原標題：章敏敏 劉耀臣：合作共治的行政審批中介服務模式研究——以天津市為例

　　一,、引言

　　隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展,，行政審批制度的缺陷逐漸凸顯。為了適應我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要,，自1998年深圳率先開始行政審批制度改革以來,，我國推行了一系列改革舉措，取得了比較顯著的成績。但是,，行政審批中介服務機構卻一直被認為是行政審批改革的“腸梗阻”,，存在著周期長、環(huán)節(jié)多,、壟斷性強等問題,，在一定程度上擾亂了市場秩序，加重了企業(yè)和群眾的負擔,。如今走在改革前沿的天津市,，在解決行政審批中介服務的頑疾上，以社會治理理念為指導,，建立了由行政審批管理部門,、行業(yè)主管部門、行政許可實施部門,、行業(yè)協(xié)會以及中介機構組成的合作共治型“五位一體”行政審批中介服務模式,。

　　黨的十八屆五中全會提出，堅持創(chuàng)新發(fā)展,，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論創(chuàng)新,、制度創(chuàng)新,、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新,，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作,，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風。創(chuàng)新來源于不斷地嘗試,，中國政治發(fā)展具有示范意義的特征之一就是它的試驗性,。任何重大的制度變革，通常都是先以地方性的創(chuàng)見出現(xiàn),。之后,，如果行之有效，才會向全國推廣,。當前,，應當系統(tǒng)地總結各級政府中出現(xiàn)的創(chuàng)新型社會治理改革經(jīng)驗，及時將真正有創(chuàng)新的改革政策上升為法規(guī)制度,。[1]我國的行政審批制度改革也需要不斷探索,，形成創(chuàng)新的體制架構?？偨Y天津市“五位一體”行政審批中介服務模式的創(chuàng)新經(jīng)驗和做法,，有助于促進我國行政審批制度改革打開新的局面。

　　二,、合作共治的行政審批中介服務創(chuàng)新實踐

　　行政審批中介服務是指政府部門在審批過程中,，要求企業(yè)等申請人委托中介服務機構開展的作為政府部門審批必要條件的有償服務,。企業(yè)要通過審批就必須委托中介服務機構來給它們提供這些材料，[2]行政審批中介服務是行政審批的前置條件,。在現(xiàn)實中,，與行政審批相關聯(lián)的中介服務一直是簡政放權的“腸梗阻”，“攔截”審改紅利,，已經(jīng)廣為社會詬病,。[3]因此，亟需對行政審批中介服務進行改革,，探索新的行政審批中介服務模式,。從2013年開始，天津市為了解決行政審批中存在的問題,，積極探索解決良策,，最終以社會治理理念為指導，在審批體制,、審批監(jiān)督以及評價考核程序三方面進行了創(chuàng)新,，建立了合作共治的“五位一體”行政審批中介服務模式。

　　(一) 合作共治的行政審批中介服務模式的指導理念：社會治理

　　長期以來,，我國政府一直是社會管理的主體,，“大政府、小社會”架構在一定階段產(chǎn)生過積極效果,，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,，該管理體制已經(jīng)越來越不適應社會發(fā)展的需要。因為這種體制從觀念到制度都在排斥社會組織和公民參與社會管理,，一方面導致社會自治力量發(fā)育緩慢,，另一方面滋生了權力尋租和腐敗的土壤。[4]

　　黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》闡述了一個新的執(zhí)政理念：社會治理,。所謂社會治理,，就是政府、社會組織,、企事業(yè)單位,、社區(qū)以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關系,，依法對社會事務,、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程,。[5]社會需求是多元的,，不同主體有不同的擅長，因此需要主體的多元化來滿足社會的多元需求。社會治理強調的是多元主體之間形成密切的網(wǎng)絡關系,，各主體之間的有效合作是社會治理的重要特征,。社會治理意味著越來越多的原先由國家和政府承擔的責任和職能由多元主體來共同承擔。

　　(二)天津市行政審批中介服務模式之創(chuàng)新

　　行政審批制度改革前,，天津市的行政審批中介服務與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要有一定的距離,，存在的問題如下：第一，有的審批中介服務項目缺乏相應的法律法規(guī)依據(jù),，容易受到企業(yè)的詬病,。第二，行政審批中介服務審批程序多,、周期長,、辦結效率低。第三,，審批中介服務領域存在壟斷現(xiàn)象,。一些領域的中介服務組織只有幾家，導致他們競爭不充分,，不能滿足市場的需求,。甚至有的中介組織依仗和某些政府部門的關系而在有的領域處于絕對壟斷優(yōu)勢。第四,，服務收費不規(guī)范,，服務質量良莠不齊。第五,，市場監(jiān)管力量薄弱，懲罰力度不足,。天津市為了解決以上問題,，分別在審批體制、審批監(jiān)督以及評價考核程序三方面進行了創(chuàng)新,。

1. 審批體制的創(chuàng)新

2. 
   

　　審批體制的創(chuàng)新是指審批主體和組織機構方面的創(chuàng)新,，主要是為了對行政審批制度進行改革，理順政府,、市場與社會之間的關系,。目前，我國代表性的審批體制模式主要有三種：(1)行政服務中心模式,。即地方政府設置專門場所和機構(一般是行政服務中心)供不同部門集中,、聯(lián)合辦理行政審批服務，實現(xiàn)行政審批空間上的集中,。(2)行政審批局模式,。通過設立專門負責審批的專職機構，實現(xiàn)了行政審批權的內在統(tǒng)一。(3)大部制改革,。將相關部門的審批事項合并,，相近審批由大部門統(tǒng)一執(zhí)行。[6]這三種模式中,，對行政審批中介服務的監(jiān)督和管理都相對單一,，甚至疏于監(jiān)督，沒有發(fā)揮多元主體對中介服務機構的引導和監(jiān)督作用,。

　　天津市“五位一體”行政審批中介服務模式中,，行政審批管理部門、行業(yè)主管部門,、行政許可實施部門,、行業(yè)協(xié)會以及中介機構這五個部門建立了分工明確、規(guī)范統(tǒng)一,、公正透明的協(xié)作機制：市發(fā)改委負責中介機構的綜合協(xié)調管理工作,，負責研究、制定促進各類中介機構的規(guī)劃和政策;各行政許可實施部門對中介機構提供行政許可要件的情況進行評價并向社會公布;市審批辦對行政許可實施部門的評價工作進行考核;行業(yè)管理部門負責對本行業(yè)中介機構提供行政許可要件的行為進行管理和監(jiān)督;行業(yè)協(xié)會負責對本行業(yè)中介機構進行自律管理,，指導本行業(yè)中介機構健康發(fā)展,。

　　2.審批監(jiān)督的創(chuàng)新

　　以往對中介服務機構監(jiān)管的缺位和錯位導致它們環(huán)節(jié)多、耗時長,、費用高,、手續(xù)煩瑣，甚至出現(xiàn)了“紅頂中介”,，成為某些行政部門延伸權力的工具,。為了更好地對這些中介機構進行監(jiān)督，天津市的“五位一體”行政審批中介服務模式進行了以下兩方面創(chuàng)新：

　　第一,， 評價考核分工制,。英國思想史學家阿克頓勛爵說過:“權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗?！币攵沤^腐敗,，必須對權力進行制約。對中介服務機構的行為進行評價考核就是對其進行監(jiān)督和制約的一種有效方式,。如果由單一的機構對中介機構進行監(jiān)督,，兩者有可能結成利益聯(lián)盟，成為新的利益共同體,。天津市制定了多部門共同對中介機構進行監(jiān)督的評價考核分工制：(1)市審批辦負責對中介機構提供行政許可要件及有關審批行為進行管理,，并制定具體規(guī)則，組織評價考核,，開展協(xié)調監(jiān)督,。(2)行業(yè)主管機關負責對本行業(yè)的中介機構提供行政許可要件的行為進行管理和監(jiān)督,，制定以承諾辦結時限、收費依據(jù)及標準,、委托人提交的材料,、文本格式內容“四統(tǒng)一”為主要內容的行業(yè)中介機構管理及評價辦法，統(tǒng)一制定本行業(yè)中介機構與委托人簽訂的合同文本,。(3)行政許可實施機關負責會同行政審批管理部門核定需要中介機構提供的許可要件及事項,，對其提供的行政許可要件依法進行審核，并對其工作效率和服務質量進行評價,，在行政許可審批網(wǎng)絡信息系統(tǒng)上同步完成受理,、審核、審批,、評價等工作,。

　　第二， 黑名單制,。天津市建立了中介服務的市場懲戒和淘汰機制,，通過法制手段規(guī)范中介服務的市場行為。對中介機構每次提供行政許可要件的行為分別進行評價,，結果分為“滿意”或“不滿意”,，累計出現(xiàn)5次“不滿意”的，對該中介機構予以備案警示,，累計出現(xiàn)15次(含15次)以上 “不滿意”的,，將該中介機構作為提供行政許可要件問題單位，列入“黑名單”,。被列入“黑名單”的中介機構,，自被列入之日起一年內，行政許可實施機關不再接收其提供的行政許可要件,，并在行政許可審批網(wǎng)絡信息系統(tǒng)上鎖控,。

　　3.評價考核程序的創(chuàng)新

　　目前，我國對行政審批中介服務的評價主要有兩種形式：一種是綜合性監(jiān)管,，通常采用“政監(jiān)分離”的體制,，由工商,、價格等部門履行監(jiān)管權,，并進行評價;另一種是專業(yè)性監(jiān)管，普遍采用“政監(jiān)合一”的體制,，由行政審批部門履行監(jiān)管權,，在不同領域獨立進行專業(yè)性監(jiān)管及評價。[7]這兩種形式的共同缺點在于評價權的分散,，條塊分割,，并沒有將委托人的評價意見有效地納入進來,。天津市的評價考核程序創(chuàng)新如下：

　　首先，服務評價“雙管齊下”,。針對中介機構的服務由行政許可實施機關和委托人對其進行評價,。行政許可實施機關在受理行政許可申請時，須在行政許可審批網(wǎng)絡信息系統(tǒng)上對中介機構進行評價,。委托人在取件時,，通過審批服務窗口設置的評議器對中介機構進行評價，未完成評價的,，行政許可審批網(wǎng)絡信息系統(tǒng)將不能辦結發(fā)件歸檔,，評價結果由計算機系統(tǒng)自動生成匯總。

　　其次,，審核通報“多方把關”,。市審批辦每半年將中介機構評價考核的信息匯總反饋給行業(yè)主管機關，行業(yè)主管機關進行審核,，并會同行政審批管理部門共同確定被列入“黑名單”的中介機構,，同時向中介機構進行通報。通過多方層層把關,，確保對中介服務機構評價的客觀性和真實性,。

　　再次，申訴方式公平公正,。中介機構對被列入“黑名單”有異議的,，可在行業(yè)主管機關通報后7個工作日內，向行業(yè)主管機關提出申訴,，行業(yè)主管機關會同行政許可實施機關和行政審批管理部門進行復核,，做出最終處理決定。

　　最后,，結果公示公開透明,。市審批辦會同行業(yè)主管機關和行政許可實施機關，將列入“黑名單”的中介機構信息進行集中整理,，并歸集到市場主體信用信息公示系統(tǒng),，同時在“天津市行政審批服務網(wǎng)”進行公示。

　　三,、合作共治的行政審批中介服務模式的意義及面臨的挑戰(zhàn)

　　從社會管理到社會治理,，最大的區(qū)別就在于治理主體由單中心向多中心轉變，治理手段由剛性管制向柔性服務轉變,，治理空間由平面化向網(wǎng)絡化轉變,，治理目的由工具化向價值化轉變。[8]社會治理理念強調多元主體合作共治,、強調合作共治過程中的柔性方式,、強調治理空間的網(wǎng)絡化以及治理目的的價值性,。合作共治的行政審批第三方中介服務模式正是對社會治理理念的實踐。

　　(一)合作共治的行政審批中介服務模式的創(chuàng)新意義

　　1.有利于厘清政府,、市場和社會的關系,，促進簡政放權的推行。我國的行政審批中介服務機構形式上具有多樣性,，與政府存在著“剪不斷,，理還亂”的復雜關系，是政府與市場關系的中間過渡和處理難點,。[9]厘清政府與市場和社會的關系,，使政府的管理重心下移，不斷地簡政放權才能適應中國社會發(fā)展的多元性和動態(tài)性,，適應公共問題的多樣性和復雜性,。[10]簡政放權是新時期全面深化改革和依法治國的重要抓手，是我國全面轉變政府職能的突破口,。通過政府權力“減法”來換取市場活力的“加法”,，發(fā)揮市場和社會的力量共同參與到社會治理中，才能真正地激發(fā)市場,、企業(yè)和社會的活力,。合作共治的行政審批中介服務模式就是多元主體共同參與行政審批，形成嚴密的網(wǎng)絡以更好地指導,、監(jiān)督第三方中介機構,。這與以往主要由政府部門(主要指行政審批管理部門)包攬監(jiān)督管理中介機構有別，多元主體的參與可以有效地給政府“減壓”,，同時有利于推進市場主體自治,、自我規(guī)范和自我凈化，推進市場準入和公平競爭,，釋放改革紅利,，也為簡政放權提供了一個經(jīng)典案例。

　　2.有利于全面推動有限政府,、廉潔政府,、服務型政府和法治型政府建設。首先,，有利于推動有限政府的建設,。有限政府是指政府自身在規(guī)模、職能,、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約,。合作共治的行政審批中介服務模式通過清理中介服務事項,，并由多個部門共同完成對中介服務機構的指導,、協(xié)調和監(jiān)督,，有效地減輕了政府負擔的同時對政府的權力也是一種制約，有利于有限政府的建設,。其次,，有利于推動廉潔政府的建設。天津市此次改革堅決杜絕中介服務的壟斷現(xiàn)象,，堅持進一步放開中介服務市場,，嚴禁通過限額管理控制中介服務機構數(shù)量，切斷中介服務與政府相關部門的利益關聯(lián),，這些措施有利于鏟除滋生腐敗的土壤,，推動廉潔性政府建設。再次,，有利于推動服務型政府建設,。合作共治的行政審批中介服務模式中多元主體通過合理分權優(yōu)化了政府結構，更有利于政府集中精力為社會提供更好的公共產(chǎn)品和服務,，從而推動服務型政府建設的步伐,。最后，有利于推動法治型政府建設,。在以前我國的行政審批中,，由于依法行政意識不強、監(jiān)管理念和手段滯后等原因,，一些地方繞開法律規(guī)定,，隨意設定行政審批的現(xiàn)象時有發(fā)生。天津市的這項改革明文規(guī)定在行政審批中如何實現(xiàn)“五位一體”的透明化協(xié)調機制以及審批事項清單,，有效地規(guī)避了以前行政審批中各部門之間缺乏有效的監(jiān)督和協(xié)作以及有法不依的現(xiàn)象,，維護了法治的統(tǒng)一性和嚴肅性。合作共治的行政審批中介服務模式對反腐也是一記“釜底抽薪”之舉,，有利于法治型政府的建設,。

　　3.有利于推進社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。社會治理體制創(chuàng)新的關鍵是構建新型社會治理體系,，促進社會治理能力的現(xiàn)代化,。實際上，所有創(chuàng)新活動都有賴于制度創(chuàng)新的積淀和持續(xù)激勵,。[11]要實現(xiàn)我國社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展,，也取決于社會治理的制度創(chuàng)新與保障。在充滿風險和不確定性的現(xiàn)代社會中,，只有政府和市場,、社會攜起手來，才能創(chuàng)新社會治理的新制度,，構建全民共建共享的社會治理格局,。合作共治的行政審批中介服務模式通過制度的創(chuàng)新以鼓勵多元主體的參與,，一方面，通過政府力量,、市場力量和社會力量對中介服務機構的指導和監(jiān)督,，有助于解決以前行政審批中介服務中存在的周期長、效率低,、服務質量良莠不齊等問題,，讓社會看到合作共治的行政審批中介服務模式因創(chuàng)新而帶來的成效。另一方面,，通過合作共治以緩解政府與市場,、社會的矛盾。政府與市場,、社會之間的矛盾與沖突,，除蓄意發(fā)生的事件外，問題的癥結多是政府治理能力的低下造成的,，政府治理能力不足的原因有多種,，但主要的原因是無法暢通公眾和社會組織參與社會治理的渠道。查爾斯 泰勒認為,，允許政府和社會同時并存而不予互相協(xié)調,，實在風險太大?？ㄋ{默認為治理的原則在于：“透明”“負責”及“授權”,，[12]即政府必須透明地運作，對整個國家負責并對市場及社會賦權,。天津市“五位一體”的行政審批中介服務模式通過拓寬市場和社會的參與渠道而使市場和社會共同參與到行政審批環(huán)節(jié)中,，既有利于增加行政審批方式的靈活性，又有利于避免因政府的全能主義而引起的政府與市場和社會之間的張力,，從而促進政府與市場和社會之間的協(xié)調發(fā)展,，進而推進我國治理能力的發(fā)展。

　　(二)合作共治的行政審批中介服務模式面臨的挑戰(zhàn)

　　我們在肯定天津市合作共治的行政審批中介服務模式積極意義的同時,，發(fā)現(xiàn)在實踐中該模式也面臨著一些挑戰(zhàn),。

　　1.如何對參與行政審批的各部門進行橫向監(jiān)督。現(xiàn)代社會管理或組織管理中,，法律和制度設計上仍然沒有脫離對人的假設理論,。人的復雜多樣，假設難以窮盡,，這種假設與實際生活存在的距離和差異,，需要一種強有力的形式和力量加以補充，以保障管理計劃和目標的實現(xiàn)，這個力量就是監(jiān)督,。[13]監(jiān)督可以分為橫向監(jiān)督和縱向監(jiān)督兩種形式：橫向監(jiān)督是指同一層次不同權力之間的平行監(jiān)督;縱向監(jiān)督是不同層次權力之間的垂直監(jiān)督關系,。只有橫向監(jiān)督和縱向監(jiān)督協(xié)調一致，形成合力,，才能提升監(jiān)督的整體效能?！拔逦灰惑w”中介服務模式中主要涉及的是縱向監(jiān)督,，即不同的權力層次之間的垂直監(jiān)督，但缺乏橫向監(jiān)督,。比如,，市發(fā)展改革委、市審批辦等部門對第三方中介服務機構實行的都是縱向監(jiān)督,，缺乏監(jiān)督者之間的橫向監(jiān)督,。只有制定對所有參與行政審批工作各部門的監(jiān)督辦法，才能保障整個行政審批環(huán)節(jié)的科學,、依法作為,，防止不當作為現(xiàn)象的發(fā)生。

　　2.如何提升公眾,、企業(yè),、中介服務機構參與的積極性。1969年,，美國規(guī)劃師謝里提出了著名的“公眾參與階梯”理論,。謝里將公眾的參與程度從低到高劃分為三個層次。最低層次是非參與,，即權力部門或機構事先制定好方案,，讓公眾被動地接受方案。第二層次是權力機關將方案的部分信息告知公眾,，并根據(jù)公眾的意見將預先制定的方案進行少許的妥協(xié),。第三個層次的參與是目前歐美正在實踐的參與形式，公眾在知情權得到保障的情況下,，全程參與,，發(fā)表看法，共同決策,，其最高形式是決策性參與,。[14]天津市合作共治的行政審批中介服務模式中哪些審批應當設立和保留，哪些審批應當取消和調整,，什么樣的審批形式最能方便群眾,，作為親身參與者和直接受影響者的行政相對人最有發(fā)言權。保障公眾充分參與，改革才能入木三分,，才能提高改革的針對性,、科學性，而不是隔靴搔癢,。[15]目前,，天津市的實踐中，公眾,、企業(yè)和中介服務機構沒有充分的參與渠道,，其參與熱情也不高。如何讓公眾,、企業(yè)和中介服務機構熟知行政審批工作的內容,，提升他們參與的積極性，真正實現(xiàn)公眾,、企業(yè)和中介服務組織的決策式參與是“五位一體”中介服務模式面臨的一個難點,。

　　3.如何實現(xiàn)合作共治的行政審批中介服務線上與線下一體化。網(wǎng)絡“一站式”審批客觀上要求以政府部門橫向一體化建設為前提,，也就是將政府的審批信息集中提供,，以業(yè)務流程再造為重點，通過部門之間的業(yè)務協(xié)同,，將涉及聯(lián)審聯(lián)辦,、并聯(lián)審批的前置、后置環(huán)節(jié)連接起來,，經(jīng)由流程再造之后,，形成高效、完整的審批服務鏈條,。[16]行政審批中介服務的網(wǎng)絡“一站式”是實現(xiàn)審批服務無縫隙鏈接的重要保障,。合作共治的行政審批中介服務實現(xiàn)線上與線下一體化可以為市場、社會提供一站式,、跨區(qū)域,、全天候、公開透明的行政審批中介服務,。目前,，“五位一體”行政審批中介服務模式中的參與主體主要是線下聯(lián)系，如何通過建立一個線上的虛擬平臺,，當中介機構進入這個虛擬平臺時,，就可以提交材料，系統(tǒng)會自動地把這些材料分發(fā)給相應的部門,，并在規(guī)定的時間內提示這些部門完成對中介機構的指導和監(jiān)督是目前合作共治的行政審批中介服務模式需要研究的,。如何實現(xiàn)政審批中介服務線上與線下一體化,，如何實現(xiàn)推動各級政府的政務網(wǎng)絡與市場和社會部門的局域網(wǎng)進行聯(lián)網(wǎng)，逐步實現(xiàn)跨區(qū)域,、跨部門的業(yè)務協(xié)同和信息共享是目前合作共治的行政審批中介服務模式進一步努力的方向,。[17]

　　四、小結

　　以深化行政審批制度和管理體制改革為突破口的政府自我革命是一場行政觀念的革命,，變以往重審批輕監(jiān)管的“審管一體”為“審管分離”;是一場簡政放權,、流程再造的革命;是大幅提高行政效率，將紅利予民的革命,。政府自我革命的核心是轉變職能,，要義是“放管結合”，放是放活,，不是放任,，管要管好,，不是管死,，必須同時用好市場這只“看不見的手”、政府這只“看得見的手”,，做好政府權力和市場活力的“加減法”,，兩者的有機統(tǒng)一、相互補充,、相互協(xié)調,，才能推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

　　合作共治的行政審批中介服務模式是我國行政審批制度中的一項創(chuàng)新舉措,，在厘清政府與市場和社會的關系,，促進有限政府、廉潔政府,、服務型政府和法治型政府建設以及推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面發(fā)揮著重要作用,。當前，推進社會治理體制的創(chuàng)新需要我們總結地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗,，并不失時機地將比較成熟的地方治理創(chuàng)新做法上升到國家制度構建的層面,，從制度上解決政府治理和社會治理改革創(chuàng)新的動力問題。[18]當然,，我們同時也應該看到目前該模式還存在的一些挑戰(zhàn),，并在探索中進一步完善該模式，以促進我國行政審批制度改革向縱深化發(fā)展,。

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