剛剛結(jié)束不久的中央經(jīng)濟工作會議指出,，2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，“三去一降一補”將繼續(xù)推進,。相對于貨幣政策,，財政政策特別是稅收政策在推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用更加明顯。本文就供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的稅收政策問題談兩點看法,。

       減稅是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要政策手段

       從字面來看,，供給側(cè)改革的稅收政策其實包括增稅和減稅兩類，前者在于讓污染排放成本太高之類的企業(yè)退出,，后者則是降低企業(yè)成本,，引導(dǎo)企業(yè)按照國家預(yù)定的經(jīng)濟、資源,、環(huán)境和人口目標(biāo)發(fā)展,。增稅和減稅的路徑截然不同，但二者的目標(biāo)都是為了推進結(jié)構(gòu)性改革,。

       不過,，從國外情況來看,，結(jié)構(gòu)性改革的稅收政策有特定含義,。這是因為,，國外提出結(jié)構(gòu)性稅收政策的經(jīng)濟背景大多是需求不足。例如,，針對20世紀(jì)70,、80年代的經(jīng)濟停滯、失業(yè)率高且通脹嚴(yán)重的“滯漲”問題,，發(fā)達國家普遍推行了結(jié)構(gòu)性的稅收政策,。無論是“撒伊定律”還是“拉弗曲線”，其實質(zhì)都是希望通過減稅來促進經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整,。在經(jīng)濟衰退時,，各國普遍使用減稅政策來振興國內(nèi)經(jīng)濟。自20世紀(jì)80年代以來,，美國就經(jīng)歷了里根政府,、小布什政府和奧巴馬政府三個減稅政策周期。其中,，里根政府時期的減稅政策對美國稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整幅度最大,，1986年頒布的《稅制改革法案》以“公平、簡化,、增長”為目標(biāo),，內(nèi)容除了減稅以外還包括削減稅收優(yōu)惠、合并稅基,、簡化稅收征管等,。而新當(dāng)選總統(tǒng)特朗普也宣布以全面減稅為核心的經(jīng)濟政策。

       我國提出結(jié)構(gòu)側(cè)改革的背景也是在產(chǎn)能過剩和需求結(jié)構(gòu)升級矛盾突出,，經(jīng)濟增長內(nèi)生動力不足,，金融風(fēng)險有所集聚，部分地區(qū)困難增多等突出矛盾和問題的背景下開展的,。這是周期性,、總量性因素和結(jié)構(gòu)性因素疊加的影響，但根源在重大結(jié)構(gòu)性失衡,。2016年以來,，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下,，經(jīng)濟社會保持平穩(wěn)健康發(fā)展,，取得了“十三五”良好開局，經(jīng)濟形勢緩中趨穩(wěn),、穩(wěn)中向好,，經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間。但要看到,，要解決這些矛盾和問題,，周期性總量性的宏觀調(diào)控政策顯然難以奏效,，收縮供給側(cè)也只能作為基礎(chǔ)，必須依靠供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,。只有深化改革,，提高供給質(zhì)量，才能實現(xiàn)供求關(guān)系新的動態(tài)均衡,。在經(jīng)濟下行壓力不容忽視和結(jié)構(gòu)性矛盾近期難以根本解決的前提下,，就必須通過減稅的政策實現(xiàn)“穩(wěn)中求進”的政策目標(biāo)——既推進結(jié)構(gòu)改革，又保持經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展,。因此,，中央明確提出2017年的財政政策要更加積極有效，預(yù)算安排要適應(yīng)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,、降低企業(yè)稅費負擔(dān),、保障民生兜底的需要。

       在2017年全面深化改革過程中,，我國推進以減稅為基本特征的稅收政策,，是基于多方面的考慮：

       首先，對企業(yè)而言,，稅收負擔(dān)是一種供給約束,。減稅直接減少企業(yè)的負擔(dān)，降低市場運行成本,，有利于改善企業(yè)的預(yù)期,，穩(wěn)定企業(yè)家的信心，從微觀上激發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)新熱情,，增強經(jīng)濟的供給能力,。

       其次，雖然就國際比較而言,，中國的宏觀稅負并不高,。但是，中國的稅收結(jié)構(gòu)性特點使得企業(yè),、尤其是制造業(yè)企業(yè)承擔(dān)了較重的稅收負擔(dān),，而家庭和個人承擔(dān)的稅收負擔(dān)較輕。在經(jīng)濟下行期,，企業(yè)面臨產(chǎn)能過剩,、附加值降低、利潤變薄等諸多困難,，承受稅負的能力下降,。減稅能夠從邊際上改善制造業(yè)企業(yè)的稅收負擔(dān)，企業(yè)的境況改善效果顯著。

       最后,，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策組合中,，稅收政策的重要程度取決于其調(diào)整空間。中國的稅收結(jié)構(gòu)以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體稅種,，2016年5月全面推開營改增試點后,，增值稅在優(yōu)化稅率,、簡并稅制,、清理稅收優(yōu)惠和提高征管水平等方面還有進一步改革的空間。

       降低企業(yè)稅收負擔(dān)應(yīng)注意的幾個問題

       推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的稅收政策需要從歷史的維度,、辯證的維度和系統(tǒng)的維度深入分析,。

       （一）減稅的空間不會太大

       我們應(yīng)清醒地看到，2017年我國進一步降低企業(yè)稅收負擔(dān)的空間仍是相對有限的,，其理由有：

       1.減稅在持續(xù)進行,。我國自2010年實施積極財政政策以來，特別是2016年以來,，隨著營改增試點的全面推開,，加上前期試點行業(yè)和原增值稅行業(yè)通過營改增的減稅額，預(yù)計全年減稅總規(guī)模將超過5000億元,。另外,，我國還采取了小微企業(yè)免征范圍擴大、允許企業(yè)追溯研發(fā)費用加計扣除,、節(jié)水及環(huán)境保護專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠等措施,，減稅力度和幅度較大。從某種意義上講,，我國處于“減稅”的一種常態(tài),。在這種背景下，期望2017年的減稅政策的力度突然加大是不現(xiàn)實的,。

       2.減稅受財政能力的約束,。從財政收支角度來看，減稅受到的支出剛性約束和財政赤字約束越來越強,。我國堅持社會政策要托底,，教育、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育,、社會保障和就業(yè),、住房保障等基本公共服務(wù)支出具有相當(dāng)?shù)膭傂裕糜诿撠毠缘母黜椮斦С霰仨毜玫奖Ｕ?，環(huán)境保護支出也在逐年增大,。在此背景下，一味減稅只會影響社會公共服務(wù)的提供與改善,，增加國家的財政赤字,，惡化國家的財政狀況,。

       現(xiàn)階段，我國的財政赤字已經(jīng)處于高位,，進一步突破面臨困難,。2016年中國的財政赤字預(yù)計將超過3%，央行預(yù)計將達到3.5%,。各級政府通過PPP和專項建設(shè)基金等方式擴張的政府債務(wù)規(guī)模也不小,，財政部門自9月開始加大對財政承諾和政府回購的監(jiān)管力度。在防風(fēng)險的政策導(dǎo)向下,，2016年的中央經(jīng)濟工作會議并沒有對財政赤字作出安排,，進一步突破財政赤字的限制面臨著相當(dāng)?shù)恼系K。

       （二）減稅的視角要擴展至稅收制度改革上

       當(dāng)前輿論對減稅的討論過多地關(guān)注于稅收負擔(dān),，其實我國的減稅政策實質(zhì)是稅制改革,，是服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一大局的，目的是建立公平統(tǒng)一,、調(diào)節(jié)有力的稅收制度,。其核心在于調(diào)整稅負結(jié)構(gòu)，優(yōu)化稅制和國民收入分配格局,，培育制度競爭力,。例如營改增，降低企業(yè)稅收負擔(dān)只是其附屬效果,，其目的更在于健全增值稅的征抵機制,，消除重復(fù)征稅，從而促進社會化分工協(xié)作,，激發(fā)市場活力,，提高市場效率，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級,。

       我國的稅收制度仍在不少影響供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的問題,。例如：稅收收入過度依賴間接稅，需要逐步向直接征稅為主過渡,；增值稅的稅率有待于簡并,、優(yōu)化，稅收中性原則貫徹不到位,；資源稅從價計征改革需要進一步推進,；地方稅體系仍然存在缺位，房地產(chǎn)稅改革有所停滯,；綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制有待建立,；稅收征管的信息化水平還不夠，有待提升“信息管稅”水平。所以,，對我國減稅政策關(guān)注的視角要更多地擴展至稅收制度改革上面,。

       （三）減稅要與其他降低企業(yè)成本的措施相配合

       企業(yè)成本的構(gòu)成是多樣的，包括稅費負擔(dān),、融資成本,、制度性交易成本、人工成本,、能源成本和物流成本等,。稅收負擔(dān)僅是企業(yè)成本的一部分，降低企業(yè)成本需要多項措施共同出擊,、相互配合,，形成合力,。

       單就稅費負擔(dān)而言,，企業(yè)負擔(dān)重在不規(guī)范的收費。從全國層面看,，納入一般公共預(yù)算收入的非稅收入有七款,，分別為專項收入、行政事業(yè)性收費收入,、罰沒收入,、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入,，另外還有各種政府性基金和社會保險,。涉企收費的規(guī)模本身就巨大，如果政府在政策執(zhí)行過程中存在不規(guī)范現(xiàn)象,，企業(yè)的壓力更大,。

       降低企業(yè)成本是一項系統(tǒng)工程，要清理規(guī)范涉企政府性基金和行政事業(yè)性收費,，還要降低各類交易成本特別是制度性交易成本,，減少審批環(huán)節(jié)，降低各類中介評估費用,，降低企業(yè)用能成本,，降低物流成本。

       另外,，要認(rèn)識到企業(yè)成本分為市場決定成本和非市場決定成本,。在不存在政府的純市場經(jīng)濟中，一個企業(yè)的成本就是另一個企業(yè)/個人的收入,。從這個意義上講,，降低企業(yè)成本是一個資源配置與收入分配的問題。所以降成本的關(guān)鍵在于降低因政府各種制度與管制措施產(chǎn)生并由政府決定的企業(yè)成本，讓市場在資源配置中起決定性作用,。

       （四）要關(guān)注減稅政策的退出問題

       宏觀政策的搭配講究的是在某種平衡中尋求最有利的發(fā)展空間,。實施減稅政策需要承擔(dān)社會成本，政策的退出時點應(yīng)該在社會收益和社會成本出現(xiàn)反轉(zhuǎn)的時間,。

       在理論上,，由降低企業(yè)稅負產(chǎn)生的企業(yè)應(yīng)對行為將帶來產(chǎn)出增加、經(jīng)濟增長,，相應(yīng)會對沖部分因減稅導(dǎo)致的財政收入減少,。但是，這并不意味著減稅政策沒有社會成本,。減稅或是意味著公共服務(wù)水平的下降,，導(dǎo)致某些公眾的福利水平下降；或是帶來財政赤字的增長,，引發(fā)稅收負擔(dān)的代際傳遞,。從根本上來說，減稅政策是以一種收入再分配的方式,，激發(fā)部分社會成員的生產(chǎn)動力和創(chuàng)造激情,，以此恢復(fù)經(jīng)濟的動力。

       另一方面,，長期內(nèi)產(chǎn)出回歸自然水平是經(jīng)濟定律,，長時間推行減稅政策，不斷降低企業(yè)稅收負擔(dān)的經(jīng)濟效果是相當(dāng)存疑的,。在經(jīng)濟重新走上正軌,、達到政策目的后，穩(wěn)定稅負并優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)才是正確的政策選擇,。就我國的情況而言,，就是要妥善處理好減稅和中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、中央與地方收入劃分和健全地方稅體系的關(guān)系,，把握減稅政策的退出時機,，統(tǒng)籌各項改革進展，以此推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化,。

       （作者單位：中國財政科學(xué)研究院）

       來源：中國發(fā)展觀察雜志