城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶雖然是效率理念的產(chǎn)物,，但已經(jīng)被過去20年的實踐證明是個無效的制度。如果繼續(xù)將個人賬戶放在基本養(yǎng)老保險制度的框架內(nèi),，無論做實還是實行名義賬戶都不解決問題,。本文認為，關(guān)于個人賬戶問題的思考必須以明確個人賬戶不是保險,，更不是社會保險為理論前提,，徹底的改革必須將個人賬戶從基本養(yǎng)老保險中分離出來建成自愿性的個人養(yǎng)老儲蓄制度，如此“共有私有”產(chǎn)權(quán)明晰,，“政府,、社會和個人”責權(quán)分明，同時可在供給側(cè)改革背景下帶動以全民為保護對象的多支柱老年收入保障體系優(yōu)化發(fā)展,。

       一,、問題的提出

       中國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成,。它在所有制上是一個共有和私有混合的制度；在財務(wù)機制上是一個現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累混合的制度,；在責權(quán)關(guān)系上是一個受益確定和繳費確定混合的制度。參保人員離退休后,，基礎(chǔ)養(yǎng)老金取決于既定的計發(fā)公式,，個人賬戶養(yǎng)老金取決于本利和的多寡和設(shè)定的計發(fā)月數(shù)。經(jīng)過30年的探索,、建立與發(fā)展,，而今該制度是企業(yè)部門最重要的老年收入保障制度，并且是城鄉(xiāng)居民和機關(guān)事業(yè)單位雇員基本養(yǎng)老保險制度的藍本和參照系,。

       自1995年以來,，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶一路坎坷卻仍是問題叢生。制度建立之初,，個人賬戶即因無共濟性和存在諸多風險,，招致了一些批評，近年來,，因責權(quán)不清,、空賬運行、收益低下等問題,，個人賬戶給政府帶來的社會輿論壓力越來越大,。2013年，黨的十八屆三中全會一改堅持多年的“做實個人賬戶”的提法,，提出要“完善個人賬戶制度”,，其意已超出“賬務(wù)空實”的局限而上升到了需要討論制度定位的高度和全局上。為實現(xiàn)“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”的目標,，我們認為完善個人賬戶的改革應(yīng)以優(yōu)化全民老年收入保障體系而非僅僅是職工基本養(yǎng)老保險制度為落腳點,。本文從制度的歷史演變和現(xiàn)實困境出發(fā)，在評析主流關(guān)于完善個人賬戶觀點的基礎(chǔ)上,，回溯基礎(chǔ)理論,，提出統(tǒng)賬分離的觀點以促進個人自愿性養(yǎng)老儲蓄制度的發(fā)展。

       二,、制度演變及其現(xiàn)實梳理

       企業(yè)職工的養(yǎng)老金制度在計劃經(jīng)濟時期是“企業(yè)-國家保險”,。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷推進，制度在20世紀80年代末逐步過渡為“社會養(yǎng)老保險”,，并于1993年黨的十四屆三中全會正式提出“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的制度模式,，財務(wù)機制上實行現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累相結(jié)合。個人賬戶產(chǎn)生的時代背景,，國內(nèi)而言,，“效率優(yōu)先,、兼顧公平”在20世紀八九十年代是我國分配及再分配領(lǐng)域的主流價值觀，國際而言,，肇始于20世紀70年代中后期的私有化浪潮對我國多領(lǐng)域的改革產(chǎn)生了深遠影響,。自上而下的改革希望通過建立“多繳多得”的個人賬戶，強化個人責任意識,、提高制度的激勵性,，同時為抵御人口老齡化的壓力進行養(yǎng)老儲備。

       1995年,，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)［1995］6號）,，明確按照“統(tǒng)賬結(jié)合”模式進行改革試點?；?號文推薦的兩個不同的實施辦法,，雖然個人繳費比例大多為3%，但各省市確定的個人賬戶規(guī)模卻有懸殊,，其中三分之二以上的省市地區(qū)選擇了比例為10%及以上的大賬戶模式,。1997年，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)［1997］26號）,，從繳費比例,、個人賬戶規(guī)模、養(yǎng)老金計發(fā)辦法三個方面統(tǒng)一了制度,，至此,，“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式正式確立。2005年,，為擴大制度覆蓋面并解決“統(tǒng)賬結(jié)合”模式在實踐中出現(xiàn)的一系列問題,，國務(wù)院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)［2005］38號），該文對計發(fā)辦法進行了重大調(diào)整,，且在26號文的基礎(chǔ)上進一步縮小個人賬戶規(guī)模并規(guī)定全部由個人繳費形成,。自此，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的基本參數(shù)穩(wěn)定至今（表1）,。

       三,、個人賬戶問題基礎(chǔ)理論辨析

       （一）個人賬戶不是保險，更不是社會保險

       保險是一種風險分攤機制,，社會保險由“社會”和“保險”兩個概念構(gòu)成,，以強制性為基礎(chǔ)，是強調(diào)社會性的風險分攤機制,。從產(chǎn)品屬性上講,，養(yǎng)老保險和社會養(yǎng)老保險都是共有產(chǎn)品，產(chǎn)權(quán)歸所有參保人共有,，都強調(diào)互助共濟,，只不過商業(yè)養(yǎng)老保險純粹以長壽風險為基礎(chǔ),，只強調(diào)精算公平，社會養(yǎng)老保險則以長壽風險和老年貧困風險為基礎(chǔ),，在強調(diào)宏觀精算平衡的同時更注重社會公平,。

       基本養(yǎng)老保險中的社會統(tǒng)籌是典型的社會養(yǎng)老保險，它通過工作一代向退休一代轉(zhuǎn)移支付來平滑收入與消費,，在此過程中分散長壽風險和老年貧困風險,。而個人賬戶則是強制性私人儲蓄，它平滑個人的終生收入與消費但不具備風險分散功能,，所以個人賬戶只能算私人養(yǎng)老金，但不是養(yǎng)老保險,，更不是社會養(yǎng)老保險,。個人賬戶與社會統(tǒng)籌在產(chǎn)品屬性及相應(yīng)的價值觀和運行機理上都是相沖突的。目前,，將共有產(chǎn)品和私人產(chǎn)品混在一起,，同時以對待準公共產(chǎn)品的方式來進行管理，這是當前制度絕大多數(shù)問題的根源,。

       （二）個人賬戶的激勵機制必須以產(chǎn)權(quán)獨立和收益率優(yōu)勢為前提

       在基本養(yǎng)老保險中設(shè)置個人賬戶的理論基礎(chǔ)是“效率”,，而“效率”的來源是“激勵”，其邏輯是個人賬戶會激勵參保人努力工作,、多多繳費從而產(chǎn)生效率,。目前流行的“全賬戶”主張將這種“激勵”的理論推到了極致。但實際上,，個人賬戶的激勵機制必須以產(chǎn)權(quán)獨立和收益率優(yōu)勢為基礎(chǔ),。所謂收益率優(yōu)勢是指在考慮風險因素的作用后，相對于其他的投資工具,，參保人能從個人賬戶制度中得到更高的收益率,，而絕非是指相對于少繳費的參保人多繳費者能得到更多、相對于小賬戶而言參保者能從大賬戶得到更多,。所謂產(chǎn)權(quán)獨立是指私人產(chǎn)權(quán)不受侵蝕,。在這二者之中，產(chǎn)權(quán)獨立是基礎(chǔ),，如果產(chǎn)權(quán)不獨立即使再高的收益率也難起激勵作用,。

       （三）強制性個人賬戶必須以更高的制度回報率為存在基礎(chǔ)

       具備產(chǎn)權(quán)獨立和收益率優(yōu)勢兩個條件表明個人賬戶制度對于個體而言是可以接受的，但讓一個社會也接受強制性的個人賬戶制度則需要以其制度回報率高于現(xiàn)收現(xiàn)付制的制度回報率為條件?，F(xiàn)收現(xiàn)付的制度回報率即生物回報率,，強制性個人賬戶的制度回報率是投資收益率或計息率。無論實賬還是空賬,，只有當制度的投資收益率或計息率高于生物回報率時,，強制性的個人賬戶制度在宏觀才是有效的,。

       四、統(tǒng)賬分離與自愿性個人儲蓄制度的新發(fā)展

       隨著個人賬戶問題的日趨嚴重,，近年來支持將個人賬戶從基本養(yǎng)老保險中分離出來的觀點越來越多,。其中有主張將個人賬戶在管理上變?yōu)槭〖壔虻貐^(qū)級適度集中的；［17］有主張將個人賬戶和企業(yè)年金合并且個人賬戶部分仍強制實施的,；［18］有主張將個人賬戶轉(zhuǎn)化為部分積累制的記賬式繳費確定型賬戶,，同時基金由專業(yè)公司管理的個人儲蓄投資賬戶的。［19］雖然這些觀點都有其針對性,，但我們認為統(tǒng)賬分離應(yīng)該徹底,，并且分離后的個人賬戶建成自愿性的養(yǎng)老儲蓄會是更好的制度安排。

       （一）根除產(chǎn)權(quán)不清而不僅是管理上的混亂

       徹底的改革必須將個人賬戶和社會統(tǒng)籌相分離,，個人私有的權(quán)責歸個人,，社會共有的權(quán)責歸社會。以此為基礎(chǔ),，第一,，政府、社會和個人的責權(quán)關(guān)系可以明晰,；第二,，歷史成本、現(xiàn)實漏洞和未來壓力的交互關(guān)系可以厘清,；第三,，社會統(tǒng)籌的強制性和個人賬戶的激勵性才有可能得以實現(xiàn)。針對只強調(diào)管理分開的觀點,，我們認為管理混亂僅是產(chǎn)權(quán)不清的表現(xiàn)而非對等的實質(zhì),。

       （二）自愿性養(yǎng)老儲蓄制度更有彈性和優(yōu)勢

       個人賬戶和企業(yè)年金合并同時保留個人賬戶強制性的思路雖然有利于厘清產(chǎn)權(quán)歸屬、推助第二支柱的資產(chǎn)積累,，但仍舊忽視了兩個重要問題：第一,，強制性個人賬戶的充分條件即使是在長期看都很難存在，個人和社會福利受損的現(xiàn)實很難扭轉(zhuǎn),；第二,，由于企業(yè)年金的參保率極低，將個人賬戶與其合并實際上會拉低個人賬戶的參保率,?；谝韵聝蓚€基本國情，我們認為選擇自愿性養(yǎng)老儲蓄制度能更好地處理福利損失和參保率低的問題,。

       （三）有利于降低費率助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

       習慣性的考慮需求多于考慮供給給中國社會保障事業(yè)發(fā)展帶來的現(xiàn)實壓力和未來挑戰(zhàn)都極其沉重,，適當降低社會保險費率以適應(yīng)供給側(cè)改革成為必然。梳理社會保險的五個險種,，失業(yè),、工傷和生育的原費率加總也不足5%,，即使經(jīng)過2015年以來的兩次調(diào)整，其總下調(diào)也不足3個百分點,，這很難有效緩解企業(yè)和個人的負擔,，醫(yī)療保險的政策性費率雖然有8%（近年來全國實際平均費率為9%左右），但目前財務(wù)已經(jīng)十分堪憂以至于退休人員繳費也正在被提上議事日程,，很明顯有效的改革必須著眼于養(yǎng)老保險28%的費率總量及其20+8的費率結(jié)構(gòu),。如果將養(yǎng)老保險個人賬戶8%的費率從強制性保險中剝離，不僅有利于優(yōu)化制度結(jié)構(gòu),，也能有效降低企業(yè)和個人負擔,。

       （四）企業(yè)制度統(tǒng)賬分離有利于各制度間的平衡

       企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險是其他養(yǎng)老保險制度的模板，對其進行統(tǒng)賬分離可以帶動全民的基本養(yǎng)老保險制度去個人賬戶的改革,，如此一可避免計息率的攀比,，二可消除待遇水平的攀比。當前,，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的制度模式是“政府津貼+個人賬戶”，正在并軌的機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險則是“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”,。居民和職工兩類基本養(yǎng)老保險中有三個不同的個人賬戶,，城鄉(xiāng)居民的個人賬戶是實賬，企業(yè)職工的個人賬戶基本是空賬,，機關(guān)事業(yè)單位雇員的個人賬戶可能是實賬,，不同個人賬戶下的計息率既有風險利率又有無風險利率，如果改強制性個人賬戶為自愿性養(yǎng)老儲蓄,，則人群之間因計息率產(chǎn)生的攀比與矛盾就可避免,。與此同時，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶分離出來后,，居民的養(yǎng)老金制度回歸政府津貼,，其與職工養(yǎng)老保險的攀比及相關(guān)不和諧因素可得以消除。

       （五）可助推全民的多支柱養(yǎng)老保障體系優(yōu)化發(fā)展

       在過去的二十多年,，我們慣于用錦上添花的思維來構(gòu)建企業(yè)職工的養(yǎng)老金體系,，明顯缺少一些雪中送炭的考量，在強調(diào)縱向多層次的時候,，忽略了橫向多支柱的發(fā)展,，這導(dǎo)致極少部分人群的保障有余，大部分人群的保障明顯不足,。中國的養(yǎng)老保障制度發(fā)展到今天,，我們必須以“人人享有基本保障”為目標，充分考慮制度對不同人群的可及性,。將個人賬戶建成自愿性的個人養(yǎng)老儲蓄賬戶制度可以帶動與零支柱,、一支柱平行的第三支柱的發(fā)展,，如此非正規(guī)就業(yè)人群可以不用顧忌第一二支柱的門檻而享有第三支柱，正規(guī)就業(yè)人群中的低收入者也可以只建立第一支柱而不用背負二三支柱的費率負擔,，絕大部分的非就業(yè)人群都可以在零支柱的基礎(chǔ)之上享有第三支柱,。當前，90%的城鎮(zhèn)居民和60%的農(nóng)村居民都擁有20%以上的儲蓄率,，這是發(fā)展自愿性養(yǎng)老儲蓄的基礎(chǔ),。

       以徹底的統(tǒng)賬分離為基礎(chǔ)，我們認為政府必須盡快評估,、買斷債務(wù),，目前整體制度的累計結(jié)余和個人賬戶空賬規(guī)模之間的差額還不太大，還債還是有能力的,。當然,，“分離”和“還賬”要以整體制度的其他參量改革來配合，特別是要努力提高遵繳率和繳費基數(shù),，不然,，制度的收支平衡就會出問題。

       ［作者簡介］李珍,，中國人民大學(xué)社會保障研究所教授,，博士生導(dǎo)師，所長,；黃萬丁,，中國人民大學(xué)社會保障研究所博士研究生。