程序規(guī)范是實(shí)體正確的前提和基礎(chǔ),，政府立法應(yīng)當(dāng)重視程序規(guī)范,。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵,。”同時(shí)強(qiáng)調(diào),，“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè),，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序”,。目前,，我國(guó)還沒(méi)有一部完整的行政程序法，亟須在調(diào)研基礎(chǔ)上探索總結(jié)一套比較系統(tǒng),、規(guī)范,、適用的地方政府立法程序體系。

       一,、關(guān)于地方政府立法程序建設(shè)的基本理論

       （一） 地方政府立法程序的內(nèi)涵

       立法程序是指法定的立法機(jī)關(guān)在制定,、認(rèn)可、修改,、補(bǔ)充,、解釋、廢止法律的過(guò)程中必須遵循的步驟與方法,。地方政府立法程序是指省,、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府在制定,、認(rèn)可,、修改、補(bǔ)充,、解釋,、廢止地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的過(guò)程中必須遵循的步驟與方法。具體包括以下四方面內(nèi)容：

       1.地方政府立法程序的主體是法定的立法機(jī)關(guān),。立法主體的資格必須由法律加以規(guī)定,。根據(jù)《憲法》《立法法》《地方組織法》等法律的規(guī)定，地方政府立法程序的主體為省,、自治區(qū),、直轄市和較大市的人民政府。按照黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的要求,，今后地方政府立法權(quán)將擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市人民政府,。

       2.地方政府立法程序始于制定立法規(guī)劃。只有制定規(guī)章的動(dòng)議獲得法定機(jī)關(guān)承認(rèn)并列入立法規(guī)劃,，才可能開(kāi)始一整套完整的地方政府規(guī)章立法程序,。

       3.地方政府規(guī)章立法程序的內(nèi)容，主要為制定,、認(rèn)可,、修改、補(bǔ)充,、解釋,、廢止地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件過(guò)程中應(yīng)遵守的步驟與方法。這些行為都屬立法性質(zhì)的行為,，故應(yīng)當(dāng)適用同一類(lèi)程序規(guī)范,。

       4.地方政府規(guī)章立法程序的階段，包括立法的選題,、草擬,、審查、審議,、公布等五個(gè)環(huán)節(jié),。

       （二）地方政府立法程序建設(shè)的法理價(jià)值

       1.地方立法程序建設(shè)保障實(shí)體法目的的實(shí)現(xiàn)

       法律雖然要針對(duì)客觀(guān)現(xiàn)實(shí)解決客觀(guān)問(wèn)題，但其最終是由人制定出來(lái)的,，不同的人具有不同的目的,、追求和好惡。因此就需要借助程序手段對(duì)實(shí)體法的產(chǎn)出進(jìn)行控制,。對(duì)各種主觀(guān)立法意圖進(jìn)行合理引導(dǎo),，使得法案符合決策者的立法目的。

       2.地方政府立法程序建設(shè)實(shí)現(xiàn)控權(quán)目的

       地方政府立法程序建設(shè)應(yīng)當(dāng)使立法工作每個(gè)階段劃分合理,，每一步驟,、每一階段有序并順利進(jìn)行，相關(guān)主體權(quán)力依法行使,，法案得到民主的討論,、公正的表決,，制定出的法律可以高效運(yùn)行，能夠在利益的博弈之中選擇實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)效益方案,。

       程序控權(quán)是一種積極的保護(hù)權(quán)利的模式,。從一項(xiàng)草案初步確立，程序便擔(dān)當(dāng)起限權(quán)和控權(quán)的角色,，不屬于法定主體沒(méi)有資格提出草案,，沒(méi)有法定權(quán)限不可以提出草案，不按照法定程序草案最終不能成為法案表決通過(guò),，超越權(quán)限范圍,、違背權(quán)力宗旨的草案得不到多數(shù)支持會(huì)夭折在立法半路上。

       3.地方政府立法程序建設(shè)滿(mǎn)足立法實(shí)踐的需要

       我國(guó)素來(lái)有輕程序,、重實(shí)體的法律傳統(tǒng),，因此程序法相對(duì)實(shí)體法起步晚、地位弱,?！读⒎ǚā芬约啊墩?guī)章制定條例》的出臺(tái)，說(shuō)明我國(guó)逐步重視程序法,，但地方政府在根據(jù)《立法法》和《政府規(guī)章制定條例》制定地方立法程序規(guī)則和政府規(guī)章制定程序規(guī)則時(shí)不盡相同,，差別很大。由于缺少程序的嚴(yán)格把關(guān),、對(duì)立法輸出進(jìn)行嚴(yán)密控制,，地方政府立法中出現(xiàn)立法沖突、部門(mén)利益保護(hù),、立法可行性低等矛盾,，立法現(xiàn)狀并不理想。

       二,、我國(guó)地方政府立法程序建設(shè)存在的主要問(wèn)題

       （一）在項(xiàng)目選擇方面,，視野不夠開(kāi)闊、項(xiàng)目來(lái)源渠道較窄,、儲(chǔ)備不足

       就項(xiàng)目產(chǎn)生而言,，一般由法制機(jī)構(gòu)根據(jù)職能部門(mén)的申請(qǐng)?zhí)岢鼋ㄗh，政府常務(wù)會(huì)議審議后報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)審議,，并報(bào)同級(jí)黨委批準(zhǔn)實(shí)施,；地方政府制定規(guī)章要制定年度計(jì)劃項(xiàng)目，由同級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)提出建議,，同級(jí)政府研究批準(zhǔn)實(shí)施,。而政府法制機(jī)構(gòu)在征集項(xiàng)目建議時(shí)要在主流媒體公開(kāi)征求意見(jiàn)，但在確定建議項(xiàng)目時(shí)仍然考慮積極性高的部門(mén)多,，一般認(rèn)為社會(huì)征集的意見(jiàn)作為正式項(xiàng)目,，起草階段沒(méi)有抓手,、實(shí)施難以明確主體。而多數(shù)地方政府制定規(guī)章,，一般不制定年度計(jì)劃,，隨時(shí)決定項(xiàng)目、隨時(shí)提出起草要求,、隨時(shí)進(jìn)入立法審查程序。多年來(lái),，立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足,、儲(chǔ)備項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足，一直是困擾立法項(xiàng)目選擇的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,。

       （二）在起草環(huán)節(jié),，起草人員缺乏必要的立法技能，草擬的文本參差不齊,、質(zhì)量不高

       地方政府立法的政策性,、專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng),，要求起草人員,，既要懂得行政程序法，又要熟悉范圍廣泛的行政實(shí)體法,，還要懂得并熟練應(yīng)用政府立法技術(shù)規(guī)范,。雖然，負(fù)責(zé)起草規(guī)章的行政機(jī)關(guān)一般都設(shè)有法制部門(mén),，但能夠擬訂出符合要求的規(guī)章草案的部門(mén)并不多,，不少主持或參與草擬規(guī)章的人員缺乏基本立法技能，其起草的草案文本很難保證質(zhì)量,。

       （三）在審查環(huán)節(jié),，前期介入不夠，審查程序和職責(zé)不夠明確

       在通常情況下,，政府法制機(jī)構(gòu)的工作重心主要是正式計(jì)劃項(xiàng)目和政府領(lǐng)導(dǎo)批示的新增加項(xiàng)目,，而對(duì)下一年度的項(xiàng)目往往介入不夠。到了列入正式計(jì)劃,、接到起草部門(mén)的草案后才開(kāi)始介入,。從近年實(shí)際看，由于提交政府常務(wù)會(huì)討論時(shí)的責(zé)任主體是政府法制機(jī)構(gòu),，既要彌補(bǔ)起草階段的不足,，又要承擔(dān)法制審查、協(xié)調(diào),、修改的職責(zé),，“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象較為普遍,。

       （四）在協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，上位法之間可能有交叉致使部門(mén)扯皮,、難以形成合力

       由于國(guó)家層面法律法規(guī)出臺(tái)和修訂的不同步性,，導(dǎo)致地方政府在立法實(shí)踐中面對(duì)上位法之間交叉銜接不夠緊密的現(xiàn)象，自然會(huì)引發(fā)一些協(xié)調(diào)難題,。尤其國(guó)家層面在法律,、行政法規(guī)以外還有諸多的部門(mén)規(guī)章，這些又是地方政府職能部門(mén)履行法定職責(zé)的“尚方寶劍”,，加之地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與國(guó)家層面不完全對(duì)應(yīng),，政府立法協(xié)調(diào)難問(wèn)題更加突出，以至影響一些亟須出臺(tái)的立法項(xiàng)目及時(shí)出臺(tái)或者被迫做出折中規(guī)定,，造成實(shí)施困難,。

       （五）在決策環(huán)節(jié)，矛盾向下傳導(dǎo),、研究問(wèn)題前置,、決策成為過(guò)場(chǎng)

       一般而言，政府常務(wù)會(huì)議研究地方立法草案,，要求協(xié)調(diào)一致,，無(wú)分歧意見(jiàn)。對(duì)于部門(mén)之間有分歧意見(jiàn)的,，政府分管領(lǐng)導(dǎo)會(huì)召開(kāi)會(huì)議進(jìn)一步協(xié)調(diào),，一般仍會(huì)退回政府法制機(jī)構(gòu)再度協(xié)調(diào)。否則,，不可能被列入政府常務(wù)會(huì)研究議題,。此外，政府立法涉及面廣,，政府常務(wù)會(huì)組成人員對(duì)各方面的法律法規(guī)和專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域規(guī)章規(guī)程不可能全部了解,，因此在政府常務(wù)會(huì)研究立法議題時(shí)一般建設(shè)性的意見(jiàn)也不會(huì)很多。

       （六）在公布環(huán)節(jié),，不夠及時(shí),，程序重復(fù)，影響效率

       政府常務(wù)會(huì)研究審議通過(guò)的規(guī)章草案,，一般要由同級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)再次行文,，按照程序報(bào)政府領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)公布，并由政府法制機(jī)構(gòu)聯(lián)系媒體予以公開(kāi),。這樣,，政府常務(wù)會(huì)審議的政府規(guī)章，一般需要延后，不能做到及時(shí)公布,，勢(shì)必影響政府形象和效率,。

       三、加強(qiáng)地方政府立法程序建設(shè)的具體思路

       從我國(guó)地方政府立法程序建設(shè)的實(shí)踐可以看出,，要搞好政府立法和制度建設(shè)工作,，應(yīng)當(dāng)從“點(diǎn)”的思考出發(fā)，進(jìn)一步完善相關(guān)制度,，循序漸進(jìn),，才能達(dá)到理想的目的。一是要在“法”的固化與現(xiàn)實(shí)變化之間尋找最佳結(jié)合點(diǎn),；二是要在“法”的剛性與個(gè)案的特殊性之間尋找最宜對(duì)應(yīng)點(diǎn),；三是要在實(shí)踐創(chuàng)新與理論創(chuàng)新之間尋找最大共同點(diǎn)；四是要在群體行為的多樣性與法律規(guī)范的同一性之間尋找最近切入點(diǎn),。要找到這些“點(diǎn)”，就要在客觀(guān)審慎分析的基礎(chǔ)上去粗取精,、去偽存真,，走出具有中國(guó)特色的地方政府立法新路子。

       （一）把好立法選題環(huán)節(jié)

       政府立法項(xiàng)目選擇是立法工作的起始環(huán)節(jié),。起點(diǎn)選擇不當(dāng),，必然影響整個(gè)立法和制度建設(shè)效果。

       1.與大局工作的緊密程度

       所謂大局,，就是黨委,、政府工作的大局；所謂緊密程度,，就是所選擇的立法項(xiàng)目要與地方黨委,、政府的重要改革舉措和重大工作布局相一致，并能切實(shí)起到引領(lǐng)推動(dòng)作用,。習(xí)近平同志指出,，“我們要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國(guó)家發(fā)展,、重大改革于法有據(jù),，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來(lái)?！?br/>
       2. 社會(huì)各界的關(guān)注程度

       解決好老百姓關(guān)心關(guān)注的民生問(wèn)題,，是新的歷史條件下黨和政府對(duì)人民的責(zé)任。當(dāng)前,，社會(huì)治安,、公平正義、食品安全、環(huán)境污染,、城市交通,、看病就醫(yī)、養(yǎng)老保障,、入學(xué)入托,、勞動(dòng)就業(yè)、居民住房等關(guān)系民生的問(wèn)題日益突出,，已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),，也是政府立法和制度建設(shè)的重點(diǎn)。要通過(guò)廣泛深入調(diào)查研究,，了解民意,，集中民智，不斷堵塞法制漏洞,，努力將社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題納入法制軌道,。

       3.文本草案的成熟程度

       確定年度立法項(xiàng)目，必須要考慮文本草案的成熟程度,。對(duì)于一些重大復(fù)雜項(xiàng)目,，必須要進(jìn)行大量的前期調(diào)研和相關(guān)制度設(shè)計(jì)的方案比對(duì)。如果文本草案不夠成熟,，一旦作為立法項(xiàng)目確定后,，在調(diào)研、論證和協(xié)調(diào)階段就可能遇到難題被“擱淺”,。那么,，如何衡量文本草案的成熟程度呢？首先,，要有明確的上位法依據(jù),。其次，要有明確的制度設(shè)計(jì)指向和所要解決的問(wèn)題清單,。再次,，牽頭起草部門(mén)形成文本草案及其說(shuō)明，包括立法宗旨和原則明確,、實(shí)施主體和責(zé)任主體明確,、主要制度設(shè)計(jì)總體可行等。

       4.申請(qǐng)部門(mén)的重視程度

       立法具有雙刃性,，既要賦予實(shí)施主體一定的權(quán)力,，以便其更好地履行法定職責(zé)，也要明確實(shí)施主體的法定責(zé)任,，并要明確相應(yīng)的處罰條款,。因此,，在立項(xiàng)階段，就要充分考慮申請(qǐng)部門(mén)對(duì)立法的重視程度,，特別是立法項(xiàng)目中可能有安全,、監(jiān)管等制度設(shè)計(jì)內(nèi)容的，申請(qǐng)部門(mén)必須依法承擔(dān)責(zé)任,。

       5.爭(zhēng)議協(xié)調(diào)的難易程度

       在確定政府立法項(xiàng)目時(shí),，要盡可能對(duì)項(xiàng)目涉及的主要內(nèi)容、主要問(wèn)題等有大致了解,。對(duì)需要進(jìn)一步調(diào)研,、論證和協(xié)調(diào)的問(wèn)題，包括正在探索中的有效做法和存在的突出問(wèn)題,、部門(mén)之間可能存在的分歧意見(jiàn),、兄弟省市立法進(jìn)程及立法協(xié)調(diào)難題等，要有清醒的認(rèn)識(shí)和了解,，并要有解決思路和辦法,。

       6.立法項(xiàng)目規(guī)劃和計(jì)劃的培育梯度

       目前，地方性法規(guī)立法項(xiàng)目一般分五年規(guī)劃和年度計(jì)劃,，大都分正式項(xiàng)目和預(yù)備項(xiàng)目,；而地方政府一般制定年度規(guī)章計(jì)劃。在實(shí)踐中可能存在兩種傾向：一種是立法機(jī)關(guān)“等米下鍋”,，某種程度上會(huì)造成立法人才和立法資源的浪費(fèi)，進(jìn)而出現(xiàn)法規(guī)規(guī)章制定不及時(shí)的問(wèn)題,；另一種是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足,，基礎(chǔ)工作準(zhǔn)備不足。為此,，應(yīng)當(dāng)逐步建立由“三個(gè)梯度”組成的項(xiàng)目方陣,。第一梯度，正式項(xiàng)目,，包括經(jīng)過(guò)培育成熟的項(xiàng)目,、實(shí)際工作急需的項(xiàng)目、社會(huì)各界呼聲大的項(xiàng)目,，而且形成了比較成熟的文本草案,，擬列入正式項(xiàng)目，年度必須完成,；第二梯度,，預(yù)備項(xiàng)目，包括已經(jīng)做過(guò)一些研究性基礎(chǔ)工作,、形成了初步草案,，但對(duì)主要制度設(shè)計(jì)分歧意見(jiàn)較大、實(shí)踐探索性的做法有待進(jìn)一步研究的項(xiàng)目，如果加大力度有望在計(jì)劃規(guī)劃期內(nèi)完成的項(xiàng)目,，擬列入預(yù)備項(xiàng)目,，積極推進(jìn)；第三梯度,，調(diào)研類(lèi)項(xiàng)目,，包括國(guó)家層面總體改革設(shè)計(jì)框架內(nèi)的項(xiàng)目、擬與國(guó)家層面正在征求意見(jiàn)的法律（草案）和行政法規(guī)（草案）相配套的項(xiàng)目,、與地方五年規(guī)劃相銜接的項(xiàng)目等,，擬列入調(diào)研類(lèi)項(xiàng)目。以上三大類(lèi)項(xiàng)目要適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,，依次遞補(bǔ),。

       （二）重視立法草擬環(huán)節(jié)

       立法草案草擬環(huán)節(jié)的工作是立法項(xiàng)目確定后的重要基礎(chǔ)性工作。

       1.國(guó)內(nèi)外可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)

       起草好地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案,，就要對(duì)國(guó)內(nèi)外在該領(lǐng)域的最新法制成果及時(shí)了解,，并結(jié)合實(shí)際，予以借鑒和運(yùn)用,。

       2.地方行業(yè)的實(shí)踐創(chuàng)新成果

       特定行業(yè)實(shí)踐創(chuàng)新的成果很多,，地方立法就是要把實(shí)踐創(chuàng)新的技術(shù)成果和理論成果推而廣之，并體現(xiàn)在相關(guān)的立法實(shí)踐中,，使其產(chǎn)生較大影響力,。

       3.與相關(guān)法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接

       草擬地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章制度草案，要注意與相關(guān)的法律法規(guī)相銜接,。

       4.主要的制度設(shè)計(jì)安排

       草擬政府規(guī)章制度草案,，必須要有大體設(shè)想和總體藍(lán)圖。在文本草擬環(huán)節(jié),，對(duì)于需要建立的制度要有總體設(shè)計(jì),，對(duì)主要的制度設(shè)計(jì)做出安排。

       5.草擬主體要靈活多樣

       為了徹底改變政府立法中的部門(mén)利益法制化傾向,，要積極探索草擬主體的多樣化,、多元化。要積極鼓勵(lì)支持多層次,、多形式起草的探索實(shí)踐,，同時(shí)要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、進(jìn)行第三方評(píng)估,，或者由不同方面同時(shí)起草,，形成多種草案，或者多方案融合,、博采眾長(zhǎng)形成新的草案,。

       （三）完善立法審查環(huán)節(jié)

       地方政府立法屬于重大行政決策范疇,，完善地方政府立法審查環(huán)節(jié)，最主要的就是要把公眾參與,、專(zhuān)家論證,、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查,、集體討論決定等各個(gè)步驟的工作做扎實(shí),、做細(xì)致、做到位,。

       1.公眾參與

       對(duì)政府立法涉及重大民生的項(xiàng)目或涉及社會(huì)公眾切身利益的項(xiàng)目,，要采取多種方式聽(tīng)取社會(huì)公眾特別是利害關(guān)系人的意見(jiàn)。各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)可以采取座談會(huì),、公開(kāi)征求意見(jiàn),、聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查,、實(shí)地走訪(fǎng)等多種方式,，深入基層、走近群眾,，全面了解切身利益受到影響的各方面群眾特別是弱勢(shì)群體對(duì)立法條款的意見(jiàn)和建議,。要認(rèn)真研究公眾意見(jiàn)并做好后續(xù)處理，合理意見(jiàn)要充分采納,，合法訴求要切實(shí)解決,。

       2.專(zhuān)家論證

       搞好專(zhuān)家論證，首先,，要健全專(zhuān)家遴選機(jī)制,，真正把專(zhuān)業(yè)能力、資質(zhì),、經(jīng)驗(yàn)、誠(chéng)信等作為主要標(biāo)準(zhǔn),，推動(dòng)普遍建立決策咨詢(xún)論證專(zhuān)家?guī)?，健全?zhuān)家?guī)爝\(yùn)行管理、誠(chéng)信考核和退出機(jī)制,。其次,，要注重專(zhuān)業(yè)性，兼顧代表性和均衡性,，不得選擇有直接利害關(guān)系或者可能影響客觀(guān)公正論證的專(zhuān)家,。再次，要為專(zhuān)家論證提供必要支持,，使專(zhuān)家在充分了解立法背景,、立法目標(biāo)等信息的基礎(chǔ)上開(kāi)展論證工作,，并建立專(zhuān)家論證公開(kāi)制度。政府法制機(jī)構(gòu)要認(rèn)真對(duì)待專(zhuān)家論證意見(jiàn)并反饋采納情況,，逐步建立專(zhuān)家對(duì)自己發(fā)表意見(jiàn)承擔(dān)責(zé)任的推進(jìn)落實(shí)機(jī)制,。

       3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

       要通過(guò)輿情跟蹤、抽樣調(diào)查,、重點(diǎn)走訪(fǎng),、會(huì)商分析等方式，對(duì)立法制度設(shè)計(jì)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè),、綜合研判,，實(shí)事求是地確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，有針對(duì)性地提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和化解處置預(yù)案,。要把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論作為立法的重要依據(jù),，把風(fēng)險(xiǎn)是否可控作為確定立法內(nèi)容的主要標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)評(píng)估認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)可控,、可以確定立法內(nèi)容的,，也要把握好時(shí)機(jī)，把風(fēng)險(xiǎn)防范和化解處置的責(zé)任與措施落實(shí)在立法審查的整個(gè)環(huán)節(jié)中,，最大限度地減少立法風(fēng)險(xiǎn),。

       4.合法性審查

       要將合法性審查作為政府立法和制度建設(shè)的法定程序，法制機(jī)構(gòu)要全面審查立法草案涉及的法律制度問(wèn)題,。首先,，要審查立法草案是否于法有據(jù)，經(jīng)審查認(rèn)為不屬于地方政府法定職權(quán)范圍的,，建議按照規(guī)定提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行立法,，或者建議納入地方性法規(guī)內(nèi)容。其次,，要審查政府立法決策程序是否依法履行,，未履行法定程序或者履行程序不符合規(guī)定的，建議補(bǔ)正或者重新履行相關(guān)程序,。再次,，要審查法規(guī)規(guī)章文本草案內(nèi)容是否依法合規(guī)，經(jīng)審查認(rèn)為不符合有關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定的,，建議進(jìn)行修改,。

       5.集體討論決定

       堅(jiān)持集體討論決定，要求政府立法草案的研究討論形式要符合法律規(guī)定,。即重大立法項(xiàng)目草案應(yīng)當(dāng)由政府法制機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議研究討論決定,。在實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)實(shí)際上被政府法制機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)立法草案起草部門(mén)開(kāi)展省內(nèi)外調(diào)研,、廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上的討論修改和立法協(xié)調(diào)過(guò)程所取代,。這樣,，政府立法審查步驟就變成了立法草案征求意見(jiàn)、省內(nèi)外調(diào)研,、專(zhuān)家論證,、研究討論修改、合法性審查,、集體討論決定,、提交同級(jí)政府審議等八個(gè)步驟。

       （四）細(xì)化立法審議環(huán)節(jié)

       具有地方立法權(quán)的省市政府,，在審議政府立法草案時(shí),，需要注意把握和協(xié)調(diào)處理好四個(gè)方面的關(guān)系。

       1.決策者的超前思維與法制相對(duì)滯后的關(guān)系

       地方政府在做決策,、研究討論問(wèn)題時(shí),，既要考慮中央重大決策部署，考慮政府中心工作要與黨中央保持高度一致,，又要運(yùn)用法治思維和法治方式考慮政府決策部署和中心工作如何盡快轉(zhuǎn)化成為法規(guī)規(guī)章制度,；既要進(jìn)行超前性的決策思維，全面貫徹黨的重大決策部署,，又要從實(shí)際出發(fā),，加強(qiáng)調(diào)查研究，努力將黨的主張,、政府工作轉(zhuǎn)化成為人民意志,，以法規(guī)規(guī)章制度形式表現(xiàn)出來(lái)，努力縮短超前思維與法制滯后之間的空間距離,，使法制紅利在引領(lǐng)推動(dòng)決策實(shí)施中及時(shí)充分地釋放出來(lái),。

       2.協(xié)調(diào)的矛盾焦點(diǎn)與法的引領(lǐng)規(guī)范關(guān)系

       彭真同志指出，“法制就是向矛盾開(kāi)刀”,。地方政府審議政府立法草案,，必須考慮草案協(xié)調(diào)中暴露出的各種矛盾及其解決機(jī)制，考慮具有各種利益關(guān)系的部門(mén)之間分歧意見(jiàn)的焦點(diǎn)及協(xié)調(diào)情況,。對(duì)于協(xié)調(diào)一致的,，要予以充分肯定；對(duì)于需要政府決定的事權(quán),，地方政府要敢于決策。在政府審議草案時(shí),，既要考慮草案所要解決的主要問(wèn)題,、矛盾焦點(diǎn)以及解決機(jī)制的適當(dāng)性，又要充分考慮法的引領(lǐng)規(guī)范作用,；既不能躲避矛盾,，避重就輕,，也不能指望靠一部法規(guī)規(guī)章解決所有矛盾問(wèn)題。只要立法草案主要的制度設(shè)計(jì)有針對(duì)性地直面主要問(wèn)題,，找到了各方能夠接受的平衡點(diǎn)和各個(gè)法律法規(guī)的結(jié)合點(diǎn),，能起到引領(lǐng)、推動(dòng)和規(guī)范作用,，具有立法權(quán)的地方政府就要予以通過(guò),。對(duì)于未盡事宜，可以制定配套制度予以補(bǔ)充和完善,。

       3.法制嚴(yán)密性與實(shí)施有效性的關(guān)系

       任何一部法規(guī)規(guī)章制度,，都是整個(gè)法律規(guī)范體系的組成部分，而任何一部規(guī)章制度本身又是完整嚴(yán)密的制度體系,。法制嚴(yán)密性就是要求政府立法草案應(yīng)當(dāng)符合立法技術(shù)規(guī)范要求,。地方政府審議立法草案，既要考慮法律制度的嚴(yán)密性,，也要考慮政府規(guī)章制度的有效實(shí)施,。法的操作性始終是影響法的實(shí)際執(zhí)行效率的重要因素。

       4.研究重大問(wèn)題與做出重大決策的關(guān)系

       在政府層面審議時(shí),，政府領(lǐng)導(dǎo)可就法制機(jī)構(gòu)呈報(bào)的立法草案批示由政府辦公廳廣泛征求意見(jiàn),。從政府部門(mén)公文辦理程序看，政府辦公廳征求意見(jiàn)一般由職能部門(mén)的辦公室辦理,，而法制機(jī)構(gòu)的征求意見(jiàn)則由職能部門(mén)的法規(guī)處室辦理,。政府分管副秘書(shū)長(zhǎng)可就政府法制機(jī)構(gòu)呈報(bào)的立法草案召集政府法律顧問(wèn)或國(guó)家層面的權(quán)威專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)題論證。對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)難以協(xié)調(diào)一致的重大問(wèn)題,，或征求到的公眾意見(jiàn),、專(zhuān)家論證意見(jiàn)，政府分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)召集有關(guān)部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)題研究,。在此基礎(chǔ)上,，政府主要領(lǐng)導(dǎo)主持召開(kāi)辦公會(huì)，聽(tīng)取法制機(jī)構(gòu)關(guān)于立法草案合法性審查等情況的匯報(bào),，聽(tīng)取政府分管副秘書(shū)長(zhǎng)關(guān)于公眾參與和專(zhuān)家論證情況的匯報(bào),，對(duì)政府專(zhuān)題會(huì)議難以形成一致意見(jiàn)的問(wèn)題進(jìn)行方案比對(duì)、做出決策,。由此形成的立法草案,，再提交政府常務(wù)會(huì)議審議。這樣,，既體現(xiàn)了政府研究重大問(wèn)題與做出重大決策的職能與作用的統(tǒng)一,，又使提高政府常務(wù)會(huì)議決策效率有了制度保證。

       （五）簡(jiǎn)化立法公布環(huán)節(jié)

       簡(jiǎn)化立法公布環(huán)節(jié),，具體說(shuō)來(lái)就是要做到關(guān)口前移,，簡(jiǎn)化程序,，即時(shí)公布。所謂關(guān)口前移,，就是在政府常務(wù)會(huì)前就要把立法草案涉及的問(wèn)題,，通過(guò)政府層面的論證會(huì)、專(zhuān)題會(huì),、辦公會(huì)等盡可能得到解決,；所謂簡(jiǎn)化程序，就是對(duì)于意見(jiàn)趨于一致,、常務(wù)會(huì)組成人員沒(méi)有提出新的意見(jiàn),，或者提出的意見(jiàn)得到會(huì)議采納，原則通過(guò)的政府立法草案,，政府主要領(lǐng)導(dǎo)要在會(huì)議結(jié)束時(shí)當(dāng)場(chǎng)簽發(fā),，不要再走層層報(bào)批的煩瑣程序；所謂即時(shí)公布,，就是政府常務(wù)會(huì)通過(guò)的政府規(guī)章要隨同新聞稿同時(shí)公布,，審議的地方性法規(guī)（草案）要即時(shí)報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)審議。從而,，讓公眾在看到新聞稿的同時(shí)能夠看到政府通過(guò)的規(guī)章文本,，切實(shí)增強(qiáng)政府決策的透明度和社會(huì)公信度。

       ［作者簡(jiǎn)介］劉鋼柱,，山西省忻州市政協(xié)黨組書(shū)記,、主席。