原標題：應(yīng)松年：基本建成法治政府的若干重要問題
       一,、2020年基本建成法治政府的目標是歷史的必然

       《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》提出，到2020年基本建成法治政府,。法治政府應(yīng)該是一個什么樣的政府,？法治政府就是依法行政的政府，要求政府能夠依照法定的權(quán)限和程序行使權(quán)力,，履行職責，既不失職，又不越權(quán),。積極履行職責，防止不作為和亂作為,。要切實做到有權(quán)必有責,，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責,，違法要追究,。法治政府應(yīng)該職能科學，權(quán)責法定,，執(zhí)法嚴明,，公開公正，廉潔高效,，守法誠信,。

       （一）建設(shè)法治政府是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求

       社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是法治經(jīng)濟。我國正處在一個轉(zhuǎn)型時期,，經(jīng)濟發(fā)展的主要驅(qū)動力由資源和人口紅利轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣?chuàng)新促發(fā)展,。李克強總理倡導大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新,，創(chuàng)新本身要依靠法治,，要依靠市場，要有公平平等的機會,，創(chuàng)新才能有成效,。法治政府是小康社會的組成部分。黨的十八大首次將“法治政府基本建成”確立為“全面建成小康社會”的重要目標之一,。小康社會,，不僅僅是經(jīng)濟上我們的人均收入達到了多少，它應(yīng)該是一個整體的組成,，這個組成包括了法治政府,。如果法治政府沒有建成，小康社會也難以實現(xiàn),。

       （二）法治是人民的基本要求,，是實現(xiàn)國家長治久安的基本保障

       當人們的社會生活出現(xiàn)了矛盾糾紛，需要有正規(guī)的法治途徑,、法治軌道予以解決,。隨著人們法治意識增強,，越來越多的人在發(fā)生矛盾糾紛時主動尋求法律救濟途徑。法治是化解矛盾,、建立和諧社會,、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)國家長治久安的基本保障,。

       （三）全面推進依法治國需要依法治國,、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,；法治國家,、法治政府、法治社會一體建設(shè)

       全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程,。依法治國,、依法執(zhí)政、依法行政要共同推進,。行政權(quán)在國家的各項權(quán)力中是最大的,、最影響國家進步的，同時范圍也是最廣的,，而且是主動的一個權(quán)力,。因此，依法行政是依法治國的關(guān)鍵和核心,。

       法治國家,、法治政府、法治社會一體建設(shè),，有一個問題值得注意,。我們所說的法治社會，是狹義的法治社會,，主要指公民,。有什么樣的老百姓，就有什么樣的政府,，因為政府的公務(wù)人員是從老百姓中來的,。有什么樣的政府，就有什么樣的老百姓,，老百姓能不能建立起法治社會，法律意識能不能提高,，需要政府教育幫助,。我國社會法治傳統(tǒng)薄弱，無論是成人還是未成年人的法治意識都還是遠遠不夠的,，政府要承擔起法治教育的責任,。更為重要的是,，政府要做榜樣。社會誠信的培養(yǎng),，要看政府怎么管理,、監(jiān)督，更重要的是政府自己要講誠信,，建設(shè)誠信政府,。政府首先做出榜樣，才能使老百姓自覺講誠信,。

       二,、建設(shè)法治政府的要求和任務(wù)

       （一）依法全面履行政府職能

       法治政府的主體是行政機關(guān)，核心問題就是規(guī)范行政權(quán)力的運行,。學術(shù)界有這樣的提法,，叫做控權(quán)。比較準確的說法應(yīng)該是用法律制度規(guī)范權(quán)力的運行,。這包含兩方面內(nèi)容：一是政府的權(quán)限由法律規(guī)定,；二是政府按照法定程序行使權(quán)力。政府的權(quán)限一般是由組織法來規(guī)定的,，我國目前的組織法還有很大差距,，有待完善；還沒有行政程序法,，這是兩塊短板,。完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu),、權(quán)限,、程序、責任法定化,，是依法全面履行政府職能的關(guān)鍵,。

       1.職權(quán)法定

       政府權(quán)力的行使，是法律授予的,，法無授權(quán)不可為,。而老百姓權(quán)利行使是法無禁止皆可為，法律沒有禁止的,，統(tǒng)統(tǒng)可以做,。最近這兩年《立法法》修改，對于政府權(quán)力的規(guī)定,，有幾條值得注意：一是法律保留原則,。法律保留，也就是說,，這件事情必須由法律規(guī)定,，其他層次的規(guī)范包括國務(wù)院的行政法規(guī)都不能規(guī)定,。《立法法》里有11條法律保留事項,，這是全國人大立法的權(quán)限,。經(jīng)全國人大或全國人大常委會決定，這些保留事項可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī),，但是,，有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪,、限制人身自由的處罰或者強制措施,，以及司法制度等等，不得授權(quán),，也就是絕對保留,。

       新的《立法法》又重申了憲法規(guī)定的不抵觸和根據(jù)原則。不抵觸原則和根據(jù)原則內(nèi)涵完全不同,。不抵觸原則指如果法律,、行政法規(guī)有規(guī)定，地方性法規(guī)不能與之抵觸,，如果沒有規(guī)定的,，那地方性法規(guī)就可以規(guī)定。而依據(jù)原則是指政府制定的規(guī)范必須有依據(jù),?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定，部委的規(guī)章必須依據(jù)法律法規(guī),，如果沒有依據(jù),，就不能設(shè)定減損公民權(quán)利，增加公民義務(wù),。地方政府規(guī)章限定更為嚴格,，只能是為了執(zhí)行法律法規(guī)，且限于本行政區(qū)域的具體行政管理事項,。如果沒有依據(jù),，政府規(guī)章也不能設(shè)定減損公民權(quán)利，增加公民義務(wù),。同時,，對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)和規(guī)章的范圍也有一定的限制，僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護,、歷史文化保護等方面的事項。

       目前，我國正在進一步推進簡政放權(quán),。簡政放權(quán)并不僅僅指把中央權(quán)力放到地方，更重要的是,，把市場管理的事情交給市場,，能夠通過社會組織和中介組織解決的，讓他們?nèi)ソ鉀Q,。具體來說,，《行政許可法》規(guī)定了四種可以不設(shè)定行政許可的情形。第一,，公民法人或其他組織能夠自主決定的,。第二，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的,。第三,，行業(yè)組織或者是中介組織能夠自律管理的。第四,，采用事后監(jiān)督或者是其他管理方式能夠解決的,。我國的許可之所以那么多，其中一個原因,，就是從計劃經(jīng)濟時期政府什么都管,，向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變時，我們還繼續(xù)拿著不放,。當然也有后來一發(fā)現(xiàn)問題,，就馬上就設(shè)立一個新許可的現(xiàn)象。就目前而言,，法律,、行政法規(guī)規(guī)定的審批制度不多，許可制度不多,，絕大部分都是部門規(guī)章和地方性法規(guī),、規(guī)章規(guī)定的，其中,，部門規(guī)章規(guī)定的最多,。

       再來說權(quán)力清單制度。權(quán)力清單是根據(jù)組織法和單行法規(guī)定,，將政府部門的權(quán)力列明,。這有利于政府部門明確職權(quán)范圍，便于老百姓監(jiān)督?，F(xiàn)在,，很多省都已經(jīng)制定出權(quán)力清單，還應(yīng)當對權(quán)力清單進行合法性審查，審查其有沒有組織法的依據(jù),，有沒有單行法的依據(jù),。

       最近中央提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是涉及全局的問題,，尤其涉及行政管理方式,。治理和管理是有區(qū)別的，管理僅僅指的是政府行政機關(guān)的管理,，治理是社會共治,，公共治理，那就不僅僅是政府在管,，而且要把社會,、公民都吸收進來，這就是黨委領(lǐng)導,、政府負責,、社會協(xié)同、公眾參與,。舉例來說,，北京出臺了一個控煙條例?？責熅褪且ㄟ^公共治理來實現(xiàn),，而不僅僅是靠政府。如果只是依靠政府,，即使有上千人的隊伍,，也不可能實現(xiàn)監(jiān)管的任務(wù)，但是如果能夠發(fā)動各系統(tǒng)各行業(yè)各單位,，就能實現(xiàn)社會共治控煙的目標,。

       2.權(quán)責一致

       對于政府來說，職權(quán)和職責是統(tǒng)一的,，有權(quán)力,，就有責任。要行使的權(quán)力,，不能不行使,，不能行使的權(quán)力，就不能行使,。政府如果不能很好地履行職責,，就要追究法律責任，這個責任就是法律后果,。同時,，對一個具體的部門或者是個人來說,，權(quán)力和責任應(yīng)該一致，二者互相匹配,。不能說,，權(quán)力很大，沒有責任,。有權(quán)無責,，肯定濫用職權(quán)。如果有責任,，但是沒有權(quán)力，那么有責任的一方就會想盡辦法推掉責任,。

       （二）實現(xiàn)行政程序法定

       1.健全行政決策機制

       黨的十八屆四中全會提出,，要健全行政決策機制。重大行政決策必須經(jīng)過公眾參與,、專家論證,、合法性審查、風險評估,、集體討論,。涉及國家利益、公共利益,、廣大人民群眾的利益的,，是重大決策。重大決策這五個程序機制,，第一個就是公眾參與,。公眾參與不僅僅是征求老百姓的意見，還包括溝通,。比如PX項目在各地上馬過程中,，老百姓對項目的危險性和可控制性了解不夠，政府決策過程中的公眾參與做得也不夠,，老百姓就會抵制項目的建設(shè),。做好了溝通工作，使老百姓參與決策,，可以使決策更科學,。至于專家論證、合法性審查和集體決策,，也都缺一不可,。此外，事先就應(yīng)該有成本效益分析,。

       2.完善行政立法體制

       目前,，有幾個省的行政程序規(guī)定都規(guī)定了文件三統(tǒng)一制度和有效期制度。即行政機關(guān)要出臺一個規(guī)范性文件，必須統(tǒng)一登記,，實際上就是審查,。統(tǒng)一登記以后，統(tǒng)一編號,，然后再統(tǒng)一公布,。所有的規(guī)范性文件，有效期是三年或者五年,，在期滿之前半年,，再統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號,、統(tǒng)一公布,，如果不再需要則自動作廢。沒有登記,，沒有編號,，沒有公布的，統(tǒng)統(tǒng)無效,。有了文件三統(tǒng)一制度和有效期制度,，規(guī)范性文件的數(shù)量也就十分清楚了。

       3.全面推進政務(wù)公開

       如果說制定《行政訴訟法》是行政法治的第一塊里程牌,，那么法治政府建設(shè)的第二塊里程碑就是政務(wù)公開,。黨的十八屆四中提出，政府信息以公開為常態(tài),、為原則,，以不公開為例外。除法律規(guī)定外,，政府信息都要公開,。陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察,，公開是最好的也是最強有力的監(jiān)督手段,。因此，決策要公開,，執(zhí)行要公開,，管理要公開，服務(wù)要公開,，結(jié)果要公開,。

       （三）推進行政執(zhí)法體制改革

       行政執(zhí)法體制的改革，是一個比較復(fù)雜的問題,。綜合執(zhí)法體制現(xiàn)在有兩類情況,，一是本領(lǐng)域內(nèi)的綜合執(zhí)法,，二是跨部門的綜合執(zhí)法。一個領(lǐng)域里有不同種類執(zhí)法隊伍的,，也可以綜合執(zhí)法,。綜合執(zhí)法的重點領(lǐng)域包括：食品和藥品的安全，工商質(zhì)檢,，公共衛(wèi)生,，安全生產(chǎn)，文化旅游,，資源環(huán)境,，農(nóng)林水利，交通運輸,，城鄉(xiāng)建設(shè),，海洋漁業(yè)。要將我們比較分散的執(zhí)法向綜合執(zhí)法的方向發(fā)展,。

       （四）嚴格規(guī)范、公正文明執(zhí)法

       嚴格執(zhí)法,，就是嚴格追究責任,，立法上要清楚，要提高違法行為的成本,。舉例來說,，醉駕入刑后，酒后駕車的情況就大為減少了,。

       公正文明執(zhí)法,，要有服務(wù)型政府的意識。曾經(jīng)在福建泉州有這樣的案例,，刑滿釋放人員無照擺攤,，當?shù)毓ど滩块T查處時了解到這個情況，不是直接扣留貨物,，而是指導和幫助他申領(lǐng)了營業(yè)執(zhí)照,，還告訴他在哪些地方可以擺攤。寓管理于服務(wù)的這種執(zhí)法方式,，就比粗暴執(zhí)法要有效的多,。

       （五）強化權(quán)力的監(jiān)督

       強化對行政權(quán)力監(jiān)督的方式包括黨內(nèi)監(jiān)督，人大監(jiān)督,，民主監(jiān)督,，行政監(jiān)督，司法監(jiān)督,，審計監(jiān)督,，社會監(jiān)督,，輿論監(jiān)督等。這里有三點要強調(diào)：一是要以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力,，也就是保障公民的知情權(quán),、參與權(quán)、表達權(quán),、監(jiān)管權(quán),。公民有知情權(quán)，政府就有公開的義務(wù),。公民有參與權(quán),，政府在重大行政決策的時候就要請他來參與，而且要給他說話和表達的權(quán)利,。如果不能履行這些權(quán)利,，公民還可以行使監(jiān)督權(quán)。這是用公民的權(quán)利來監(jiān)督行政機關(guān)行使的權(quán)力,。如果公民能夠充分發(fā)動起來行使監(jiān)督權(quán),，比任何其他機關(guān)的監(jiān)督要廣泛的多，全面的多,，效果也要好的多,。二是以權(quán)力制約權(quán)力，以政府的權(quán)力來制約權(quán)力,，政府的這個權(quán)力要制約政府的另一個權(quán)力,。也就是說決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán),，既要互相制約,，又要互相協(xié)調(diào)。比如說《行政處罰法》提出裁執(zhí)分離,，裁判和執(zhí)行要分離,。證監(jiān)會現(xiàn)在也在做內(nèi)部職能分離，稽查局負責調(diào)查,，而處罰委員會負責裁定是否處罰,。《行政處罰法》還有一個制度是收支兩條線,，其實是很好的制度,，但是現(xiàn)在的問題是上交做到了，上交以后又按比例返還,，這本身就是一個腐敗的做法,。從這個角度來看，以權(quán)力制約權(quán)力是很重要的,，決策,、執(zhí)行,、監(jiān)督最好能夠分開，不同的環(huán)節(jié)之間,，能夠互相制約,。三是用制度管權(quán)管事管人，制定,、完善并嚴格執(zhí)行各種制度,，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子,。

       三,、化解行政糾紛，維護社會穩(wěn)定

       化解糾紛,，從源頭上減少矛盾,，必須走法治之路，靠人治是走不通的,，前一階段信訪制度暴露出來的問題有些就是人治的弊端,。

       現(xiàn)在來看，需要建立一個多元的解決行政爭議的體系,。首先就是調(diào)解,，這是最基礎(chǔ)的，調(diào)解以外還有仲裁,，有裁決（主要是行政裁決），對裁決不服的,，可以提起訴訟,。調(diào)解、仲裁,、裁決,、復(fù)議、訴訟,，解決行政爭議的渠道很多,。但在法治體系里有一個基本的規(guī)則，司法最終解決,，也就是說最后是法院裁判,。從層次上來說，還應(yīng)建立多層次的解決行政爭議的機制,。第一個層次是廣泛的基層化解糾紛的機制,，由基層來解決這些糾紛與矛盾，可以在基層設(shè)置各種解決糾紛的機制,。比如學校,，教育部也曾經(jīng)有過規(guī)定,，學校內(nèi)部可以建立解決糾紛的機制。如果能夠普遍建立起這樣一個機制,，現(xiàn)在很多的糾紛矛盾就在基層解決了,。在有的國家，公務(wù)員之間,，公務(wù)員和領(lǐng)導之間有什么糾紛,，也有內(nèi)部解決機制。第二個層級是行政復(fù)議,。行政機關(guān)設(shè)置的糾紛解決機制,，在我們國家是行政復(fù)議，在美國是行政法法官,，在英國是行政裁判所,。美國的行政法法官解決的糾紛要達到百分之九十幾，只有不到百分之十才會起訴到法院,。英國的行政裁判所也很有特點,，有一年有120萬起案件，經(jīng)過了行政裁判所以后,，只剩下5000件提起訴訟,，絕大多數(shù)都在行政裁判所化解了。行政復(fù)議的體制是相當起作用的,，關(guān)鍵在于要中立,、公正。訴訟是最高層級的糾紛解決機制,。在有關(guān)組織或行政機關(guān)內(nèi),，建立起普遍的調(diào)解和裁決制度，是十分必要的,。

       四,、領(lǐng)導干部的法治思維和法治方式

       （一）增強法治思維

       習近平同志曾經(jīng)提出，我們辦事要依法,，遇事要找法,，解決問題要用法，化解矛盾要靠法,。碰到問題首先想到法律上怎么解決,，這就是法治思維、法治意識,。法治思維的起點應(yīng)該是合法性思維,。這個事合法嗎？符合法律規(guī)定嗎,？其中包括職權(quán)法定思維,，這是不是本部門職權(quán)范圍的事情,？其次是有保護權(quán)利的思維。政府要很好保護而絕對不能損害公眾權(quán)利,。再者,，要有程序思維，即是否符合程序,。最后,，要有公平公正思維。

       （二）掌握法治方式

       一是要科學立法,。從目前的情況來看,，我們的立法比較完善，但是,，規(guī)定政府怎么管比較多,，怎么能夠使社會共治少。二是健全權(quán)力運行機制,，立法之后,，關(guān)鍵問題在執(zhí)行，而對政府而言,，制定規(guī)范也是一種執(zhí)行,，運行的機制要完善起來。三是解決爭議要依靠法治途徑,。

       （三）正確處理改革創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系

       實踐中大家經(jīng)常對改革創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系產(chǎn)生困惑,，要改革創(chuàng)新，法律上沒有明確的規(guī)定,，怎么改革呢,，什么都依法辦，怎么創(chuàng)新呢,？黨十八屆四中全會已經(jīng)指出要把立法和改革的決策聯(lián)系起來,。第一,，重大改革要于法有據(jù),，法律上有明確規(guī)定。第二,，對立法來說,，要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。特別是對于實踐已經(jīng)證明行之有效的,，要及時上升為法律規(guī)范,。第三，實踐的條件還不成熟,，還需要先行先試的,，按法定程序作出授權(quán),。但是實踐中不是那么容易，授權(quán)的法定程序還不明確,，有待進一步完善,。第四，對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī),，及時修改,、廢止。（作者系中國政法大學終身教授,、博士生導師,，中國行政法學研究會名譽會長。）