原標題：朱江濤 盧向虎：國家級新區(qū)行政管理體制比較研究
       一、國家級新區(qū)行政管理體制三種類型

       自1992年國務院批復設立上海浦東新區(qū),、2006年批復設立天津濱海新區(qū)以來,，截至目前全國已有18個國家級新區(qū)。各新區(qū)根據(jù)自身實際情況采取了不同的行政管理體制,，大致可分為三類（見表1）,。

       第一類是政府型，如浦東新區(qū),、濱海新區(qū),，在經(jīng)歷了“領導小組（開發(fā)辦公室）—管委會體制”后步入成熟期。隨著城市面積不斷擴大,，人口不斷增多,，需要承擔更多的城市建設、社會管理與服務職能,，涉及新區(qū)的法律地位問題迫切需要及時解決,。為了保障新區(qū)持續(xù)健康發(fā)展，經(jīng)國務院批準成立一級建制政府,，從法律層面賦予新區(qū)完整的行政管理權限,。

       第二類是管委會型，如兩江新區(qū),、蘭州新區(qū),、西咸新區(qū)，管委會作為派出機構代表上級政府行使區(qū)內(nèi)開發(fā)建設管理權限,，負責新區(qū)規(guī)劃實施,、經(jīng)濟發(fā)展、項目建設,、土地管理等經(jīng)濟職能,，轄區(qū)內(nèi)的社會事務主要由所在行政區(qū)負責。目前,，絕大多數(shù)新區(qū)都采用這種管理體制,。

       第三類是政區(qū)合一型,，如舟山群島新區(qū)、南沙新區(qū),、青島西海岸新區(qū),，新區(qū)的規(guī)劃范圍均與所在行政區(qū)范圍重合，新區(qū)管委會與所在行政區(qū)政府合署辦公,，實行“一套人馬,、兩塊牌子”。

       表1.三種不同類型的國家級新區(qū)管理體制

                                   類型

                                   政府型（2個）

                                   政區(qū)合一型（3個）

                                   管委會型（13個）

                                   新區(qū)

                                   浦東新區(qū)

                                   濱海新區(qū)

                                   南沙新區(qū)

                                   舟山

                                   群島新區(qū)

                                   青島西海岸新區(qū)

                                   兩江新區(qū),、蘭州新區(qū),、西咸新區(qū)、貴安新區(qū),、金普新區(qū),、天府新區(qū)、湘江新區(qū),、江北新區(qū),、福州新區(qū)、滇中新區(qū),、哈爾濱新區(qū),、長春新區(qū)、贛江新區(qū)

                                   管理機構

                                   一級行政區(qū),，設區(qū)委,、政府、人大,、政協(xié),。

                                   與南沙區(qū)行政范圍重合，區(qū)政府,、管委會合署辦公,。

                                   與舟山市行政轄區(qū)重合，管委會與舟山政府“一套人馬,，兩塊牌子”,。

                                   包括青島市黃島區(qū)全部行政區(qū)域。與黃島區(qū)政府合署辦公,。

                                   地方政府派出機構,，成立管委會。


       二,、國家級新區(qū)行政管理體制比較

       目前全國18個國家級新區(qū),，除浦東新區(qū)、濱海新區(qū),、舟山群島新區(qū),、南沙新區(qū),、青島西海岸新區(qū)外，其他13個國家級新區(qū)都采取管委會型的管理體制,。由于大部分國家級新區(qū)均是近兩年成立的,，行政管理機構多處于籌備階段。本文以管委會型國家級新區(qū)為對象,，選擇兩江新區(qū),、蘭州新區(qū)、貴安新區(qū),、天府新區(qū)四個成立時間相對較長,、行政管理體制相對完善的國家級新區(qū)進行比較分析。

       （一）重慶兩江新區(qū)

       兩江新區(qū)2010年6月掛牌成立,，是內(nèi)陸第一個國家級新區(qū),。新區(qū)位于重慶主城區(qū)長江以北、嘉陵江以東,，包括江北區(qū)、北碚區(qū),、渝北區(qū)3個行政區(qū)部分區(qū)域,，規(guī)劃總面積1200平方公里，可開發(fā)面積550平方公里,。

       重慶市政府成立了以市長為組長的兩江新區(qū)開發(fā)建設領導小組,，負責研究、協(xié)調(diào),、決定兩江新區(qū)開發(fā)建設的重大事項,；下設辦公室，設在兩江新區(qū)管委會,。[1]

       兩江新區(qū)管委會采取“1+3”的管理模式,，即兩江新區(qū)管委會會同江北、渝北,、北碚三個行政區(qū),，共同推進新區(qū)開發(fā)建設。兩江新區(qū)黨工委,、管委會作為市委,、市政府的派出機構，受市委,、市政府委托,，代管兩路寸灘保稅港區(qū)管委會，直接管理兩江工業(yè)開發(fā)區(qū)（由兩江新區(qū)投資集團開發(fā)建設）,；重慶市政府以授權或委托形式向兩江新區(qū)下放283項市級行政審批等管理事項和權限,，并出臺《兩江新區(qū)管理辦法》（重慶市人民政府令第 303 號）,，以政府規(guī)章制度的形式明確了兩江新區(qū)管理權限。兩江新區(qū)管委會在規(guī)劃范圍內(nèi)行使相應的行政許可,、行政處罰等行政管理權,，負責新區(qū)經(jīng)濟、規(guī)劃,、統(tǒng)計,、產(chǎn)業(yè)布局、重大投資項目的建設等工作,；兩江新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,、分區(qū)規(guī)劃、專項土地利用總體規(guī)劃,、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃,、交通規(guī)劃和其他重點專項規(guī)劃由兩江新區(qū)管委會會同三區(qū)政府編制，按規(guī)定報批后組織實施,，轄區(qū)政府根據(jù)職責負責區(qū)內(nèi)社會事務工作,，接受兩江新區(qū)對經(jīng)濟建設和開發(fā)開放工作的指導、協(xié)調(diào),。2016年重慶市政府撤銷北部新區(qū)管委會,，其職能職責劃歸兩江新區(qū)管理委員會，兩江新區(qū)直管區(qū)面積再次擴大,，管理體制進一步優(yōu)化,，提高了行政效率。

       兩江新區(qū)管委會下設辦公室,、組織部（人力資源局）,、宣傳部（新聞中心）、政策法規(guī)室,、財務局（金融辦）,、經(jīng)濟運行局、統(tǒng)計局,、建設管理局,、工業(yè)促進局、服務業(yè)促進局,、教育局,、社會保障局和機關黨委等13個職能局（室）；設立兩江新區(qū)規(guī)劃分局,、國土房管分局,、環(huán)保分局、國稅局,、地稅局,、市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局6個直屬機構,。

       兩江新區(qū)積極探索“開發(fā)公司+地方政府”管理模式，以資本作為紐帶,，兩江新區(qū)管委會控股,，各行政區(qū)參股，成立兩江新區(qū)開發(fā)投資集團公司（以下簡稱“兩江集團”）,。在開發(fā)新片區(qū)時,，兩江集團代表管委會與所在行政區(qū)合資，成立控股公司進行開發(fā)建設,，其中,，兩江集團控股占55%，行政區(qū)控股占45%,，三個行政區(qū)負責管理社會事務,，如征地、拆遷,、安置,，兩江集團負責建設開發(fā)、投融資及招商引資,。通過這一管理模式,，兩江新區(qū)與三個行政區(qū)在土地增值收益、新增稅收分配等方面形成利益共享,、風險共擔的機制，充分調(diào)動了新區(qū)各利益主體參與開發(fā)建設的積極性和主動性,。[2]

       （二）甘肅蘭州新區(qū)

       蘭州新區(qū)位于蘭州市北部秦王川盆地,，距蘭州市區(qū)38.5公里，地處蘭州,、西寧,、銀川三個省會城市共生帶的中間位置，規(guī)劃面積806平方公里,，轄永登,、皋蘭兩縣五鎮(zhèn)一鄉(xiāng)，現(xiàn)有人口10萬人,。

       甘肅省政府成立由省長任組長的蘭州新區(qū)規(guī)劃建設協(xié)調(diào)推進領導小組,，負責新區(qū)開發(fā)建設重要工作和重大事項的指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實,。

       甘肅省批準蘭州市設立蘭州新區(qū)黨工委,、管委會，作為蘭州市委,、市政府派出機構,，正廳級建制,，享有市一級管理權限，負責新區(qū)范圍內(nèi)行政管理和提出新區(qū)區(qū)劃調(diào)整意見,，組織領導新區(qū)的開發(fā)建設,。蘭州新區(qū)設立直管區(qū)，行政托管中川,、秦川,、西岔3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的55個行政村和1個社區(qū)，全面負責經(jīng)濟發(fā)展和社會事務,，實行“新區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”兩級管理,。未實行托管的上川鎮(zhèn)、樹屏鎮(zhèn),、水阜鄉(xiāng)隸屬關系和管理體制不變,。

       蘭州新區(qū)管委會內(nèi)設黨政辦、紀工委（監(jiān)察局）,、財政局（金融辦,、國有企業(yè)監(jiān)督管理辦公室）、經(jīng)發(fā)局（統(tǒng)計局）,、招商局,、規(guī)劃國土局、公安局,、社會保障局,、行政審批局等20個職能部門；設立土地儲備中心,、綜合服務中心等6個事業(yè)單位,；分別設立蘭州市工商局蘭州新區(qū)分局、食品藥品監(jiān)督局蘭州新區(qū)分局,、質(zhì)量技術監(jiān)督局蘭州新區(qū)分局等5個垂直管理機構,；設立蘭州市中級人民法院蘭州新區(qū)綜合審判庭、蘭州市檢察院蘭州新區(qū)檢查處等司法機關,。

       蘭州新區(qū)經(jīng)過多次機構調(diào)整,，行政管理體制逐步完善，經(jīng)濟建設和社會管理職能健全,，具備了準一級政府職權,，能夠有效地統(tǒng)籌新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

       （三）貴州貴安新區(qū)

       貴安新區(qū)位于貴陽市和安順市中心地帶,，規(guī)劃范圍涉及貴陽市花溪區(qū),、清鎮(zhèn)市和安順市的平壩縣、西秀區(qū)，共2市4縣（市,、區(qū)）18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,，現(xiàn)有人口65萬人，規(guī)劃控制面積1795平方公里,。

       貴州省成立以省委書記為組長,，省長、副書記,、常務副省長分別任副組長的貴安新區(qū)規(guī)劃建設領導小組,，負責決定貴安新區(qū)規(guī)劃建設的重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決貴安新區(qū)規(guī)劃建設中的重大問題和其他重要事項,。下設領導小組辦公室,，設在貴安新區(qū)管委會，管委會主任兼任辦公室主任,。

       貴安新區(qū)黨工委,、管委會是省委、省政府派出的正廳級機構,、貴安新區(qū)規(guī)劃建設領導小組日常辦事機構,，承擔領導小組辦公室職責，行使部分省級管理權限和市級經(jīng)濟社會事務管理權,。按照《貴州省人民政府關于設立貴州貴安新區(qū)管理委員會的通知》（黔府發(fā)〔2012〕37號）規(guī)定,，貴安新區(qū)管委會主要負責編制實施新區(qū)各類發(fā)展規(guī)劃，組織新區(qū)重大基礎設施建設,，研究制定新區(qū)招商引資和投融資政策,，統(tǒng)籌安排財政專項資金，統(tǒng)計新區(qū)主要經(jīng)濟指標等職責,。

       貴安新區(qū)設立直管區(qū),，行政托管貴陽市花溪區(qū)湖潮鄉(xiāng)、黨武鄉(xiāng),，清鎮(zhèn)市紅楓湖鎮(zhèn)，安順市平壩縣馬場鎮(zhèn),、高峰鎮(zhèn),，面積約470平方公里。新區(qū)管委會全面負責直管區(qū)內(nèi)的政治,、經(jīng)濟,、文化、社會,、生態(tài)文明等,，行使市級經(jīng)濟社會事務管理職權。直管區(qū)四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和所在地園區(qū)管理機構(社區(qū)服務中心),，與原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行“一套人馬,、兩塊牌子”,，行使縣級經(jīng)濟社會事務管理權；非直管區(qū)分別由貴陽市和安順市各級政府負責本區(qū)域開發(fā)建設和社會事務管理等各項事務,，涉及新區(qū)整體長遠發(fā)展的土地利用,、產(chǎn)業(yè)布局、重大基礎設施項目,、重大服務項目等須經(jīng)貴安新區(qū)規(guī)劃建設委員會備案或?qū)徍恕?br/>
       貴安新區(qū)管委會內(nèi)設黨政辦公室,、經(jīng)發(fā)局（交通運輸局、投資促進局,、統(tǒng)計局）,、財政局（金融辦）規(guī)劃建設管理局、社會事務管理局,、城市管理局等12個職能部門,。2015年新成立行政審批局，統(tǒng)一行使經(jīng)濟,、建設,、城管、農(nóng)林水務等方面的行政審批職能,；設立土地儲備中心,、政務服務中心、發(fā)展研究中心等13個直屬事業(yè)單位,；協(xié)調(diào)省法院,、檢察院、公安廳,、國稅地稅,、國土環(huán)保等部門在新區(qū)設立13個省直派駐機構；成立電子信息產(chǎn)業(yè)園指揮部等6個臨時機構（指揮部）,。

       按照貴州省人民政府關于創(chuàng)新貴安新區(qū)管理體制若干問題的意見(試行)（貴州省人民政府公報, 2014年11期）,，貴安新區(qū)根據(jù)開發(fā)建設實際，劃分了直管區(qū)和非直管區(qū),，并在管委會內(nèi)部建立了相對完善的行政管理機構,，賦予了比較全面的經(jīng)濟社會管理權限，逐步形成“統(tǒng)一領導,、統(tǒng)一規(guī)劃,、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共享政策,、分區(qū)運作”統(tǒng)分結(jié)合的行政管理體制,。

       （四）四川天府新區(qū)

       天府新區(qū)位于四川省成都市主城區(qū)南偏東方向，由成都片區(qū)、眉山片區(qū),、資陽片區(qū)三大片區(qū)組成,，規(guī)劃面積1578平方公里，范圍涉及成都高新區(qū)南區(qū),、雙流區(qū),、龍泉驛區(qū)、新津縣（1293平方公里）,，眉山市彭山區(qū),、仁壽縣（94平方公里），資陽市的簡陽市（191平方公里）,，共7縣（市,、區(qū)）37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口205萬人,。

       天府新區(qū)采取“統(tǒng)一領導,、統(tǒng)一規(guī)劃、分市實施”的管理體制,，即省政府設立天府新區(qū)規(guī)劃建設委員會,，省長任主任，負責天府新區(qū)總體規(guī)劃制定并監(jiān)督實施,，協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設重大問題,，成都、資陽和眉山三市分別成立建設委員會,，三市政府按照統(tǒng)一規(guī)劃各自承擔建設任務,。管理體制上采用“1+3”的錐形結(jié)構，即四川省政府派出設立天府新區(qū)管理委員會,，中央編辦批復設立四川天府新區(qū)管理委員會辦公室作為其常設機構,，暫設在省發(fā)改委，內(nèi)設政策法規(guī)處,、綜合行政處,、規(guī)劃建設處等6個部門，負責新區(qū)發(fā)展的政策研究,、運行監(jiān)測,、督促指導、績效考核,、規(guī)劃管理,、重大產(chǎn)業(yè)布局和重大項目推進等工作,，協(xié)調(diào)指導3大片區(qū)管理機構在開發(fā)建設過程中遇到的困難和問題,。

       天府新區(qū)成都片區(qū)管委會（正廳級）作為成都市政府派出機構，行使市級經(jīng)濟管理權限，全面負責成都片區(qū)直管區(qū)開發(fā)建設,、經(jīng)濟發(fā)展,、政策制定、公共服務和社會管理工作,。2014年7月,，成都片區(qū)設立直管區(qū)，托管雙流區(qū)12個鎮(zhèn)及華陽街道部分區(qū)域,，全面負責經(jīng)濟社會管理事務,。直管區(qū)內(nèi)除華陽街道外，其余12個鎮(zhèn)同時增掛街道辦事處牌子,，街道辦事處作為管委會的派出機關,，人大、政協(xié),、人武,、婚姻登記等事務仍由雙流區(qū)管轄。

       成都片區(qū)管委會內(nèi)設紀工委（監(jiān)察局,、審計局）,、辦公室、組織部（人力資源局）,、規(guī)劃建設和城市管理局,、國土資源和房產(chǎn)管理局、投資服務局,、科技發(fā)展和宣傳策劃局,、經(jīng)濟發(fā)展局、財政和金融服務局,、社會事業(yè)局等10個職能部門,，土地儲備中心、政務服務中心2個事業(yè)單位,；成都市設立天府新區(qū)成都片區(qū)質(zhì)量監(jiān)督局,、食藥監(jiān)局、工商局等6個直屬機構,。

       眉山市設立眉山片區(qū)管委會,，行使市級經(jīng)濟管理權限。資陽市在其代管的簡陽（縣級市）設立天府新區(qū)資陽片區(qū)管委會,，內(nèi)設8個分局（辦）,，接受市有關部門的業(yè)務指導。2016年5月,，經(jīng)國務院同意,，簡陽市改由成都市代管,，天府新區(qū)的開發(fā)主體由原來的三大片區(qū)減少為兩大片區(qū)。

       三,、比較分析四個新區(qū)的啟示

       通過四個新區(qū)比較分析,，可以得到以下幾點啟示：

       一是均成立以省市主要領導任組長的領導小組，負責新區(qū)重大決策,、重大事項的指導,、協(xié)調(diào)和督促落實。這有利于協(xié)調(diào)各開發(fā)主體的利益關系,，充分調(diào)動全省資源支持新區(qū)開發(fā)建設,。

       二是均劃分了直管區(qū)和非直管區(qū)。國家級新區(qū)的規(guī)劃范圍往往跨行政區(qū)域,，涉及利益主體多,，開發(fā)建設面積廣，管委會組建之初,，管理權限不明晰,、隊伍建設薄弱，開發(fā)建設很難在全區(qū)范圍內(nèi)全面鋪開,。通過劃分直管區(qū)和非直管區(qū),，一方面有利于發(fā)揮管委會主體作用，最大限度調(diào)動新區(qū)有限的財力,、物力,、人力集中開發(fā)直管區(qū)，又避免了大量的溝通協(xié)調(diào)工作,，提高行政效率,；另一方面，非直管區(qū)享受直管區(qū)同等政策待遇,，有利于調(diào)動相關行政區(qū)參與開發(fā)建設積極性,。

       三是管委會機構設置都比較完善。如甘肅蘭州新區(qū)管委會除內(nèi)設20多個職能部門外,，還設立6個事業(yè)單位,、5個垂直管理機構和公檢法機構；貴州貴安新區(qū)內(nèi)設13個職能部門,，設立了13個直屬事業(yè)單位和13個省直派駐機構,。依托完善的職能機構，新區(qū)能夠獨立履行開發(fā)建設職責,。

       四是賦予新區(qū)較為完整的開發(fā)建設管理權限,。如重慶市政府以授權或委托形式向兩江新區(qū)下放283項市級行政審批等管理事項和權限。貴州省政府連續(xù)兩次向貴安新區(qū)下放省級行政審批權限,，共計38項,，重點賦予貴安新區(qū)管委會省級投資項目建設,、土地礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、市場主體培育,、城市建設、外商投資及涉外事務等方面的審批,、核準,、備案和管理權。

       四,、完善西咸新區(qū)行政管理體制的建議

       目前陜西西咸新區(qū)的行政管理體制是新區(qū)管委會按照省政府授權或委托,，行使新區(qū)開發(fā)建設管理權，在發(fā)展戰(zhàn)略,、規(guī)劃土地,、宣傳招商、財政融資,、風險防控和干部人事等方面實施統(tǒng)一管理,；西咸新區(qū)下設五個新城管委會，新城管委會作為開發(fā)建設主體,，履行規(guī)劃,、項目、建設,、土地管理等審批權限,，全面負責新城開發(fā)建設；按照“行政區(qū)劃不變,、統(tǒng)計口徑不變,、利益格局不變”的原則，協(xié)調(diào)西安,、咸陽兩市與新區(qū)之間關系,。[3]

       西咸新區(qū)的行政管理體制在成立之初充分調(diào)動了各方積極性，有力地推進了新區(qū)開發(fā)建設,，但隨著新區(qū)發(fā)展一些問題也逐步顯現(xiàn),，管理權限不到位、機構設置不健全,、與省直部門和西安,、咸陽兩市對接協(xié)調(diào)不暢、內(nèi)部兩級管理權責有待明晰等,，在一定程度上制約著新區(qū)健康發(fā)展,。借鑒兩江、蘭州,、貴安,、天府等國家級新區(qū)行政管理體制的做法,，現(xiàn)就完善西咸新區(qū)行政管理體制提出以下建議：

       一是建議成立以省委或省政府主要領導任組長的西咸新區(qū)開發(fā)建設領導小組，負責決定西咸新區(qū)規(guī)劃建設的重大方針政策,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決新區(qū)規(guī)劃建設中的重大問題和其他重要事項,。

       二是進一步落實新區(qū)開發(fā)建設管理權限。認真落實省委,、省政府《關于加快西咸新區(qū)發(fā)展的若干意見》,，賦予新區(qū)在項目建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,、規(guī)劃實施等方面省,、市級管理權限及部分社會事務管理權限；省直部門要提出支持西咸新區(qū)簡政放權的清單,，明確下放西咸新區(qū)省級經(jīng)濟管理權限目錄,；西安、咸陽兩市政府及相關縣（市,、區(qū)）政府要將涉及西咸新區(qū)的經(jīng)濟社會事務管理權,，逐步委托新區(qū)行使。

       三是健全新區(qū)機構設置,。根據(jù)開發(fā)建設需要,，逐步設立環(huán)保、公安,、安監(jiān)等省直派駐機構,，以及法院、檢察院等司法審判機關,。按照大部制,、綜合性、簡政效能的原則,，進一步調(diào)整新區(qū)現(xiàn)有的職能部門,，探索整合工商、質(zhì)監(jiān),、食藥監(jiān),、知識產(chǎn)權等市場監(jiān)管職能，成立專門的市場監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機構,，實現(xiàn)市場監(jiān)管領域的統(tǒng)一管理,；成立行政審批局，建立“一顆印章管到底”高效,、透明的行政審批服務機制,。

       四是完善兩級管委會管理體制。梳理西咸新區(qū)和各新城兩級管委會的權力清單,，明確管理主體責任,、開發(fā)主體任務邊界,，加大新區(qū)管委會在資產(chǎn)管理、債務管理,、制度建設,、債務風險防控等方面的統(tǒng)籌，做好項目申報,、行政審批,、土地保障等方面的服務，進一步向各新城下放開發(fā)建設權限,，逐步形成“統(tǒng)分結(jié)合、有統(tǒng)有分,、責權對等,、高效運轉(zhuǎn)”的內(nèi)部管理體制。

       五是探索合作開發(fā)共贏的管理模式,。借鑒兩江新區(qū)“開發(fā)公司+地方政府”管理模式,，西咸新區(qū)可以考慮與所在行政區(qū)以資本為紐帶，在水務,、燃氣,、土地開發(fā)、軌道交通等領域開展合作,，使各利益主體深度參與新區(qū)開發(fā)建設,，實現(xiàn)利益共享、風險共擔,。

       [作者簡介] 朱江濤,，陜西西咸新區(qū)研究院科研處干部、助理研究員,；盧向虎,，陜西西咸新區(qū)研究院科研處長、研究員,、經(jīng)濟學博士,。

       參考文獻

       [1] 盧向虎.西部國家級新區(qū)管理體制之比較[J]. 城市, 2015(8):53-58.

       [2] 曹云.國家級新區(qū)比較研究[M]. 北京:社會科學文獻出版社, 2014.

       [3] 江澤林.西咸三年[N].陜西日報，2015-3-18.

       （陜西西咸新區(qū)研究院王陳偉,、魯雯雪,、張寧對本文成稿亦有貢獻。）