在自然保護領(lǐng)域進(jìn)行年終盤點,，首要大事就是：2016年,，是中國自然保護區(qū)事業(yè)開創(chuàng)60周年。必須承認(rèn)，相對國家的投入和各方面的破壞（例如,，最近中央環(huán)保督察組對8省自然保護區(qū)督察所發(fā)現(xiàn)的問題），中國的自然保護區(qū)事業(yè)成就是巨大的,，不僅生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)有目共睹（不了解中國生態(tài)狀況或者只有道聽途說來源的讀者可參見中科院地理所對三江源的評估和中科院生態(tài)環(huán)境研究中心的生態(tài)系統(tǒng)十年變化評估）,，主要的陸生旗艦物種數(shù)量都在增長（如國家林業(yè)局在全國野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程中確定的15個物種/種類），在目前全球物種滅絕速度加快的情況下這個成就尤顯突出,，2016年大熊貓的保護級別被IUCN（世界自然保護聯(lián)盟）從瀕危降為易危更成為新聞熱點,。名義保護要求最嚴(yán)（《自然保護區(qū)條例》幾乎是世界上最嚴(yán)的“禁區(qū)”法），實際保護成就明顯（相對全國面上情況而言,，督察發(fā)現(xiàn)的問題瑕不掩瑜,，何況作為督察依據(jù)的《自然保護區(qū)條例》的要求也有諸多不合理之處），為何中央涵蓋自然保護領(lǐng)域的頂層設(shè)計方案（《生態(tài)文明體制改革總體方案》）中還是要求“國家公園實行更嚴(yán)格保護”,？回答這個令人費解的問題,，需要首先探討——什么是保護？

       中文的保護,，對應(yīng)的英語單詞有Protection,、Conservation、Preservation等,，這幾個詞在英語中含義是有區(qū)別的,。大家用得最多，尤其在環(huán)境保護領(lǐng)域中的習(xí)慣用法是Protection ,，但在生態(tài)保護中（中文政策語境下,，生態(tài)和環(huán)境反而有著較明顯的區(qū)別，尤其從宏觀管理和部門分工角度）,，用得最多且很多地方從Protection改用的卻是Conservation,。用漢語描述一下，用在保護地上,，前者可理解為“嚴(yán)防死守”,，后者可理解為“寓保于用”（對應(yīng)的英文是wise use)。

       嚴(yán)防死守和寓保于用，哪個的兼顧面更廣,、獲得的支持更多,、技術(shù)含量更高？這方面有很多爭論,，可以舉一個現(xiàn)實案例來說明：世界上規(guī)模最大,、歷史最悠久的政府間環(huán)保組織IUCN本身的發(fā)展史就可說明哪個“保護”才是發(fā)展方向。2016年也正好是IUCN60歲生日,，在60年前,，即1956年前，其名叫IUPN,。C是Conservation,，P是Protection，一字之差的變化對這個組織的命運影響巨大：其在改名為IUCN后,，漸漸成長為全世界最大的國際自然保護組織,。IUPN改名IUCN后，獲得歐洲以外國際社會的更多認(rèn)同和響應(yīng),，因為這涉及野生動物管理的終極目標(biāo),，究竟是希望野生動物都不瀕危，通過合理利用獲取資源反哺于棲息地及生物多樣性保護中（例如北美黑熊）,；還是希望野生動物都瀕危,，每個個體都得到極為嚴(yán)格的監(jiān)護（例如非洲白犀）,？從科學(xué)角度而言,，兩者不應(yīng)當(dāng)對立起來，兩者都是野生動物管理不可或缺的組成部分,。對于不瀕危的種群,，應(yīng)當(dāng)堅持合理利用，而對于瀕危的種群,，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其保護需求進(jìn)行嚴(yán)格管理,，等脫離瀕危狀態(tài)成為不瀕危的種群后，才考慮合理利用,。

       所以,，關(guān)于保護與利用，尤其是野生動物的保護與利用,，IUCN/WCS1980的三條準(zhǔn)則是：①維護關(guān)鍵生態(tài)過程及支撐生命的系統(tǒng),；②嚴(yán)格保護遺傳多樣性（多樣性的三個層次之一）；③確?？沙掷m(xù)利用（sustainable utilization）物種及生態(tài)系統(tǒng),。按這樣的準(zhǔn)則來看，對很多生態(tài)系統(tǒng)來說，沒必要死守,；對有些生態(tài)系統(tǒng)和物種來說,，死守反而可能守死。例如,，傳統(tǒng)方式的稻作系統(tǒng)和有風(fēng)水林的村落,，對朱鹮而言就是更適宜的生存環(huán)境。而如果將原住民全部遷走,，朱鹮的生境反而會惡化,。

       中央文件里的保護，到底是conservation還是protection,，我們可以從兩個更細(xì)化的文件中管窺：①目前的國家公園試點區(qū),，大多數(shù)面積均屬于禁止開發(fā)區(qū)。但這個開發(fā),，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中已明確指的是大規(guī)模的城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化建設(shè)，而非禁止利用——禁止開發(fā)區(qū)不是禁區(qū),；②《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》中對武夷山國家公園試點區(qū)是這樣陳述的：確保核心保護區(qū)不變動,、保護面積不減少、保護強度不降低,，到2017年形成突出生態(tài)保護,、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源權(quán)屬,、創(chuàng)新經(jīng)營方式的國家公園保護管理模式,。這個包括了創(chuàng)新經(jīng)營方式的模式，顯然也不是禁止利用,。

       放到生態(tài)文明制度建設(shè)和綠色發(fā)展的大背景下,，中央文件里這個更嚴(yán)格的保護，更像conservation,，但應(yīng)是更規(guī)范的conservation,、應(yīng)然與實然一致的conservation（用法律術(shù)語來說，保護的目標(biāo)和保護的現(xiàn)實分別可稱為應(yīng)然和實然）,。如果理解了保護是conservation,、wise use，就可知這個更嚴(yán)格的保護并非更嚴(yán)的防和更死的守,，而是在細(xì)化保護需求的情況下采取更精準(zhǔn),、執(zhí)行更有力（從全民公益的角度來看也是更有利）的管理（包括保護和利用）。

       而且應(yīng)該看到,，在整合建立國家公園的過程中,，的確有不少被整合進(jìn)來的區(qū)域需要實行比原來更嚴(yán)格的保護管理：即與自然保護區(qū)屬于同一個生態(tài)系統(tǒng)但原來沒有被納入的新增區(qū)域以及其他類型的,、保護強度較低的保護地。這樣的區(qū)域,，在已經(jīng)批復(fù)的9個國家公園體制試點區(qū)中有多處,。例如，夾在武夷山風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護區(qū)中間的九曲溪上游地帶,，原來保護強度不高由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的九曲溪上游兩岸（屬于世界遺產(chǎn)范圍）,，要按照國家公園的要求實行更嚴(yán)格的管理，且要將管理權(quán)統(tǒng)一到武夷山國家公園管理局,。

       從保護的真實含義和國家公園整合的某些區(qū)域需要更嚴(yán)格的保護管理這兩方面來看,，國家公園的確需要實行嚴(yán)格保護。但在《自然保護區(qū)條例》已經(jīng)有這么高絕對保護要求的情況下,，對本來就與自然保護區(qū)在資源性質(zhì)和保護強度上存在差別的國家公園——為何還需要“更”嚴(yán)格的保護,？

       這個“更”，顯然是相對原有的保護而言的,，而目前的9個國家公園試點區(qū)的面積主體是自然保護區(qū),，所以這個更嚴(yán)格在一定程度上也是相對自然保護區(qū)而言的。

       應(yīng)然而言,，對保護地（或叫文化與自然遺產(chǎn)地）保護,，我國目前已有四部法律法規(guī)：《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《文物保護法》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村條例》。僅就字面而言,，中國對保護地的保護要求之嚴(yán)是世界少見的,，中國的《自然保護區(qū)條例》堪稱條文上世界最嚴(yán)苛，甚至還有《自然保護區(qū)條例》中“禁止任何人進(jìn)入自然保護區(qū)的核心區(qū)”這樣既不合理也難操作的規(guī)定（換言之,，原來我國相關(guān)法規(guī)中的保護,，更多地體現(xiàn)為“嚴(yán)防死守”的內(nèi)涵）。單從保護需要來看,，這樣看似最嚴(yán)格的保護條文的確世界最嚴(yán)苛,，但卻不見得合理——朱鹮的例子已經(jīng)說明在有些情況下甚至不利于保護。

       這方面的不合理,，在自然保護領(lǐng)域被提及較少，有必要從自然保護區(qū)分區(qū)管理上追根溯源,。我國的自然保護區(qū)在規(guī)劃上按照國際人與生物圈計劃建議的核心區(qū),、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三區(qū)劃分法，這是生態(tài)學(xué)界許多人認(rèn)為自然保護區(qū)已經(jīng)權(quán)衡了多方面需要,、其保護已非嚴(yán)防死守的認(rèn)識基礎(chǔ),。但是，《自然保護區(qū)條例》罔顧了各種類別的自然保護區(qū)資源性質(zhì)和承擔(dān)的功能并不一樣,，中國已有的自然保護區(qū)甚至可以對應(yīng)IUCN保護地分類體系下的多種類型,；而且，自然保護區(qū)形成有效的空間管制，從本質(zhì)上說是基于管理目標(biāo)對具體的土地利用方式進(jìn)行限制,，以實現(xiàn)生態(tài),、社會、經(jīng)濟綜合效益的最大化,；而現(xiàn)實中的自然保護區(qū)規(guī)劃,，仍然缺乏對生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的認(rèn)識，缺乏對以土地權(quán)屬為代表的社會經(jīng)濟限制的統(tǒng)籌考量,。例如,，《自然保護區(qū)條例》“在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施”這樣的“一刀切”規(guī)定,，就與某些情況下生態(tài)保護的需要脫節(jié),。這主要是許多保護物種與適當(dāng)范圍、適當(dāng)方式,、適當(dāng)強度的生產(chǎn)形成了類似“共生”的關(guān)系,。在有這樣的人地關(guān)系的區(qū)域，杜絕人類的活動,，反而不利于保護,。對目前三區(qū)劃分基礎(chǔ)上最嚴(yán)格的保護存在的問題，可以按照學(xué)術(shù)論文的習(xí)慣做個觀點綜述：首先,，不同分區(qū)的管理目標(biāo)籠統(tǒng)甚至不符合實際,；其次，在分區(qū)方法上大多重視從個體出發(fā),，缺乏在生態(tài)系統(tǒng)層面的考量,，也沒有明確的參數(shù)來判定更準(zhǔn)確的分區(qū)邊界。所以,，盡管很早就有學(xué)者本著從自然保護區(qū)設(shè)置地點的特色出發(fā),，對籠統(tǒng)的分區(qū)定義進(jìn)行功能細(xì)化，但對主要保護對象的保護需求和原住民的發(fā)展需求認(rèn)識不清,、考慮不足,，并沒跳出三區(qū)劃分的思路。之后的學(xué)者盡管還是在三區(qū)劃分的思路下,，但是逐步跳出了名稱的桎梏,，更多考慮到生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)的發(fā)展和與人類活動的關(guān)系，開始從資源經(jīng)濟學(xué)考量自然資本的利用,，對核心區(qū)的理解也從嚴(yán)格保護逐漸走向包含一定文化多樣性和自然資源傳統(tǒng)利用方式的多樣性的保護,，考慮特殊生境（對干擾）的需求，認(rèn)為核心區(qū)可以允許存在與保護需求相適應(yīng)甚至有利于保護的低強度人類活動（參考朱鹮保護的例子）,。有專家提出自然保護區(qū)面積和邊界的確定需要在保護對象和社會經(jīng)濟發(fā)展水平兩個方面著手,，在理論上,，要考慮集合種群理論、景觀生態(tài)學(xué)理論與島嶼生物地理學(xué)的結(jié)合,，加強種群生存力分析,，重視植物的演替和抗干擾等時空規(guī)律和動物活動區(qū)大小。這種對保護對象時空動態(tài)的關(guān)注也說明有效的空間管制重視動態(tài)屬性,，而細(xì)化保護需求的一個關(guān)鍵原因也是因為籠統(tǒng)的保護沒有考慮動植物的適應(yīng)性和保護需求的動態(tài)變化,。只是，迄今為止上述對自然保護區(qū)功能分區(qū)的認(rèn)知的演變在實踐上尚未形成一套完整的,、跳出功能區(qū)定義在先的指導(dǎo)框架,。

       從管理規(guī)則角度來看，目前的認(rèn)識還未達(dá)到根據(jù)保護需求精確管理,，實現(xiàn)均衡發(fā)展的水平,。在國家公園相關(guān)文件出臺的過程中，甚至有文件提及“國家公園實行最嚴(yán)格保護”（幸好沒出臺）,，且這種保護還是嚴(yán)防死守的保護,。從學(xué)術(shù)研究和國外經(jīng)驗來看，保護則要相對保護需求而言,，“用力過猛”的絕對保護不僅難以實施或持續(xù),，甚至可能有害。這方面的問題并非中國獨有,，法國的國家公園體制改革就是從法律糾偏開始,。法國1963年建立第一個國家公園，也基本套用美國式的中央垂直管理,、采用很嚴(yán)格也很脫離社區(qū)的保護,，結(jié)果，名義太嚴(yán)格的保護,，卻成為地方的包袱,。保護從有利看護變成居民包袱，最后還會有礙保護——因為難以形成合力,。其從2006年開始的國家公園體制改革,，就很注重保護利用兼顧，并實現(xiàn)了“保護好了,、要有效益”——通過保護地友好和社區(qū)參與基礎(chǔ)上的國家公園產(chǎn)品品牌增值體系,，實現(xiàn)了周邊的綠色發(fā)展。

       當(dāng)然,，中國的情況，并非法國當(dāng)初那樣過嚴(yán)的保護,。與條文上世界最嚴(yán)苛對應(yīng)的是——實踐里犯法最隨意,，而且,，最常見的情況是法人犯法。之所以有法人敢犯法且普犯法,、屢犯法,，我們必須認(rèn)識到《自然保護區(qū)條例》中的阿喀琉斯之踵。最嚴(yán)的條例,，卻仍然邏輯不能自洽,，給地方留下了兩個口子：①“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧,、狩獵,、捕撈、采藥,、開墾,、燒荒、開礦,、采石,、挖沙等活動；但是,，法律,、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”；②自然保護區(qū)的撤銷及其性質(zhì),、范圍,、界線的調(diào)整或者改變，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原批準(zhǔn)建立自然保護區(qū)的人民政府批準(zhǔn),。這兩個口子,，給世界各國最嚴(yán)的《條例》留下了兩個“嘴嚴(yán)”的經(jīng)典案例：水里的長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū)（以下簡稱長江保護區(qū)）和山里的卡拉麥里山自然保護區(qū)（以下簡稱卡山保護區(qū)）。

       前者是過去十年環(huán)保非政府組織的重要舞臺——政府非法只好非政府來依法了,。長江保護區(qū)和小南海水電站項目在2006年狹路相逢,，到2016年正好十年。其所保護的物種,，是長江生物多樣性完滅密西西比河的主要依據(jù)所在：主要保護對象為白鱘,、達(dá)氏鱘、胭脂魚,、巖原鯉等七十多種珍稀特有魚類及其棲息生境,，其中白鱘、達(dá)氏鱘,、胭脂魚等都是適應(yīng)流水環(huán)境的洄游魚類,，需在較長的自然河道里生活、繁衍,；包括圓口銅魚,、長薄鰍在內(nèi)的眾多經(jīng)濟魚類的魚卵,，則要在流水中漂流足夠長的距離才能孵化。顯然,，這個保護區(qū)的長度必須滿足主要保護物種的生存繁衍需要,，不能縮短。原國家環(huán)?？偩?005年對溪洛渡等水電項目的環(huán)評批復(fù)文件中已明確要求：保護區(qū)內(nèi)不再進(jìn)行水利水電的開發(fā),。這個是日后環(huán)保系統(tǒng)大部分人的基調(diào)，所有叫停和保護的支撐,，均援引這一條,。然而，自然保護區(qū)主管部門也不能主管保護,，很快就有媒體曝光：2008年3月,，原國家環(huán)保總局和重慶市委,、市政府的《會談紀(jì)要》中明文,，對于小南海水電項目，國家環(huán)?？偩謱⒁苑e極促成的態(tài)度認(rèn)真研究,，近期組織魚類保護論證，為最后的決策掃除障礙,。換言之,，依法保護成了障礙？不到三年,，2011年1月,，環(huán)保部就公示長江保護區(qū)的面積調(diào)整獲得國家級自然保護區(qū)評審委員會的評審?fù)ㄟ^，縮小了1460.4公頃,。在自然之友等多個非政府組織依法申請信息公開時,，環(huán)保部不公開的理由之一是調(diào)整申請是由農(nóng)業(yè)部向國務(wù)院提出的??

       而山里的新疆卡拉麥里山自然保護區(qū)則是六十年自然保護區(qū)事業(yè)中的奇葩：全國第一個國家級牌子給了不要的單位，連續(xù)六次調(diào)減保護區(qū)范圍和面積的單位,?？ㄉ奖Ｗo區(qū)是我國西北重要的荒漠生態(tài)系統(tǒng)和荒漠有蹄類野生動物保護區(qū)國家重點生態(tài)功能區(qū)，還擔(dān)負(fù)著遏阻新疆第二大沙漠古爾班通古特沙漠向東擴張的生態(tài)重任,。但在地方壓力下,，保護區(qū)面積在過去十年內(nèi)接連六次遭到調(diào)減。習(xí)近平同志說“嚴(yán)守生態(tài)紅線不能越雷池一步”,，那里被一步步突破,，雷池的殘破幾近雷人：不僅總面積被削減近1?3，且被開膛破肚，連保護區(qū)管理局所在地都被調(diào)進(jìn)了工業(yè)開發(fā)區(qū),。面積調(diào)減,，已完全破壞了卡拉麥里山自然保護區(qū)的完整性,。在“讓出”的區(qū)域上建成的“準(zhǔn)東煤電煤化工產(chǎn)業(yè)帶”完全切斷了野生動物南北遷徙的路線,，導(dǎo)致它們無法安全越冬?？ㄉ奖Ｗo區(qū)只是省級自然保護區(qū),，新疆自治區(qū)就可以決定其面積的調(diào)減。2004年,，卡山保護區(qū)沖破阻力再次申請晉升國家級自然保護區(qū),，并通過國家林業(yè)局和國家級自然保護區(qū)評審委員會評審，已經(jīng)進(jìn)入公示階段,。但由于遭自治區(qū)相關(guān)部門和所在地州反對,，保護區(qū)自行放棄。這是因為升格后,，自治區(qū)就無法隨意調(diào)減了,。

       從這兩個有些極端的例子可以看出，現(xiàn)實情況下自然保護區(qū)的問題,，還根本談不上是對保護內(nèi)涵理解的不同：長江保護區(qū)這種狀態(tài)的保護,，不是wise use，更像 wild use,；而卡山保護區(qū)則是一種極致——wicked use,。當(dāng)然，像卡山保護區(qū)這樣大逆不道的亂來只在少數(shù)自然保護區(qū)中存在,，中央環(huán)保督查組發(fā)現(xiàn)的多數(shù)自然保護區(qū)的違法開發(fā)活動,，只是在打擦邊球。之所以到處都在打擦邊球,，有兩個原因：首先是因為我國整體上還是“共搞大開發(fā)”的制度環(huán)境,，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，自然保護要配合經(jīng)濟建設(shè),；二是因為中國的多數(shù)自然保護區(qū)是在“早劃多劃,、先劃后建”方針下建起來的，這種方式雖然完成了善莫大焉的搶救式保護,，但也將數(shù)以百計既不符合IUCNⅠ類保護地標(biāo)準(zhǔn)的保護地劃入高級別自然保護區(qū),，本來就不應(yīng)該按照《自然保護區(qū)條例》來管理、本來就不該實施《自然保護區(qū)條例》那樣的嚴(yán)苛保護,。例如,，承德塞罕壩的飛播林，也被劃為國家級自然保護區(qū),。地方政府當(dāng)初搶著要保護區(qū)數(shù)量這樣的政績,，開發(fā)時才發(fā)現(xiàn)自然保護區(qū)是包袱,，然后就“法人犯法”。如果管不了可以“完整性破壞”的法人,，山水林田湖就有可能成為一個受害共同體,，都像這樣亂來，綠水青山肯定會變成死水荒山,。也因此,，2013年12月2日，國務(wù)院以國函〔2013〕129號印發(fā)《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》,，比2002年1月29日國務(wù)院批準(zhǔn)的原環(huán)?？偩帧秶壹壸匀槐Ｗo區(qū)范圍調(diào)整和功能區(qū)調(diào)整及更改名稱管理規(guī)定》在操作上更嚴(yán)格了，還專門規(guī)定“確因國家重大工程建設(shè)需要調(diào)整保護區(qū)的,，原則上不得調(diào)出核心區(qū),、緩沖區(qū)??除國防重大建設(shè)工程外，國家級自然保護區(qū)因重大工程建設(shè)調(diào)整后,，原則上不得再次調(diào)整”,。

       對自然保護區(qū)來說，下一步,，應(yīng)該是該嚴(yán)格的保護區(qū)強化管理,，該調(diào)整的保護區(qū)則不必“死要面子活受罪”，轉(zhuǎn)成其他類型的保護地,。既然這樣,，——為何要用國家公園來實施最嚴(yán)格的保護？

       這個問題確實給自然保護學(xué)者帶來很多尷尬,，畢竟其混淆了IUCN保護地體系中自然保護區(qū)和國家公園的角色,。但在中國國情下，這不是學(xué)術(shù)問題,，而是不二選擇,。全面理解保護和國家公園需要更嚴(yán)格的保護后，可以認(rèn)為：對名實不符的protection,，要摒棄或調(diào)整,；而對符合保護需要的conservation，當(dāng)然要嚴(yán)格執(zhí)行,。這種更“嚴(yán)格”,，指的其實是名副其實的conservation。但長江保護區(qū)和卡山保護區(qū)的wicked use雖然極端,，卻不是個案,，2016年對8個省的自然保護區(qū)督察中均發(fā)現(xiàn)存在違法的開發(fā)，就不僅說明《自然保護區(qū)條例》中有不合理之處、更說明《自然保護區(qū)條例》的執(zhí)行保障制度有嚴(yán)重漏洞,。一言以蔽之,，目前的制度環(huán)境下，自然保護區(qū)無力實現(xiàn)名副其實的conservation,。本來應(yīng)該保護（protect）強度低于自然保護區(qū)的國家公園（基于IUCN保護地分類體系標(biāo)準(zhǔn)）,，卻因為中央重視程度更高、配套制度可能建設(shè)得更好,、生態(tài)系統(tǒng)更完整（整合了分散的保護地）而可能將相關(guān)規(guī)定執(zhí)行得更好,。即使說按 protect的標(biāo)準(zhǔn)看，國家公園也可能比自然保護區(qū)做得更好,。

       如果從conservation的意義來看，國家公園的功能更多,，將自然保護區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜珗@,，才能使conservation相對protection的內(nèi)涵差別全面體現(xiàn)出來，這也是俄羅斯部分國家公園脫胎于自然保護區(qū)的經(jīng)驗,。但如果只是從protect的角度來看“更嚴(yán)格的保護”,，從實踐來看，自然保護區(qū)的保護力度不夠,，不是設(shè)置的問題,，不是無“法”的問題，而是在土地資源權(quán)屬部分旁落且生態(tài)文明八項基礎(chǔ)制度沒有普遍建立（尤其關(guān)鍵的自然資源資產(chǎn)確權(quán)制度和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和離任審計制度）沒有普遍建立的情況下執(zhí)法不嚴(yán),、作為不夠而地方政府又形成了“共搞大開發(fā),、不搞大保護”制度環(huán)境的結(jié)果。

       還應(yīng)該看到,，要使保護區(qū)管理局真正成為保護的法人而不是像現(xiàn)在這樣對開發(fā)的法人無法,，除了改變外部的法人犯法制度環(huán)境，保護區(qū)管理系統(tǒng)自身的不足也是其難以應(yīng)對的體制成因：多數(shù)自然保護區(qū)管理機構(gòu)集行政,、事業(yè)和企業(yè)職能于一身,，政企不分、事企不分,。就以管理最規(guī)范的林業(yè)系統(tǒng)保護區(qū)來看,，這方面2015年的情況仍然如表1所示：

       機構(gòu)如此，人員,、資金的情況也相仿：目前全國各級各類自然保護區(qū)專職管理人員約4.5萬人,，其中專業(yè)技術(shù)人員約1.3萬人。大部分省級以下自然保護區(qū)機構(gòu)建設(shè)不能滿足實際需要,，有的甚至沒有專門管理人員,。部分地方對國家級自然保護區(qū)的生態(tài)保護補償資金尚未到位，對自然保護區(qū)的相關(guān)支持資金分散。即是說,，保護區(qū)管理機構(gòu)尚在“衣食住行沒解決”的“謀生”階段,，權(quán)、錢保障都還有很大的制度空白,，如何能奢望權(quán)責(zé)對等,？實現(xiàn)wise use就更是癡人說夢了。

       無論國家公園還是自然保護區(qū),，要改變現(xiàn)狀,，真正實現(xiàn)更嚴(yán)格的保護，必須依托配套制度且使措施細(xì)化到操作層面,，才可能使更嚴(yán)格的保護落地,。如《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》中就規(guī)定：在與相關(guān)規(guī)劃充分銜接的基礎(chǔ)上，將生態(tài)系統(tǒng)保護和生態(tài)功能恢復(fù)任務(wù)落實到具體區(qū)域和具體地塊,，到2017年基本形成涵蓋全省各類生態(tài)保護系統(tǒng),、管理有機銜接的生態(tài)管控格局，確保生態(tài)功能不降低,、面積不減少,、性質(zhì)不改變，擴大自然保護區(qū)面積,。而這個方案中其他的保護行為,，更是完全從操作層面提供制度保障。如對基本農(nóng)田的保護,，就規(guī)定“同步開展永久基本農(nóng)田,、城市開發(fā)邊界劃定工作，按照城鎮(zhèn)由大到小,、空間由近及遠(yuǎn),、耕地質(zhì)量等別和地力等級由高到低的順序，將大城市和特大城市周邊,、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田,，并落地到戶、上圖入庫,，嚴(yán)格實施永久保護,，確保面積不減少、質(zhì)量不下降,、用途不改變”,。這樣的規(guī)定，國家公園和自然保護區(qū)也同樣需要,。如果從自然資源資產(chǎn)確權(quán)開始到領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核都建立了生態(tài)文明基礎(chǔ)制度,，再有一張藍(lán)圖劃定邊界,、多規(guī)合一暨審批合一等操作制度保障，無論是protection 還是 conservation,，都可能根據(jù)保護地的實際保護需要落地,。

       六十年的中國自然保護區(qū)發(fā)展史，實際也印證了只有這樣的配套制度建設(shè)才能確保更嚴(yán)格的保護,。例如,，在土地權(quán)屬、執(zhí)法權(quán),、資金機制以及管理能力建設(shè)等方面較好的林業(yè)系統(tǒng),，其自然保護區(qū)的管理的確屬于十幾個自然保護區(qū)管理系統(tǒng)中較好的（雖然這種“較好”按照國際水平來看仍有提高的空間）。僅從野生動物的管理來看,，國家林業(yè)局確定的15個（類）旗艦物種,，絕大多數(shù)正是主要依托自然保護區(qū)的就地保護獲得了數(shù)量逆轉(zhuǎn)（大熊貓、藏羚羊）甚至起死回生（朱鹮）,。

       國家公園尤其是全面體現(xiàn)了生態(tài)文明八項基礎(chǔ)制度的國家公園體制可以解決自然保護區(qū)的一些問題,，如碎片化管理、相關(guān)制度不支持,、管理機制有漏洞等，但不能將其替代,，不能將執(zhí)法不嚴(yán),、工作不力的問題都通過建成國家公園來解決。在保護地中,，國家公園只是龍頭而非一切,，國家公園體制才是整個保護地體系的基礎(chǔ)。即不僅僅是“國家公園實行更嚴(yán)格保護”,，而是國家公園體制可平衡保護與發(fā)展的關(guān)系,、實現(xiàn)更嚴(yán)格也最精確的保護。（可參看載于2016年第7期《中國發(fā)展觀察》的拙文《國家公園體制試點是生態(tài)文明制度配套落地的捷徑》）

       明晰了國家公園為何和如何實行更嚴(yán)格的保護后,，就知道在目前的中國國情下,，建立國家公園體制是比建立國家公園更迫切的事，只有成龍配套的國家公園體制才能使生態(tài)文明八項基礎(chǔ)制度在資源條件最好,、保護需求最強烈的地方優(yōu)先落地,，才能使整個保護地體系在權(quán)、錢上有制度保障,，才能使碎片化且分散管理的各類保護地能共同獲得制度保障,。當(dāng)然，從操作角度看這樣的“實行最嚴(yán)格的保護”,，前提是“整合設(shè)立一批國家公園”,，這個整合實際上包括了空間整合和體制整合,。具體參見下一篇《整合設(shè)立國家公園為何如此難“整”》。

       表1?林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)管理機構(gòu)建設(shè)情況

       級別 數(shù)量 已建管理機構(gòu)數(shù)量 占相應(yīng)級別保護區(qū)數(shù)量的比例 機構(gòu)性質(zhì)

       國家級 345 345 100% 行政管理類52,參公管理85,事業(yè)管理936,企業(yè)管理28,其他143（包括上級機構(gòu)為企業(yè)）

       省級 709 544 76.73%

       市級 316 134 42.41%

       縣級 858 221 25.76%

       合計 2228 1244 55.83%

       （蘇楊,，環(huán)境科學(xué)博士?，F(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯,，兼任國家發(fā)改委國家公園體制建設(shè)核心專家組成員,。主要專注于人口、資源,、環(huán)境政策的研究,。）

       來源：中國發(fā)展觀察雜志