原標題：美國對中國鋼鐵產(chǎn)品337調(diào)查須過“三關(guān)”
       2016年4月26日,，美國鋼鐵公司向美國國際貿(mào)易委員會（以下簡稱ITC）提出337調(diào)查申請,，聲稱中國40家鋼鐵企業(yè)向美國出口和在美銷售的碳鋼和合金鋼產(chǎn)品違反美國關(guān)稅法第1337條款,，請求ITC進行調(diào)查并發(fā)布有限排除令,，以全面禁止被調(diào)查的中國鋼鐵企業(yè)將涉案的鋼鐵進口到美國,，并停止令以禁止已在美國境內(nèi)的鋼鐵產(chǎn)品的銷售,；同時,，要求ITC發(fā)布普遍排除令和停止令,，進一步禁止所有國外加工的鋼鐵產(chǎn)品進入美國,。這一調(diào)查將2015年開啟的鋼鐵貿(mào)易戰(zhàn)再次升級,，引發(fā)全球關(guān)注。

       美國337調(diào)查的法律依據(jù)是現(xiàn)行美國《1930年關(guān)稅法》第1337節(jié)（因其最初是第337條而通常被稱為337條款）,，因其主要用于對侵犯知識產(chǎn)權(quán)特別是專利權(quán)的進口產(chǎn)品采取貿(mào)易限制措施而聞名,。337調(diào)查已經(jīng)成為令中國企業(yè)頭痛的貿(mào)易保護措施。據(jù)統(tǒng)計,，中國已經(jīng)連續(xù)13年成為337調(diào)查涉案最多的國家,。從2007年到2016年4月,，美國共發(fā)起337調(diào)查392起，其中,，涉華案件多達169起,，占比43%。

       與之前中國企業(yè)遭受的眾多337調(diào)查相比,，本案顯得非比尋常,。首先，本案發(fā)生在鋼鐵市場產(chǎn)能過剩成為全球性問題的大背景下,，而各國出于轉(zhuǎn)嫁矛盾的目的紛紛把矛頭無端指向中國,，中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)已在世界市場中成為眾矢之的、步履維艱,；其次,，這是美國首次針對中國鋼鐵產(chǎn)品的337調(diào)查，而之前美國商務(wù)部和ITC本身已經(jīng)針對中國相關(guān)鋼鐵產(chǎn)品實施了多起反傾銷和反補貼措施調(diào)查,。再次,，本案是在337調(diào)查中首例涉及運用網(wǎng)絡(luò)攻擊手段竊取商業(yè)秘密、侵犯知識產(chǎn)權(quán)的案件,；最后,，本案是337調(diào)查罕見地用于與美國反壟斷法有關(guān)的調(diào)查，上一次類似的調(diào)查還要追溯到1978年針對日本鋼鐵企業(yè)的焊接不銹鋼管案,。

       本案的申請人美國鋼鐵公司對中國鋼鐵企業(yè)的指控共有三項：第一,，合謀定價，并操控產(chǎn)量和出口數(shù)量,。第二,，侵占和非法使用美國鋼鐵公司的商業(yè)秘密,。第三,，使用虛假原產(chǎn)地和生產(chǎn)商標識。具體來說：美國鋼鐵公司援引《謝爾曼法》（美國反壟斷法主要法典）第1節(jié),，聲稱通過“中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會”相互流通生產(chǎn)與價格信息,、協(xié)調(diào)并擬定生產(chǎn)政策的方式，中國鋼鐵企業(yè)共同控制產(chǎn)量,、出口量和價格,，構(gòu)成337條款下的“不公平競爭方法與不公平行為”。同時,，美國鋼鐵公司主張,，其曾投資數(shù)百萬美元所研發(fā)的高強度鋼鐵的商業(yè)秘密在2011年因遭到來自中國黑客的攻擊而遭竊。在網(wǎng)絡(luò)攻擊之前,，中國鋼鐵企業(yè)并不掌握上述技術(shù),，而在竊案發(fā)生后,，寶鋼集團很快就成功開發(fā)出能商業(yè)化生產(chǎn)的高強度鋼產(chǎn)品，其技術(shù)突破速度遠超出美國當初研發(fā)相關(guān)技術(shù)所需要的時間,。因此,，美國鋼鐵公司質(zhì)疑，正是中國鋼鐵企業(yè)盜用其商業(yè)秘密生產(chǎn)高強度鋼,，并出口至美國境內(nèi),。最后，美國鋼鐵公司聲稱,，部分中國企業(yè)通過虛假文件或通過其他國家轉(zhuǎn)運商品規(guī)避美國商務(wù)部針對中國熱軋鋼,、冷軋鋼、不銹鋼和油井管等產(chǎn)品的進口所加征的反傾銷稅和反補貼稅,。以油井管為例,，在2009年對華產(chǎn)品雙反調(diào)查（即反傾銷和反補貼合并調(diào)查）前，臺灣,、馬來西亞,、泰國和越南出口到美國的油井管均未超過5萬噸，而2009年后,，臺灣對美出口卻增加到5萬噸以上,，而馬來西亞、泰國和越南對美出口更是躍升到20萬噸,。類似的情況也發(fā)生在上述其他產(chǎn)品的出口上,。美國鋼鐵公司聲稱，使用虛假文件和轉(zhuǎn)運的手法謊報原產(chǎn)地規(guī)避反傾銷稅和反補貼稅,，有意欺騙美國海關(guān)和國內(nèi)消費者,，足以構(gòu)成《蘭哈姆法》（美國商標法）項下的“原產(chǎn)地的混淆、誤導與欺瞞”,。最后美國鋼鐵公司聲稱,，中國鋼鐵企業(yè)的上述行為導致美國國內(nèi)鋼鐵企業(yè)的嚴重虧損和失業(yè)率上升，從而構(gòu)成對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害或破壞,。

       正是這樣一份充斥著無端猜測和主觀臆斷的申請書,，啟動了歷史上罕見的、超越知識產(chǎn)權(quán)問題的337調(diào)查,，注定了本案從立案申請伊始就備受爭議,，其案件進程也一波三折。盡管被調(diào)查的中國鋼鐵企業(yè)提交了公共利益評論并要求ITC不應(yīng)該立案,，但5月26日,，ITC仍正式立案發(fā)起調(diào)查。立案后不久，在7月11日,，ITC行政法官卻發(fā)布初裁,，以“本案所涉事項部分屬于反傾銷和反補貼法問題”，需要通知美國商務(wù)部為由暫時中止了調(diào)查,。8月5日,，ITC又發(fā)布了復(fù)審決定，推翻了初裁,，要求繼續(xù)進行調(diào)查,。

       之前對于本案調(diào)查期定為16個月（即將于2017年10月2日公布終裁），然而由于前述的調(diào)查中止,，最終調(diào)查期限因此順延,。根據(jù)本案的申請人的申請和ITC的權(quán)限，ITC可能發(fā)布的限制措施包括：第一,，有限排除令：根據(jù)關(guān)稅法第1337條（d）款,，禁止中國涉案企業(yè)未來出口至美國、銷售至外國或送至外國加工,，或直接出口,、銷售至美國的不公平競爭的碳鋼和合金鋼進入美國境內(nèi)。第二,，停止與禁止令：根據(jù)關(guān)稅法第1337條（f）款,，禁止中國涉案企業(yè)，及其分公司,、關(guān)聯(lián)公司與其代理人在美國國內(nèi)從事進口,、銷售、分銷,、廣告,、轉(zhuǎn)讓涉案產(chǎn)品。第三,，普遍排除令：根據(jù)關(guān)稅法第1337條（i）款,，禁止所有出口至美國的不公平銷售的碳鋼與合金鋼進入美國境內(nèi)。第四,，依據(jù)ITC的職權(quán)采取其認為必要的其他救濟措施,。因此,，一旦ITC做出肯定性裁定,，中國企業(yè)的相關(guān)產(chǎn)品將面臨著被長期甚至永久禁止進入美國市場的風險。

       337調(diào)查的程序主要包括三步：第一,，立案審查,、行政法官調(diào)查和初審；第二，ITC復(fù)審和發(fā)布最終裁定,；第三,，ITC向美國總統(tǒng)提交措施建議，總統(tǒng)最終決定是否否決ITC建議的措施,。而且,，對337條款下措施，當事方還可以上訴到美國聯(lián)邦巡回上訴法院進行司法審查,。更重要的是,，針對涉嫌違反WTO規(guī)則的337措施，還可以通過涉案企業(yè)的本國政府到WTO起訴來維護出口方應(yīng)訴企業(yè)的權(quán)利,。因此,，盡管本案已經(jīng)勉強通過了立案和進入行政法官初審這一關(guān)，在最終對中國涉案產(chǎn)品采取有限排除令甚至普遍排除令的措施之前,，還需要通過以下兩重關(guān)隘：

       第一,，由于案情復(fù)雜，ITC是否最終做出肯定性裁定尚未可知,。盡管本案申請人提出了支持其三項訴求的相關(guān)初步證據(jù),，但這些訴求和證據(jù)要么是申請人的主觀臆測缺乏事實依據(jù)（如第二項），要么與中國相關(guān)產(chǎn)品已經(jīng)被采取的反傾銷和反補貼措施有密不可分的關(guān)系（如第一項和第三項）,。因此,，ITC在復(fù)審階段時，也需要解決三大難題：能否有確鑿的事實證據(jù)支持對中國企業(yè)利用網(wǎng)絡(luò)攻擊竊取美國公司商業(yè)秘密的指控,；能否將合謀定價的行為與反傾銷和反補貼調(diào)查中的“低于市場價格”的不公平競爭行為區(qū)別開來,，從而不會因同一行為導致雙重救濟措施；能否將使用虛假原產(chǎn)地和生產(chǎn)商標識與本屬于反傾銷和反補貼中的規(guī)避調(diào)查區(qū)別開來,，從而不會因同一行為導致雙重救濟措施,。如果ITC不解決上述問題，其裁定將涉嫌違反WTO規(guī)則,。中國涉案企業(yè)應(yīng)該在抗辯過程中,，識別和駁斥申請方在法律和事實方面存在的問題，協(xié)助ITC更合理地認識本案在立案基礎(chǔ),、管轄職權(quán)和法律適用方面存在的諸多問題,，推動ITC最終作出否定性裁定。

       第二,，由于產(chǎn)品特殊,，美國總統(tǒng)是否最終否決救濟措施也不確定。即使ITC于2017年底作出肯定性裁定,，但從程序上,，ITC僅有救濟措施的建議權(quán)，是否采取措施，還要取決于美國總統(tǒng)在兩個月內(nèi)是否否決ITC建議的措施,。在1978年針對日本鋼鐵企業(yè)對美出口的焊接不銹鋼管案中,，盡管ITC作出了肯定性裁定，但時任總統(tǒng)卡特基于公共利益考慮仍否決了ITC建議,，從而導致該案無果而終,。盡管美國的下一任總統(tǒng)（不論是現(xiàn)共和黨候選人特朗普還是民主黨候選人希拉里）在其競選過程中都強烈表達了保護美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、抑制中國產(chǎn)品競爭的立場,，但中國政府和企業(yè)協(xié)會仍可以通過各層面的協(xié)商渠道,，說明對涉案產(chǎn)品采取有限排除令等救濟措施并不有利于美國的下游產(chǎn)業(yè)（如汽車行業(yè)）和消費者，同時,，337調(diào)查并未解決與反傾銷和反補貼措施的重復(fù)救濟的問題,，最嚴重的是該措施將極大地損害中美正常經(jīng)貿(mào)關(guān)系，從而游說美國最高決策層出于公共利益考慮否決ITC的建議,。

       盡管做了上述努力,，仍不排除ITC作出肯定性裁定和美國總統(tǒng)不否決救濟措施的可能性。屆時,，除了中國企業(yè)在美國聯(lián)邦上訴法院提出司法審查訴訟外,，中國政府有必要根據(jù)《對外貿(mào)易法》對美出口至中國產(chǎn)品或服務(wù)采取相應(yīng)的對等限制措施，并在WTO爭端解決機制對美國的337條款本身和本案措施提出起訴,。

       值得注意的是,，美國337條款及其措施曾經(jīng)在GATT時期和WTO時期三次被訴，特別是在1987年歐共體起訴的“1930年關(guān)稅法337條款案”中,，專家組作出了美國337條款與GATT第3條第4款下的國民待遇不符,，且不能援引GATT第20條一般例外條款證明正當?shù)牟枚ā１M管美國337條款已歷經(jīng)1988年《綜合貿(mào)易與競爭法》和1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》的修訂,，但其原來存在的與GATT第3條國民待遇義務(wù)不符的“問題做法”仍未實質(zhì)性改變,，結(jié)合本案ITC裁定中可能存在的將337措施和雙反措施并用從而導致針對同一行為的多重救濟措施的問題，我們可以抓住中國產(chǎn)品的待遇低于美國國內(nèi)產(chǎn)品在其反壟斷調(diào)查中的待遇從而構(gòu)成對GATT第3條的違反等重點問題,，對337條款本身和本案措施提出挑戰(zhàn),，維護中國政府和企業(yè)的正當權(quán)益。（本文受教育部人文社會科學重點研究基地重大項目資助）（作者系對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院教授）