當(dāng)一個社會還處于簡單狀態(tài)時，或者說，還處于低度復(fù)雜性的條件時，秩序是比較容易獲得的,。農(nóng)業(yè)社會就是一個相對簡單的社會，在這樣一個社會中,，通過歷史沉淀下來的習(xí)慣與習(xí)俗規(guī)范就可以獲得社會秩序,，這種秩序是通過自然演進(jìn)而來，是一種自然秩序,。也正是因為秩序的獲得相對容易，因而獲得秩序并不成其為一個需要努力才能解決的問題,。當(dāng)從農(nóng)業(yè)社會過渡到工業(yè)社會時,，社會的流動性增加，不確定性因素和異質(zhì)性因素增長,，習(xí)慣無法維系社會秩序了,，因而，人為地創(chuàng)制出秩序成為社會的首要目標(biāo),。正是依靠政策和法律的運(yùn)行,，現(xiàn)代社會實現(xiàn)了對異質(zhì)性因素的統(tǒng)一規(guī)范，進(jìn)而實現(xiàn)了創(chuàng)制秩序,。創(chuàng)制秩序也是一種自上而下的單向度的控制體系,，是一種管理秩序。到20世紀(jì)后半期以后,，社會逐步進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性的歷史階段,，社會中的差異性與異質(zhì)性凸顯出來，依靠政策工具所形成的管理秩序陷入危機(jī),。那么,，創(chuàng)制秩序無法存續(xù)的情況下，將由何種秩序來代替,？而政策又將在其中發(fā)揮何種作用,？這些問題涉及社會治理的變遷，以及公共政策的根本性質(zhì)及其在社會治理中的定位,，是需要重視的問題,。

       一、政策成為治理工具

       農(nóng)業(yè)社會是一個高度同質(zhì)化的社會,，社會中幾乎不存在異質(zhì)性因素,，整個社會穩(wěn)定而又清晰。人們的行為受到演進(jìn)而來的習(xí)慣與習(xí)俗的約束,，自然生成了社會秩序,。秩序是先于個體而存在，是外在于人的意識和行動的,，人生于其中,，在成長過程中潛移默化地理解秩序的協(xié)調(diào)性且服從于它，這又反過來進(jìn)一步維護(hù)和鞏固了自然秩序,。秩序幾乎不需要任何人為的捏造或者修正,，也沒有人能夠改變或者調(diào)整,，自然地延續(xù)下去。在這樣的社會中,，依靠習(xí)慣和習(xí)俗足以實現(xiàn)社會秩序,，社會對規(guī)則的需要很小?！爱?dāng)人們承認(rèn)社會具有一種很好的和持續(xù)性的內(nèi)在秩序時,，他們就不可能有意義地區(qū)分人們通常在不同情況下做什么的認(rèn)識及人們應(yīng)當(dāng)做些什么的觀點?？墒?，由于在相互作用的法律結(jié)構(gòu)中，規(guī)范的秩序既是不言而喻的又是默示的,，因此,，它從來不需要采取那種由特定的機(jī)構(gòu)宣布和強(qiáng)制實施的規(guī)則形式?！保?］不過,，我們可以看到，農(nóng)業(yè)社會中也存在規(guī)則,，但這些規(guī)則并不是明確的行為規(guī)范,，或者說，不是我們所說的現(xiàn)代意義上的普適性規(guī)范,。農(nóng)業(yè)社會中的規(guī)則與習(xí)俗,、道德和意識混在一起，難以做出明確的區(qū)分,，哈特甚至做出這樣的表述,，即在傳統(tǒng)社會中并不存在明確規(guī)定的“確認(rèn)規(guī)則”（rules of recognition）。這表明,，農(nóng)業(yè)社會在規(guī)則方面是存在著空白的,，這一空白由習(xí)慣來填充，并生長出自然秩序,。

       當(dāng)農(nóng)業(yè)社會發(fā)展到具有一定的復(fù)雜程度之后,，政治機(jī)構(gòu)的統(tǒng)治職能凸顯出來，權(quán)力成為社會治理的主要工具,。這一時期出現(xiàn)了適用于一定范圍的政策和法律,，不過，大多數(shù)政策和法律只是一種習(xí)慣法,，政策的內(nèi)容是演進(jìn)而來的,，沒有具體的創(chuàng)制者，也自然沒有人去刻意地修改或者終結(jié)它?！叭藗円膊]有把規(guī)范當(dāng)作是人類制定規(guī)范的產(chǎn)物,，甚至沒有看作是可能的題中應(yīng)有之意。毋寧說,，規(guī)范的‘正當(dāng)性’乃是依賴于某些慣例本身的絕對神圣性,，背離這些規(guī)范就會招致災(zāi)難性的后果，要么是精靈的騷動,、要么是神明的憤怒,。至少從理論上說，它們作為‘傳統(tǒng)’是不可改變的,。必須根據(jù)公認(rèn)的慣例對它們進(jìn)行正確的理解和解釋，但是它們不可能被創(chuàng)設(shè),?！保?］政策和法律只是將習(xí)俗和習(xí)慣確認(rèn)下來而已，其效力也需要從習(xí)俗中獲得支持,?？梢哉f，這一時期政策和法律的出現(xiàn)并沒有改變社會秩序自然演進(jìn)的性質(zhì),，反而是發(fā)揮了維護(hù)自然秩序的作用,。

       除了自然演進(jìn)而來的政策之外，也有一部分政策是由統(tǒng)治者創(chuàng)制出來,。但是這部分政策其效力不具有普適性,，針對不同等級和不同身份的人的規(guī)范效果和懲罰手段都是存在差異的。更為重要的是,，統(tǒng)治者自身并不在政策規(guī)范的范圍之內(nèi),，他們不僅不會受到政策的約束，而且享有隨心所欲創(chuàng)制政策的權(quán)力,。有時統(tǒng)治者隨口說出一句話就成為臣民必須嚴(yán)格遵守的制度,，有時一個動作一個眼神都可以使得一個慣例延續(xù)下來，而另外一個指示則可以隨意更改這一制度,。正因為此,，我們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)社會中不存在現(xiàn)代意義上的政策,，所存在的政策往往只是君權(quán)的一種表現(xiàn),，是君主及其權(quán)力的行使方式，是統(tǒng)治者在權(quán)力運(yùn)用中所采用的一種工具,，甚至可以直接被歸結(jié)為權(quán)力的運(yùn)用,。

       權(quán)力與習(xí)慣共同維護(hù)自然秩序。權(quán)力會影響習(xí)慣與習(xí)俗，但更多的時候,，社會秩序仍然是由習(xí)慣來維持,，權(quán)力的使用也要依靠習(xí)慣的支持。只有在非常時刻,，如陌生人進(jìn)入一個群體中且無法通過習(xí)慣和習(xí)俗將其同化時,，“陌生人就是內(nèi)部人的對立物”，［3］這時就需要權(quán)力來發(fā)揮作用,，通過戰(zhàn)爭或者殺戮將陌生人消滅,。一旦對社會秩序構(gòu)成危險的因素被清除掉之后，習(xí)慣會再度發(fā)揮主導(dǎo)作用,，社會秩序就是這樣在習(xí)慣和習(xí)俗的支配下自然而然地演進(jìn)過來,。

       到中世紀(jì)后期，城市化,、工業(yè)化進(jìn)程開始,，社會中的流動性加大，熟人社會迅速解體,，社會轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€陌生人社會,。陌生人之間是無法通過習(xí)慣或者習(xí)俗來加以調(diào)節(jié)的，而且在城市化進(jìn)程使得等級制度坍塌之后,，權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)也失去了承載的根基,。另一方面，工業(yè)社會進(jìn)入了一個不確定性的社會階段,，異質(zhì)性因素遍布在全社會中,，在不確定性隨處可能發(fā)生的情況下，通過權(quán)力來對不規(guī)范的行為加以懲罰從而獲得社會秩序的方法也失效了,。權(quán)力本身不具備普遍性的特性,，因而無法對普遍存在的不確定性因素加以控制。這樣,，一方面是習(xí)慣所發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用越來越弱,，另一方面權(quán)力也無法使得秩序回復(fù)到從前，自然秩序解體,。

       社會意義上的個體出現(xiàn)了,，“自我”與“他人”的觀念生成?！捌毡榈淖鹬睾托问缴系钠降戎鸩饺〈瞬柯渖鐣袑δ承┤藦?qiáng)調(diào)社會合作對另一些人則強(qiáng)調(diào)懷疑性敵視的做法,。隨后，主體對之既不愛又不恨的抽象的‘他人’,，漸漸取代了內(nèi)部人和陌生人的觀念,?！保?］面對自然秩序的瓦解，剛剛出現(xiàn)的原子化的個體異?？只?，他們努力想找回從前的依靠，但滿目皆是的陌生人卻暗示著習(xí)慣已經(jīng)無法給予他們慰藉了,，自然演進(jìn)的秩序成為人們非常懷念但永遠(yuǎn)無法回去的伊甸園,。城市化、工業(yè)化進(jìn)程帶動人們進(jìn)入一個彼此孤立,、互不信任,、自愛自戀、相互競爭的社會中,，這就是霍布斯所描述的社會狀態(tài),，“所有人針對所有人的戰(zhàn)爭”，人的生活變得“孤獨(dú),、貧窮,、骯臟、野蠻,、短暫”。這時,，從何處獲得安全感成為剛剛踏入工業(yè)社會門檻的人們都異常關(guān)注的,，社會秩序的問題也因而成為社會中的首要問題。

       隨著領(lǐng)域的分離,，啟蒙思想家們通過社會契約論奠定了近代社會通過創(chuàng)制規(guī)則來獲得秩序的思路,。既然私人領(lǐng)域是一個私人利益追求極端的領(lǐng)域，那么就應(yīng)該讓公共領(lǐng)域擔(dān)負(fù)起秩序供給的責(zé)任,，而使用的工具就是通過制度的創(chuàng)制,。這體現(xiàn)為英國、法國等西方國家在16,、17世紀(jì)時瘋狂從事立法活動,，通過創(chuàng)立政策或者法律來建立一種具有普遍性的制度，依此對社會中的行為和角色加以規(guī)范,。雖然規(guī)范具有法律,、政策、制度,、命令等多樣化的形式,，而且各自所生成的領(lǐng)域以及規(guī)范的領(lǐng)域都不相同，但都可以被歸到廣義的政策范疇之內(nèi),。根據(jù)霍布斯的理論,，只要存在一個社會,，就必然存在一個法律體系，這確實是洞察了近代以來社會的現(xiàn)實?，F(xiàn)代社會通過明確的,、法典化的、形式上平等的法律體系的確立,，將不確定的社會行為納入有序狀態(tài)之中,，這就將自然演進(jìn)的秩序轉(zhuǎn)化為了由人有意識供給的創(chuàng)制秩序。當(dāng)政策為人們自覺建構(gòu)出來用來管理社會時,，就正式成為現(xiàn)代社會治理的工具,。

       二、通過政策實現(xiàn)創(chuàng)制秩序

       政策作為法的臨時形態(tài),，從一開始就具有法的精神,，其規(guī)范范圍是無區(qū)隔的，規(guī)范效力是平等的,，所有的人群,、區(qū)域和階層都被囊括在內(nèi)，而且所有人及其行為都受到平等對待和無差別管理,。政策是一種抽象的制度,，政策的實施就是通過抽象來管理具體，從而使得繁雜多樣的具體事務(wù)受到統(tǒng)一的規(guī)范,，使得各式行為遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求,，將一切不確定的行為以及多變的社會問題都轉(zhuǎn)化為某種可以預(yù)期的確定性，以此實現(xiàn)社會秩序,?！罢嗡伎己徒?jīng)濟(jì)交換都有賴于公布和實施規(guī)則或法律。沒有規(guī)則,，永遠(yuǎn)也得不到社會生活中協(xié)作的利益,，除非可能是作為個人或集團(tuán)獨(dú)裁的結(jié)果，否則,，社會秩序的存在將永遠(yuǎn)是費(fèi)解的神秘現(xiàn)象,。”［5］為了消滅特殊性,，政策一經(jīng)產(chǎn)生就展開了和權(quán)力的斗爭,。在政策的發(fā)展和完善中，社會中的方方面面都被有序地規(guī)范起來,，權(quán)力逐漸退出人們的觀念視野,，原先由權(quán)力所占有的地方被無處不在的程序、步驟,、規(guī)范所代替,，整個社會在形式上建立起一個完善的規(guī)范體系,，呈現(xiàn)出一個從容有序運(yùn)作的狀態(tài)。正如?？滤吹降?，在17世紀(jì)甚至18世紀(jì)初，公開處決仍然是權(quán)力展示的地方,。而到18世紀(jì)后期,，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，犯罪行為日益普遍時,，權(quán)力卻失效了,。這時出現(xiàn)的現(xiàn)象就是，“陰森的懲罰盛會雖然在各地還時而零星地出現(xiàn),，但畢竟在逐漸消逝了,。在這種轉(zhuǎn)變中有兩個進(jìn)程。它們是不同步的,，而且原因各異,。第一個進(jìn)程是作為公共景觀的懲罰消失。懲罰的儀式因素逐漸式微,，只是作為新的法律實踐或行政實踐而殘存下來,。”［6］公開處決漸漸消失了,，對非法活動的懲罰和鎮(zhèn)壓更為程序化和規(guī)范化,，執(zhí)法更為嚴(yán)密，懲罰逐步制度化了,。這一演進(jìn)所體現(xiàn)的就是社會治理工具從權(quán)力向制度的轉(zhuǎn)變過程。

       但是,，為了實現(xiàn)秩序而創(chuàng)制出政策,，所生成的是一個單向度的管理體系。在工業(yè)社會領(lǐng)域分離的結(jié)構(gòu)中,，政策的制定者和執(zhí)行者位于公共領(lǐng)域中,，也就是社會治理的中心，政策對象則是位于私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域之中,，也就是社會治理中的邊緣,。政策的制定者與政策對象分離開來，分別代表著國家與社會,，并被結(jié)構(gòu)化到中心-邊緣的關(guān)系結(jié)構(gòu)中,。位于中心的精英不僅制定出政策，而且也通過政策的實施來制造出他們所希望的社會秩序,，社會秩序就是由精英創(chuàng)制出來的,。

       當(dāng)政策是由少數(shù)人制定出來對多數(shù)人加以控制的規(guī)范時,，政策就成為一個外在于人卻對人的行為加以監(jiān)控和約束的規(guī)范。社會成為邊沁所描述的全景敞視建筑,，這是一種單向度的監(jiān)視體系,。處于中心的公共部門行使著行政管理的職能、監(jiān)視與控制的職能,，以及安撫和教育的職能,。中心能察覺到一切問題和過錯，能監(jiān)視到邊緣的一切行動,，并通過統(tǒng)一的規(guī)范使得社會中的不確定性因素都轉(zhuǎn)化為預(yù)料之中的事情,，因此而形成一個單向度的但是有序的社會秩序。同時,，個人就是生存于一個由他人所創(chuàng)制的政策的管理和控制之下,。相對于權(quán)力而言，政策所實施的控制是隱形的,，其強(qiáng)制性與高壓性似乎不為人們所認(rèn)識到,，但是，“只要是社會體系,，不管其存在的時間有多長,，就都包含著‘權(quán)力的制度性調(diào)配’（institutional mediation）。這就是說,，支配存在于制度之中并通過制度展現(xiàn)出來,，而又正是制度，使那種深深地內(nèi)嵌入社會生活的連續(xù)性得以呈現(xiàn)出來,?？墒牵谒械募w情境中,，不論社團(tuán)還是組織,，支配都表現(xiàn)為控制模式，憑借控制,，某些能動者致力于實現(xiàn)并維護(hù)他人對自己的服從,。”［7］這是一個他治的社會,，“每一個行動者都深切地感受到法律制度相對于他的外在性,，是一種外在于他的控制和約束力量，每一個行動者都希望與他相關(guān)的其他行動者能夠遵守法律,，以便他能夠準(zhǔn)確地預(yù)測到競爭者或協(xié)作者的下一步行動,，從而減少自己開展行動的不確定性。至于自己,，則需要時時壓抑自己抵觸法律規(guī)范的沖動,，因為法律作為一種外在于他的力量是他不得不順從和接受的規(guī)范,。”［8］

       當(dāng)精英通過政策來對社會進(jìn)行統(tǒng)一的管理和規(guī)范時,，民主浮于了程序和形式,，人民主權(quán)原則只能體現(xiàn)在代議制的程序運(yùn)作過程中，實質(zhì)上的民主卻旁落了,。為了掩蓋民主的虛假這一事實,，創(chuàng)制秩序轉(zhuǎn)而通過科學(xué)化的追求來獲得存續(xù)下去的理由。政策過程中的技術(shù)專家被塑造成理性的代表,，他們所掌握的專業(yè)知識也被反復(fù)包裝成為公眾所無法企及的高深莫測的知識,，從而成功地塑造出了專業(yè)知識的進(jìn)入門檻，理所當(dāng)然地壟斷了政策制定,?！捌胀ù蟊娬f起科技專業(yè)知識，通常是敬畏交加,，猶如他們所理解的呆板僵化的‘科技人員’或瘋瘋癲癲的科學(xué)家一樣,，既缺乏幽默感又不了解普通人。人們常常是帶著某種嫉妒的眼光去看待那些據(jù)稱是由專門知識構(gòu)筑起來的專業(yè),；專門知識恰似某種不對外開放的商店,，其內(nèi)部人員（比如律師或社會學(xué)家）所使用的專門術(shù)語仿佛是存心修筑起來以阻隔外人進(jìn)入的厚重高墻?！保?］工業(yè)社會一方面塑造出科學(xué)的神秘感和理性光輝,，另一方面又將技術(shù)封閉起來不能自由傳播，這樣自然就使技術(shù)具有了無上的權(quán)威,，令無法獲得的大眾無比崇敬和敬畏,。為了追求理性，人們轉(zhuǎn)手將自己的權(quán)力讓渡給技術(shù)專家,。人們相信,，如果社會秩序是經(jīng)過科學(xué)化的政策工具所塑造出來的，那么社會秩序就是理性的凝結(jié),，人們服從精英的治理就是在服從理性，也就是具有應(yīng)當(dāng)性的了,。這種觀念推動技術(shù)專家和精英將大眾合理地排除在政策過程之外,，并形成社會中治理者與被治理者分立的格局。

       政策越來越往精細(xì)化方向發(fā)展,，規(guī)范越來越全面,，越來越細(xì)致，以至于現(xiàn)代社會已經(jīng)很少有領(lǐng)域是法律和政策所沒有規(guī)范到的了,。政策將豐富的社會生活納入了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范系統(tǒng)中,，政策工具的實施形成了一個完整的控制體系,，完成了公共領(lǐng)域向私人領(lǐng)域的殖民?！艾F(xiàn)代性制度侵占了社會生活的大片領(lǐng)地,，耗盡了它們曾經(jīng)有過的意義豐富的內(nèi)容。雖然在這里也能夠找到生活的許多基本滿足,，但因為‘工具理性’世界受到來自它承認(rèn)的價值的限制,，私人領(lǐng)域還是被弱化了，并且變得混亂不堪,?！保?0］私人領(lǐng)域越是弱化，就越會依靠來自于公共部門的規(guī)范,，政策工具就越具有權(quán)威,，而這又會造成私人領(lǐng)域的進(jìn)一步弱化，這種循環(huán)固化了中心-邊緣的社會治理結(jié)構(gòu),，也鞏固了現(xiàn)代社會中的創(chuàng)制秩序,。

       三、超越政策的工具性存在

       工業(yè)社會一直在努力實現(xiàn)人的解放,，首先是人在政治上的解放,，接著是人在生產(chǎn)系統(tǒng)中的解放，但是,，工業(yè)社會又通過政策的運(yùn)作而將個人抽象化為符號,，并納入一個抽象系統(tǒng)的管理之中。當(dāng)個人被抽象化之后就不再是一個完整的個體,，而只是人的異化形態(tài),，人并未獲得真正的解放。抽象的政策系統(tǒng)將工業(yè)社會變成了一個失去了生活實質(zhì)的符號共同體,，人受到符號的支配,。“公共領(lǐng)域中的形式化規(guī)則具有普遍性,，卻與具體場景中的具體的人的存在,、行動和要求相去甚遠(yuǎn)。表面看來,，規(guī)則能夠適應(yīng)普遍性規(guī)范的要求,，而在實際上，要么是扼殺要么是部分扼殺了人的個性,，或者使人的行為從屬于某種結(jié)構(gòu)化了的統(tǒng)一模式,。結(jié)果，人的自主性等都喪失了?！保?1］當(dāng)把抽象的個體視為管理的對象時,，就出現(xiàn)了管理對象的錯位，由此可知,，基于抽象的政策對象的基礎(chǔ)之上的政策所要解決的并非真實的社會問題,，政策遠(yuǎn)離了真實的生活。

       在中心-邊緣的社會結(jié)構(gòu)中,，政策是由位于社會治理中心的精英來制定的,，政策體現(xiàn)了精英的意志，成為精英管理大眾的有效工具,。政策作為精英管理社會的工具而存在,，那就意味著政策的工具理性是最值得關(guān)注的了。理性本來包括價值理性與工具理性兩個方面,，但是現(xiàn)代社會在科學(xué)的發(fā)展中逐漸將價值作為“巫魅”而祛除掉,，并推動工具理性成為理性的全部。最有效率地實現(xiàn)精英的意志,，并創(chuàng)制出良好的秩序成為政策的全部目標(biāo)導(dǎo)向,，只要是有助于體現(xiàn)精英的意志的，有助于現(xiàn)有秩序的創(chuàng)立或維持的,，有助于最大效率地管理社會的,，那么這種政策就是好的，否則就需要得到修正甚至被終止,。即使某種政策可能有助于其他諸如自由和平等等價值的實現(xiàn),，但若是于秩序無益，那也很可能無法出臺或者即使出臺了也是短命的,。至于政策是否解決了真實的社會問題,，則是無須考慮的了。雖然作為治理工具的政策在應(yīng)用時往往會出現(xiàn)工具理性與共同體情感的對抗,，同一性與人的差異的對抗,，但是在將政策工具化的視野中，方法和技術(shù)就是一切,，除此之外的其他因素都可被忽略,。在科學(xué)的發(fā)展中，政策的工具理性得以張揚(yáng)并成為理性的代名詞,。只要是通過數(shù)據(jù)模型通過因果推理而得出的政策方案,，就被視為是科學(xué)的。即使沒有找準(zhǔn)真實的具體問題,，也能被說成是照顧了整體；即使脫離了具體情境,，也能被說成是對問題的抽象化的高層次的關(guān)注,。也就是說,，政策只需要配備以科學(xué)化的裝備，就足以使其具有合理性,，并進(jìn)而擁有合法性,。這種觀念推動政策進(jìn)一步朝向工具理性的方向發(fā)展，大量的技術(shù)工具如統(tǒng)計學(xué),、成本-收益分析,、運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析等在內(nèi)的方法被應(yīng)用到政策過程中,，使得政策過程完全成為一個科學(xué)化生產(chǎn)的工廠,。及至20世紀(jì)60年代政策科學(xué)運(yùn)動興起，政策分析主導(dǎo)了政策科學(xué)的發(fā)展,，并將政策過程完全置于實證主義的主導(dǎo)之下,，這更促進(jìn)了政策過程的科學(xué)化和技術(shù)化，政策成為技術(shù)專家在中立的姿態(tài)中通過科學(xué)技術(shù)嚴(yán)格生產(chǎn)出來的產(chǎn)品,，也成為其手中高效率的管理工具,。

       政策科學(xué)化的結(jié)果是政策系統(tǒng)更為完善、政策規(guī)范條文更加明確,、政策制定程序更為合理,，因此在維護(hù)社會秩序方面更具高合理性，也更有效率,。但是技術(shù)的發(fā)展并沒有改變政策作為管理工具的事實,，反而是更加強(qiáng)化了政策的工具性。政策過程是由精英來掌控的,，技術(shù)的使用只是精英用來進(jìn)一步鞏固其優(yōu)勢地位,，技術(shù)的使用只是增強(qiáng)了形式上的合理性，并沒有改變社會治理的中心-邊緣結(jié)構(gòu),。我們覺得不帶任何傾向的統(tǒng)計技術(shù),，往往也會是精英手中操控政策過程的工具?！敖y(tǒng)計事實被加工成社會規(guī)律,。從簡單地描述社會到以完善為目的的設(shè)計和操縱社會，兩者的區(qū)別只是一小步,?！保?2］我們所覺得是一個純粹的科學(xué)問題的政策分類，也只是為了精英更有效地實現(xiàn)控制社會的目標(biāo),。

       當(dāng)人類社會進(jìn)入了高度復(fù)雜性和高度不確定性的歷史階段之后,，當(dāng)社會進(jìn)入高速運(yùn)動中的時候，對社會進(jìn)行分門別類的靜態(tài)管理不再奏效了。不斷涌現(xiàn)的異質(zhì)因素沖擊著整齊統(tǒng)一的管理體系,，也對自上而下的社會治理結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn),。繼續(xù)堅持自上而下的統(tǒng)一的管理不僅無法囊括所有的社會問題，而且這種嚴(yán)密的控制體系反而更容易因為對差異的忽視和掩蓋而引起合法性危機(jī),，加快社會進(jìn)入風(fēng)險社會的步伐?，F(xiàn)代社會中認(rèn)識世界和創(chuàng)制社會秩序的思維不再適用了，“基于分析性思維的科學(xué)只是在視線所及的地方和允許分析的地方才是科學(xué)的,，法律所面對的和準(zhǔn)備加以規(guī)范的只能是一個相對穩(wěn)定的和確定的對象,，當(dāng)人類社會進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài)時，它賴以發(fā)揮作用的所有這些條件都消失了,?！保?3］高速運(yùn)動的社會無法被納入既有的解釋框架中，依靠科學(xué)和技術(shù)來制定的政策最終帶來了政策失敗的結(jié)果,，政策的優(yōu)化不是在既有的科學(xué)和技術(shù)范圍之內(nèi)所能解決的了,，而是需要全新的規(guī)劃和定位。

       在一個高度復(fù)雜性的社會中,，不確定性因素,、非理性、無規(guī)律,、不連續(xù)等并不是秩序的對立面,，而是一個社會中自然產(chǎn)生的也是社會的構(gòu)成因素，是秩序的組成部分,。不確定性只是意味著差異性和特殊性,，特殊性不應(yīng)遭受排斥也無法被排斥，更不應(yīng)成為控制的對象,，實際上,，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，再也不存在一個系統(tǒng)能對高度的不確定性加以有效控制,。高度不確定性和流動性挫敗了一切形式上的有序狀態(tài),，現(xiàn)代社會中通過制度來加以控制的具體行為其特殊性凸顯出來，突破了統(tǒng)一的規(guī)范體系所能發(fā)揮作用的范疇,，由政策所形成的一個外在于人而又能對人的行為進(jìn)行規(guī)范的控制體系陷入左支右絀的境地,。中心-邊緣結(jié)構(gòu)慢慢消解，控制已經(jīng)無法著手,，政策也自然地在消解其工具性的特征?，F(xiàn)代社會中所生成的完善的政策體系迎合了人們尋求確定性的夢想，但這種確定性是通過對人的行為的控制來實現(xiàn)的,?！爱?dāng)理性被轉(zhuǎn)換為工具理性和技術(shù)理性后,，人不僅沒有得到解放，反而被帶上了由工具理性和技術(shù)理性所建構(gòu)起來的制度等所構(gòu)成的枷鎖,。因而,，人成了異化的人，受到奴役卻又不知奴役者是誰,。”［14］政策所發(fā)揮的是法律的功能,，是規(guī)定性的功能,，同時卻排斥了道德因素，排斥了倫理思考和道德規(guī)范,，這是政策的一種片面形態(tài),，是一種異化了的政策。

       通過政策來實現(xiàn)創(chuàng)制秩序是基于對人的理性的自信,，尤其是對工具理性和技術(shù)理性的自信,，而到了高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會狀況中，社會問題往往不是工具理性所能解決的,?！叭祟愔贫朔桑瑺柡笏坪蹙驮诓粩嗟亟獯鹑祟悶槭裁匆贫ǚ?，解答得仿佛擁有真理,。然而，人的自我認(rèn)知有限性,，人的自我辯解本能（常常體現(xiàn)為特定階段的科學(xué)結(jié)論）和強(qiáng)大的依賴心理則遮蔽了一個更為深層的現(xiàn)象,，即法律作為一種社會治理或控制手段，乃是人類社會化過程中的一種反自然的選擇,?！保?5］人類對自己所擁有的理性，尤其是對科學(xué)技術(shù)的信念被證明是一種理性的虛妄,，通過科學(xué)技術(shù)來制定出某種政策工具,，并用此來征服自然、征服社會,，最終導(dǎo)致的是一種反自然的選擇,，也是在回歸自然規(guī)律的時候必然要被拋棄的。其實,，秩序并不應(yīng)是人們刻意創(chuàng)造出來的,，政策也不應(yīng)是被少數(shù)人設(shè)計出來的治理工具?！叭藗冎g穩(wěn)定的,、制度化的關(guān)系是在人們持續(xù)的交往和行為互動中生成的,，而不是由某種外在力量加予人們的。在此意義上,，制度安排是對人們之間的交往關(guān)系和互動機(jī)制的自覺過程,。同樣，制度的前提和基礎(chǔ)也是人們在長期的交往和行為互動中形成的,，而不是強(qiáng)制性確立的,。”［16］一切政策都要從人們之間現(xiàn)實的交往關(guān)系和行為互動機(jī)制出發(fā),，正是在人們之間的交往和行動互動中生成了固定的模式,，并表現(xiàn)為具體的制度、體制或其他規(guī)范體系,。

       隨著領(lǐng)域融合和社會各方面邊界的消失,，政策制定者與政策對象之間不再是固定不變的了，角色可以自由選擇,，政策制定者與政策對象可以相互轉(zhuǎn)換,。只要愿意，個體可以進(jìn)入政策過程中,，政策過程是在一個去中心化的領(lǐng)域中發(fā)生,。福克斯和米勒用公共能量場的概念來描述這個場域,，“場和建立在層級控制模式前提下的官僚化組織顯著不同,。對于諸如官僚制、組織化等概念所意指的結(jié)構(gòu)的關(guān)注,，可以看作是對非規(guī)則,、存在于外部的、可能的騷亂力量的排斥,。完全承認(rèn)情境及其力場可能是不幸的,，因為盡管有時這些力量可以預(yù)見到，但并非可控制的,。場并不構(gòu)建控制目標(biāo)的界線,，相反，情境（或跨越了時空的相關(guān)情境的集合）有它自己的一套約束機(jī)制和機(jī)遇,?！保?7］場域中不斷有差異和特殊性在上演，差異受到尊重和歡迎,，這是一個開放的場所,，公共政策就是在此制定和生成。這里沒有了缺席者和旁觀者,，每個人都是在場的行動者,，都以自己的態(tài)度和行動來參與到政策過程中,。人們因為差異而互相吸引，并開展合作,，在合作行動中生成公共政策,。政策通過人的行動展現(xiàn)出來，是存在于行動之中的,，也是促進(jìn)合作行動的發(fā)生的,。政策也會尋求理性，但不是片面的工具理性,，而是包容了工具理性在內(nèi)的實踐理性,，是更為完整的理性的狀態(tài)。在合作行動中,，新的社會秩序會出現(xiàn)，這就是合作秩序,，這種秩序并非由人刻意謀求而來,，卻使得生活于其中的人實現(xiàn)真正的自由和解放。

       ［參考文獻(xiàn)］

       ［1］［3］［4］［5］ ［美］R. M. 昂格爾. 現(xiàn)代社會中的法律［M］.吳玉章,，周漢華（譯）. 南京：譯林出版社,，2001：56-57，135,，140-141,，24-25.

       ［2］ ［德］馬克斯·韋伯. 支配社會學(xué)［M］.康樂，簡惠美（譯）.桂林：廣西師范大學(xué)出版社,，2010：897.

       ［6］［法］米歇爾·?？? 規(guī)訓(xùn)與懲罰［M］.劉北成，楊遠(yuǎn)嬰（譯）.北京：三聯(lián)書店出版社,，2003：8.

       ［7］ ［英］安東尼·吉登斯.民族-國家與暴力［M］.胡宗澤,，趙力濤（譯）.北京：三聯(lián)書店出版社，1998：9.

       ［8］張康之.合作的社會及其治理［M］.上海：上海人民出版社,，2014：175.

       ［9］［10］［英］安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性的后果［M］.田禾（譯）.南京：譯林出版社,，2000：78，101.

       ［11］ 張康之.地域,、領(lǐng)域與領(lǐng)域融合：探討人類社會治理的歷史背景問題［J］.新疆師范大學(xué)學(xué)報,，2016（4）.

       ［12］［美］詹姆斯·斯科特.國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的（修訂版）［M］.王曉毅（譯）.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：114.

       ［13］ 張康之.對合作行動出發(fā)點的邏輯梳理［J］.學(xué)海,，2016（1）.

       ［14］張康之.為了人的共生共在［M］.北京：人民出版社,，2016：274.

       ［15］［美］E.博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來（譯）.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004,，重譯本序2.

       ［16］張康之.論合作治理中的制度設(shè)計和制度安排［J］.齊魯學(xué)刊,，2004（1）.

       ［17］［美］查爾斯·J.?？怂梗荨.米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語指向［M］.楚艷紅等（譯）.北京：中國人民大學(xué)出版社,，2002：10.