搭橋,，建立完善的信息流通機(jī)制和制度保障機(jī)制；［17］大力弘揚(yáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化,，建立創(chuàng)業(yè)服務(wù)的政策支持體系,，搭建一個“筑巢引鳳”的創(chuàng)新平臺，培育科技中介組織的發(fā)展,。

       2.生產(chǎn)制造環(huán)節(jié),，實現(xiàn)研究開發(fā)結(jié)果的市場化轉(zhuǎn)化,。支持企業(yè)聯(lián)合高校、科研院所承擔(dān)國家科技開發(fā)項目,，健全利益共享機(jī)制,，集聚創(chuàng)新資源，實現(xiàn)運(yùn)作模式多元化,，例如高校和研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)簽署合作協(xié)議,，從而能夠分擔(dān)風(fēng)險、實現(xiàn)共贏,；企業(yè)內(nèi)部自設(shè)研發(fā)部門,，產(chǎn)學(xué)研內(nèi)部化運(yùn)作，形成各主體參與下的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)治理,；借助政策性金融工具,，撬動研發(fā)成果從實驗室走向商品化，探索實施產(chǎn)業(yè)試點,，在技術(shù)與產(chǎn)業(yè)之間建立一個非營利性的中試產(chǎn)業(yè)實驗室,，從而檢驗產(chǎn)品的市場認(rèn)可度。完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系,，通過建立良好的管理體制,、完備共享的配套服務(wù)設(shè)施和服務(wù)支撐體系，培育壯大具有自主知識產(chǎn)權(quán)和核心競爭力,、具有較強(qiáng)帶動力和輻射力的龍頭企業(yè)及優(yōu)勢特色企業(yè),，使新興中小企業(yè)聚集起來，形成產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)勢,。

       3.銷售服務(wù)環(huán)節(jié),。由于新產(chǎn)品市場知名度低、不確定性大,，市場需求非常有限,，政府可通過政府采購、項目支持,、示范應(yīng)用、財政補(bǔ)貼,、稅收優(yōu)惠,、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確立、擴(kuò)大宣傳等政策提高技術(shù)的市場認(rèn)可度,，影響市場預(yù)期,、創(chuàng)造市場需求，政府補(bǔ)貼應(yīng)側(cè)重于需求端,，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展前期引導(dǎo)消費者關(guān)注這一產(chǎn)業(yè),。完善相關(guān)的法律法規(guī),，通過保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、實施反壟斷法等對市場行為進(jìn)行規(guī)范,，維護(hù)市場秩序,，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展參與主體的權(quán)利與義務(wù)，建立完善的信息交流平臺和健全的信息發(fā)布機(jī)制,。另外,，積極探索實踐公私合作制（PPP模式），創(chuàng)新商業(yè)化運(yùn)營模式,，發(fā)揮民營企業(yè)在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重要作用,。

       4.終端消費環(huán)節(jié)，這是檢驗技術(shù)市場采納度的最終環(huán)節(jié),，并對產(chǎn)業(yè)鏈初始環(huán)節(jié)的研發(fā)進(jìn)行反饋,，促進(jìn)技術(shù)更新符合市場的消費需求。此環(huán)節(jié)政府的角色在于維護(hù)市場秩序,，注意產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)同創(chuàng)新,，避免惡性競爭，探索形成健全的產(chǎn)業(yè)鏈利益共享機(jī)制,。

       因此,，本文運(yùn)用DEA和灰色關(guān)聯(lián)度模型得出中關(guān)村開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)效率和政府投入之間的關(guān)聯(lián)度并不顯著，但不意味要否定產(chǎn)業(yè)政策,，政策的制定執(zhí)行梗阻有可能對此提供一種解釋,。產(chǎn)業(yè)政策的效果如何，受制于各方面的環(huán)境體制機(jī)制約束,，關(guān)鍵在于如何正確把握市場和政府在資源配置中的地位和作用,，在實踐中探索實施差異化的產(chǎn)業(yè)政策。

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