原標(biāo)題：進(jìn)一步探索和完善土地儲(chǔ)備制度

　　20年來(lái)，土地儲(chǔ)備工作對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)都起到了非常重要的作用,。但近年來(lái),，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn),，棚戶區(qū)改造和地方債管理體制改革等新政策出臺(tái),。這些變化都對(duì)土地儲(chǔ)備工作提出了新的要求，土地儲(chǔ)備工作在運(yùn)作模式,、功能作用,、融資方式及風(fēng)險(xiǎn)控制等多方面都需要進(jìn)一步探索和完善,。

　　土地儲(chǔ)備工作的現(xiàn)狀

　　(一)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與職能

　　我國(guó)土地儲(chǔ)備制度起源于上海，1996年8月上海成立我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心,。1997年8月,，杭州土地儲(chǔ)備制度啟動(dòng)。1999年6月,，國(guó)土資源部以內(nèi)部通報(bào)形式轉(zhuǎn)發(fā)《杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備實(shí)施辦法》和《青島市人民政府關(guān)于建立土地儲(chǔ)備制度的通知》,，并向全國(guó)推廣杭州、青島兩市開展土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn),。至2001年11月,，全國(guó)已建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)2000余家。

　　2007年國(guó)土資源部頒布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》對(duì)土地儲(chǔ)備的工作內(nèi)容進(jìn)行了定義,，即土地儲(chǔ)備是指市,、縣人民政府國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用,，依法取得土地,，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存,，以備供應(yīng)土地的行為,。

　　就各地的實(shí)踐來(lái)看，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也不盡相同,。例如,，杭州市的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是隸屬于市土地管理局的土地儲(chǔ)備中心;武漢市的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是隸屬于市城市規(guī)劃國(guó)土資源管理局的市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心和市土地交易中心;南京市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是隸屬于南京市國(guó)土資源局的土地儲(chǔ)備中心等。

　　(二)土地儲(chǔ)備資金及融資管理

　　在土地征購(gòu)中,，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要通過(guò)征用,、收購(gòu)、置換,、轉(zhuǎn)置,、到期回收等方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來(lái),。征用農(nóng)地,、收購(gòu)市地都需要儲(chǔ)備中心墊付大量資金。目前城市土地儲(chǔ)備機(jī)制運(yùn)作過(guò)程中,，資金來(lái)源有以下渠道：政府撥款,、銀行貸款、土地出讓金和合作開發(fā)資金等,。

　　由于土地儲(chǔ)備過(guò)程需要巨大資金,，因此面臨較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備的資金風(fēng)險(xiǎn)主要在三個(gè)方面：

　　1.儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資相關(guān)法律不完善,。目前各地區(qū)都建立了土地儲(chǔ)備制度及相關(guān)規(guī)定,，但還沒(méi)有一部具體的法律或行政法規(guī)來(lái)規(guī)范全國(guó)土地收購(gòu)儲(chǔ)備,，導(dǎo)致當(dāng)前土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)行缺乏統(tǒng)一性。由于沒(méi)有充分法律依據(jù),，一旦產(chǎn)生法律糾紛,，對(duì)發(fā)放貸款的銀行將產(chǎn)生不利的后果。

　　2.土地貸款占銀行貸款的比重過(guò)大,。銀行貸款在多數(shù)地區(qū)的土地儲(chǔ)備融資中的比例高達(dá)80%甚至更多;在銀行貸款中，短期債務(wù)又占了相當(dāng)大的比例,。但儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地收儲(chǔ),、整理和出讓的工作周期卻很長(zhǎng)，資金投入量很大,。這就使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)著沉重的利息負(fù)擔(dān),，也面臨著維持資金鏈的巨大壓力。

　　3.土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位,，不是嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)主體,。在財(cái)力方面，各地成立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在名義上都是獨(dú)立法人,，但能夠獨(dú)立支配的財(cái)產(chǎn)是有限的,。而《土地儲(chǔ)備管理辦法》對(duì)土地儲(chǔ)備資金管理有嚴(yán)格規(guī)定，要求財(cái)政性資金依法不能用于土地儲(chǔ)備貸款擔(dān)保,。

　　土地儲(chǔ)備工作中的問(wèn)題

　　(一)土地儲(chǔ)備相關(guān)法律法規(guī)已不能適應(yīng)實(shí)際需要

　　目前,，我國(guó)的土地儲(chǔ)備工作的主要依據(jù)是《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào))和國(guó)土資源部等四部委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào))等文件。但這仍屬于業(yè)務(wù)規(guī)范性文件,，沒(méi)有達(dá)到法律規(guī)范性文件的層級(jí),。

　　2011年，《房屋征收條例》的頒布改變了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)“動(dòng)遷人”資格,。在2014年,，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱43號(hào)文),，取消了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資資格,。不僅如此，當(dāng)前城市土地儲(chǔ)備工作涉及的城中村改選,、棚戶區(qū)改造,、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、重點(diǎn)項(xiàng)目土地整理等,，都與城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān),，土地儲(chǔ)備的目的不再是單一的調(diào)控土地市場(chǎng)，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行?，F(xiàn)行土地儲(chǔ)備辦法已經(jīng)不能適應(yīng)城市建設(shè)的最新進(jìn)展,。

　　(二)跨地區(qū)土地儲(chǔ)備工作協(xié)調(diào)難度大

　　目前的土地儲(chǔ)備是以市縣政府為單位進(jìn)行決策,，同一省份內(nèi)鄰近的市縣之間協(xié)調(diào)并不容易，跨省份的高層次協(xié)調(diào)難度更大,?？绲貐^(qū)的產(chǎn)業(yè)分布、人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要相關(guān)土地政策的有力支撐,。

　　以北京,、天津、河北之間的關(guān)系為例,，在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下,，京津冀許多城市之前自己制定的規(guī)劃需要進(jìn)行調(diào)整，也涉及成本和收益之間的分配和協(xié)調(diào)問(wèn)題,。

　　就北京而言,，其部分功能要疏解，北京市的總建設(shè)用地不是要增加而是減少,，正在進(jìn)行的很多工業(yè)和商業(yè)項(xiàng)目受到影響,。一些大的功能區(qū)，比如麗澤,，過(guò)去規(guī)劃是重點(diǎn)發(fā)展區(qū),，已經(jīng)大量投入資金建設(shè)了公共服務(wù)設(shè)施，成本收回就會(huì)出現(xiàn)困難,。北京市的東城西城是拆遷力度很大的地區(qū),，但很多土地只能作為公共設(shè)施，成本也難以收回來(lái),。

　　一些鄰近北京和天津,、有條件承接產(chǎn)業(yè)和人口疏解的中小城市，亟須調(diào)整城市規(guī)劃適應(yīng)新的發(fā)展階段,。以廊坊市為例,，其中心城區(qū)發(fā)展空間已近枯竭，現(xiàn)在已經(jīng)面臨無(wú)地可征的局面,。廊坊需要盡快結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和北京新機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目調(diào)整城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,。

　　(三)市和區(qū)縣兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)作

　　目前，在很多地級(jí)以上城市,，市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和下屬區(qū)縣的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立地運(yùn)行,，缺乏協(xié)作，容易導(dǎo)致城市建設(shè)無(wú)序進(jìn)行,，連片土地開發(fā)困難,，土地價(jià)值不能充分開發(fā)。 天津的土地儲(chǔ)備就屬于“兩級(jí)政府,、兩級(jí)管理”的工作模式：城市發(fā)展控制區(qū)以內(nèi),，由天津市土地整理中心負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù);城市發(fā)展控制區(qū)以外,，由各區(qū)(縣)土地行政主管部門按行政轄區(qū)統(tǒng)籌管理土地儲(chǔ)備具體業(yè)務(wù)。各土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施土地儲(chǔ)備工作,。這樣的分工機(jī)制使得市和縣區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)互相協(xié)作不夠,，在城市整體建設(shè)中缺乏統(tǒng)籌。

　　(四)編制土地儲(chǔ)備計(jì)劃的某些工作環(huán)節(jié)不銜接

　　首先,，按照國(guó)土資源部的要求,，各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)于每年第三季度編制下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。但實(shí)際工作中,，由于新增建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)間較晚,，第三季度往往無(wú)法編制出較準(zhǔn)確的土地儲(chǔ)備計(jì)劃。

　　除此之外,，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)每年編制儲(chǔ)備計(jì)劃，把儲(chǔ)備計(jì)劃編號(hào)之后,，財(cái)政部門始終不能確定支持的資金數(shù)量,，需要先報(bào)給全國(guó)人大，也需要報(bào)到財(cái)政部統(tǒng)一平衡,。這個(gè)程序比較復(fù)雜,。在資金不確定的情況下，儲(chǔ)備計(jì)劃的編制不確定性增加,。未來(lái)的土地儲(chǔ)備計(jì)劃是否還需要長(zhǎng)期編制,、及計(jì)劃需要細(xì)化到什么程度，這些問(wèn)題都需要明確,。

　　(五)地方債政策變化對(duì)土地儲(chǔ)備融資提出新要求

　　在國(guó)務(wù)院出臺(tái)43號(hào)文,，取消土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資職能以后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能定位尚未明確,。過(guò)去,，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在城市發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面發(fā)揮了重要作用，其根本原因之一就在于融資職能,，企業(yè)的土地融資量與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)相比都是有限的,。但43號(hào)文出臺(tái)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)沒(méi)有融資職能了,，機(jī)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型,。

　　(六)征地與補(bǔ)償工作難度越來(lái)越大

　　在土地收儲(chǔ)過(guò)程中，“先評(píng)估后協(xié)商”的補(bǔ)償價(jià)格確定機(jī)制不能適應(yīng)實(shí)際工作需要,。評(píng)估機(jī)構(gòu)因無(wú)法考慮地塊各方面因素,，出具的評(píng)估價(jià)格往往比協(xié)商談判的價(jià)格要低很多，依據(jù)評(píng)估價(jià)格根本無(wú)法與地塊原權(quán)利人達(dá)成協(xié)議,。

　　此外,，在目前的工作流程中,，融資條件、資金撥付條件與資金實(shí)際需求有脫節(jié),。例如,，新增建設(shè)用地項(xiàng)目融資，融資的主要目的就是為了撥付征地補(bǔ)償費(fèi),、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn),，而上述費(fèi)用不撥付就無(wú)法取得省政府新增建設(shè)用地批復(fù)文件，而該文件是銀行貸款的必要條件,，這個(gè)連鎖反應(yīng)常常導(dǎo)致貸款無(wú)法審批,。

　　對(duì)土地儲(chǔ)備工作的建議

　　(一)完善土地儲(chǔ)備相關(guān)法律法規(guī)

　　加快開展土地儲(chǔ)備立法研究工作，盡快將土地儲(chǔ)備納入國(guó)家法制體系,。明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位和職能,，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為國(guó)土資源管理部門一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，是下屬的事業(yè)單位,，并明確其應(yīng)該在整個(gè)城市發(fā)展中的職能和職責(zé),。由于目前的城市開發(fā)和改造主要以棚戶區(qū)改造的方式進(jìn)行，新的法律法規(guī)也需要明確土地一級(jí)開發(fā)與棚戶區(qū)改造的關(guān)系究竟是什么,，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任和義務(wù),。

　　(二)編制土地儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃

　　一些城市已經(jīng)通過(guò)土地儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃提升土地儲(chǔ)備工作的前瞻性。南京市的土地儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒,。2003年,，南京市土地儲(chǔ)備中心會(huì)同市規(guī)劃局共同編制《南京市土地儲(chǔ)備規(guī)劃(2003-2007)》。2007年,，南京市土地儲(chǔ)備中心會(huì)同市規(guī)劃局,、游旅局、地鐵指揮部等單位,，編制完成第二輪《南京市土地儲(chǔ)備規(guī)劃(2007-2020)》,，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)城市軌道交通大網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃和城市旅游資源發(fā)展規(guī)劃,，引入“專項(xiàng)儲(chǔ)備”概念,，同步完成了《軌道交通沿線土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃》《旅游資源土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃》，引導(dǎo)土地儲(chǔ)備向?qū)ｍ?xiàng)儲(chǔ)備發(fā)展,，為城市中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ),。

　　(三)加強(qiáng)市和區(qū)縣兩級(jí)土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)籌、完善土地收益分享機(jī)制

　　很多城市的市和縣區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了比較成熟的合作工作機(jī)制,，并取得了不錯(cuò)的效果,。

　　廣州市的做法是堅(jiān)持市區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)，提高儲(chǔ)備開發(fā)效率。對(duì)大型成片儲(chǔ)備項(xiàng)目,、重大戰(zhàn)略性發(fā)展平臺(tái),、軌道交通沿線、珠江兩岸三帶等重要區(qū)域,，由市作為主體統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè),，實(shí)施市區(qū)聯(lián)合收儲(chǔ)的新模式。廣州市的市,、區(qū)兩級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)共同作為收儲(chǔ)主體,、共同投資。市本級(jí)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌土地儲(chǔ)備計(jì)劃,、資金籌措和出讓等工作,，區(qū)級(jí)政府具體實(shí)施土地征收、開展補(bǔ)償?shù)裙ぷ?，土地出讓收入原則上按市區(qū)投資比例分配,，并優(yōu)先用于項(xiàng)目滾動(dòng)開發(fā)。

　　以廣州金融城為例,，項(xiàng)目由廣州市土地開發(fā)中心作為儲(chǔ)備主體,，并負(fù)責(zé)國(guó)有舊廠收儲(chǔ)，屬地區(qū)政府具體負(fù)責(zé)集體土地和國(guó)有土地上房屋征收,，僅用1年時(shí)間基本完成起步區(qū)1.32平方公里土地的整體收儲(chǔ),。同時(shí),，為加快推進(jìn)廣州市軌道交通建設(shè),，按照“以地?fù)Q路”思路，加大軌道交通沿線土地儲(chǔ)備工作力度,，廣州市制定了沿線土地儲(chǔ)備工作實(shí)施細(xì)則和工作機(jī)制,，增加區(qū)在一級(jí)開發(fā)收益中的分成比例，并通過(guò)市區(qū)政府簽訂責(zé)任書等激勵(lì)機(jī)制,，推進(jìn)沿線儲(chǔ)備效率大幅提高,。

　　作為市級(jí)政府統(tǒng)一管理的土地儲(chǔ)備模式的代表，杭州市土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一管控全市土地儲(chǔ)備,，引導(dǎo)城市建設(shè)用地整理的發(fā)展方向,。杭州市統(tǒng)一安排15家國(guó)有企業(yè)參與土地整理和開發(fā)，既保持了杭州市土地市場(chǎng)的統(tǒng)籌高效,，又保持了土地市場(chǎng)的開放性,、公平性。

　　(四)完善土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體的合作機(jī)制

　　在取消融資職能之后,，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以通過(guò)“抓兩頭放中間”的方式,，即抓住土地收儲(chǔ)計(jì)劃、辦理土地前期報(bào)批手續(xù)和土地開發(fā)整理完成后的入庫(kù)管理兩個(gè)環(huán)節(jié),，放開土地開發(fā)整理的中間環(huán)節(jié),，采用PPP等各種方式委托第三方(主要是地方國(guó)有企業(yè))實(shí)施土地開發(fā)工作,，土地開發(fā)整理過(guò)程中的征收和建設(shè)資金由受托單位通過(guò)市場(chǎng)手段解決，保障土地收儲(chǔ)和開發(fā)業(yè)務(wù)的資金需求,。

　　(五)鼓勵(lì)多種機(jī)制籌措土地儲(chǔ)備資金

　　未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地儲(chǔ)備依然需要大量的資金,。在現(xiàn)有的財(cái)政撥款、銀行貸款之外,，土地儲(chǔ)備的融資方式必須進(jìn)行創(chuàng)新,。一個(gè)可探索的方式是土地債券，即利用漸趨成熟的資本市場(chǎng),，創(chuàng)新融資工具,，如建立土地儲(chǔ)備基金、發(fā)行土地儲(chǔ)備債券等,，大量吸納社會(huì)資金參與土地儲(chǔ)備,，以降低土地儲(chǔ)備成本、分散土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn),。

　　另外,，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還可以嘗試搭建土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，通過(guò)該平臺(tái)來(lái)負(fù)責(zé)土地開發(fā)整理與運(yùn)營(yíng),，開展市場(chǎng)化融資業(yè)務(wù),。南京市的做法是建立城市建設(shè)發(fā)展基金。南京市土地儲(chǔ)備中心以國(guó)有土地收益基金中撥付的啟動(dòng)資本金等為基金主要來(lái)源,，以土地儲(chǔ)備股權(quán)投資基金形式,，廣泛吸納各類社會(huì)資金參與土地開發(fā)整理。同時(shí),，創(chuàng)立開放式,、滾動(dòng)化的儲(chǔ)備地塊“資產(chǎn)池”，建立儲(chǔ)備地塊“資產(chǎn)池”的入池標(biāo)準(zhǔn),，只有“資產(chǎn)池”中的儲(chǔ)備項(xiàng)目可以使用基金,，部分土地上市變現(xiàn)后，繼續(xù)向“資產(chǎn)池”注入新的地塊,，相關(guān)回籠資金在基金到期前可滾動(dòng)使用于“資產(chǎn)池”,。

　　(六)加強(qiáng)儲(chǔ)備地塊深度開發(fā)整理

　　隨著一線城市和越來(lái)越多的二線城市的城市邊界劃定，城市發(fā)展的重點(diǎn)從新增建設(shè)用地轉(zhuǎn)到存量地的整理和高效利用,。為更加高效合理地利用土地資源,，必須加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的深度開發(fā)整理。

　　以杭州為例,，2015年杭州市主城區(qū)內(nèi)的出讓地塊在落實(shí)了水,、電、氣、道路,、通訊等基本設(shè)施到位基礎(chǔ)上,，還落實(shí)教育、衛(wèi)生,、社區(qū)服務(wù)等設(shè)施,。針對(duì)出讓住宅地塊配套教育問(wèn)題較為集中的情況，杭州市設(shè)置了1千米的保障半徑,，要求土地整理單位和城區(qū)政府在土地出讓前落實(shí)幼兒園,、小學(xué)和中學(xué)，尚未建設(shè)的全部落實(shí)開竣工時(shí)間,，確保出讓地塊建設(shè)與教育配套建設(shè)同步落實(shí),。(作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所)