原標(biāo)題：國家公園體制建設(shè)的幾個關(guān)鍵點
       形成公眾正確認(rèn)知,，加強國家層面立法,，注重社區(qū)利益，倡導(dǎo)全社會參與建設(shè),，整合國家重要生態(tài)功能區(qū)并開展國家公園體制試點

       2015年9月21日,，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）,，其中第22條明確要求對自然保護區(qū),、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn),、地質(zhì)公園、森林公園等的體制進行改革,，提出建立國家公園體制,。從管理學(xué)角度來說，體制指的是國家機關(guān),、企事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度,。國家公園，是指國家為了保護一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性,，為生態(tài)旅游,、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場所,，而劃定的需要特殊保護,、管理和利用的自然區(qū)域,。

       從目前的就地保護生物多樣性的方式看，自然保護區(qū)是最為重要的保護地,。截至2014年底,，全國共建立自然保護區(qū)2729個,，總面積147萬平方公里,，占國土面積的15.31%，形成了類型齊全,、布局合理的自然保護區(qū)網(wǎng)，85%以上的國家重點保護野生動植物在自然保護區(qū)內(nèi)得到了保護，自然保護區(qū)每年接待的參觀考察人數(shù)超過1.28億人次,，我國有32處自然保護區(qū)加入聯(lián)合國教科文組織“人與生物圈”保護區(qū)網(wǎng)絡(luò),。然而,，自然保護區(qū)的管理工作依然存在一些問題,，比如運行經(jīng)費不足,，多部門領(lǐng)導(dǎo),，法律法規(guī)不完善等,。

       因此,，如何更加完善我國生物多樣性保護地的管理工作，2008年10月8日,，環(huán)境保護部和國家旅游局批準(zhǔn)建設(shè)中國第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園，自此,，我國正式開啟了生物多樣性保護地新的體制,。

       讓公眾對建立國家公園形成正確認(rèn)知

       國家公園體制，其理念就是有效保護和合理開發(fā)利用,。依據(jù)國外發(fā)達國家建設(shè)國家公園的經(jīng)驗,，它可以彌補我國嚴(yán)格保護與合理利用的法律空白。隨著我國法治逐步完善,，國家公園體制在生物多樣性保護事業(yè)中會發(fā)揮越來越重要的作用,。此外，國家公園體制能夠進一步完善目前保護地管理體制較為不順暢的現(xiàn)狀,，整合重要生態(tài)功能區(qū)的生境破碎化,。這些都將引領(lǐng)我國保護事業(yè)走向一個新高度。

       同時,，國家公園體制倡導(dǎo)在保護生態(tài)系統(tǒng)及物種的過程中,，讓公眾主動感受到自然所帶來的服務(wù)，進而主動參與保護,。但目前來看,，在這方面做得還不夠，成效需要不斷提高,。因此,，讓公眾對我國建立國家公園形成正確的認(rèn)知很重要。

       （1）國家公園是我國未來保護地的一種重要形式

       我國目前對自然生態(tài)系統(tǒng)及其所屬的資源實行的是嚴(yán)格保護機制,。保護地面積最大的當(dāng)屬自然保護區(qū)系統(tǒng),，它劃分了實驗區(qū),、緩沖區(qū)以及核心區(qū)三個功能區(qū)，嚴(yán)格按照《自然保護區(qū)條例》開展管理工作,，更多的是“保護”,。國家森林公園,、國家濕地公園以及國家級風(fēng)景名勝區(qū)等保護地,，相比自然保護區(qū)，它們更多的是承載“經(jīng)濟發(fā)展”,，也就是通過發(fā)展旅游,，獲取更多的經(jīng)濟收入滿足保護系統(tǒng)的日常管理與建設(shè)。從國家公園定義來看,，國家公園最基本的內(nèi)涵是保護自然基地,。它是一定歷史條件下的產(chǎn)物，隨著我國法治進程以及城鎮(zhèn)化的推進,，具有國家公園建設(shè)特征的重要生態(tài)功能區(qū),，可以有條件地建設(shè)國家公園。因此,，我國建設(shè)的國家公園是未來一定時期內(nèi),，特別是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，就地保護生物多樣性的一種重要形式,。

       （2）國家公園體制不同于我國目前保護地的管理體制

       目前來看,，我國多種形式的保護地管理實行的是自上而下的多頭管理，財政撥款少,，實行門票高收費,。國外國家公園的普遍管理體制為：管理主體一元化，財政撥款為主,，接受捐贈免票或低價門票,，實施特許經(jīng)營。從國家公園的內(nèi)涵上說,，由國家政府部門主管的類似于“國家公園”概念的國家森林公園,、濕地公園以及國家地質(zhì)公園等保護區(qū)，屬于不同的管理系統(tǒng),，但這些提法并不完全等同于“國家公園”的概念,。我國國家公園體制肯定要在借鑒國外國家公園成功經(jīng)驗后，總結(jié)出適合自己發(fā)展的體制,，既不同于現(xiàn)在嚴(yán)格保護的自然保護區(qū)體制,，也不同于發(fā)展經(jīng)濟的旅游景區(qū)保護地。

       （3）我國自然保護區(qū)體制依然占據(jù)保護主導(dǎo)地位

       我國是生物多樣性豐富的國家,，也是人口大國,，社會經(jīng)濟發(fā)展水平仍處在發(fā)展中國家,。目前自然保護區(qū)面積占國土面積的15%左右，這在很大程度上決定了我國的保護體制既不能像發(fā)達國家一樣,，因為較高的經(jīng)濟水平能夠給予國家公園足夠的運行經(jīng)費,；也不能像經(jīng)濟水平較為落后的非洲國家一樣，因為非洲幅員遼闊,，擁有較少的人口,。實踐證明，從保護生態(tài)系統(tǒng)來看,，我國自然保護區(qū)管理體制是目前較為成功的案例,，沒有足夠的證據(jù)表明，自然保護區(qū)建設(shè)與管理減弱了地方以及社區(qū)居民的經(jīng)濟發(fā)展,，但可以肯定的是,，它在一定程度上改變了保護區(qū)周邊社區(qū)居民的生產(chǎn)生活方式。對于我國來講,，國家公園的建設(shè)還處在初期,，還有很長一段路要走，自然保護區(qū)管理體制依然是我國目前最適合的保護形式,，還會占據(jù)保護的主導(dǎo)地位,。

       （4）國家公園體制既是機遇又是挑戰(zhàn)

       我國目前自然保護體系管理不順暢，建設(shè)國家公園可能會帶來機遇,。黨中央國務(wù)院已經(jīng)在2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中,，明確提出“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”,。2015年9月,，在《方案》中再次明確提出“改革現(xiàn)有多部門設(shè)置的保護地體制，進行保護區(qū)功能重組”,。中央政府已經(jīng)把建設(shè)國家公園體制提上日程,，這是多年來我國自然保護事業(yè)的一個新的里程碑，是發(fā)展的機遇,。未來要做的事情就是“如何建”,，從國情以及保障我國生態(tài)戰(zhàn)略安全的角度出發(fā)，國家公園體制構(gòu)建既要學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗,，又要“摸著石頭過河”,。如何制定一部適合國家公園健康發(fā)展的法律法規(guī)，對我國目前的保護體制是重大的改革,，既是保護區(qū)域的功能重組,，又是體制中人、財,、物的重新定位,，這是它帶來的挑戰(zhàn),。

       構(gòu)建我國國家公園體制的建議

       （1）建立國家層面的《國家公園法》
       到目前為止，我國還沒有一部關(guān)于自然保護區(qū)或者森林公園等保護地的國家層面的法律,，因為自然保護區(qū)涉及森林,、濕地、荒漠以及海洋等區(qū)域,，雖然研究自然保護多年的學(xué)者以及政府部門都在積極推動,，但綜合各種原因，難以統(tǒng)一成一部完整的法律,。我國目前自然保護區(qū)管理依據(jù)的是《自然保護區(qū)條例》以及相關(guān)的《土地管理法》《環(huán)境保護法》以及《海洋保護法》等,，國家公園體制應(yīng)該是我國自然保護事業(yè)發(fā)展的一個契機，制定出一部綜合的法來適應(yīng)當(dāng)前自然保護形勢,，既是理順管理體制，也是給予保護工作者巨大的工作動力,。我國自然保護地各級管理部門,，積累了豐富的管理經(jīng)驗，為我國國家公園體制奠定了良好的立法基礎(chǔ),。我國自然保護事業(yè)走向管理科學(xué)化,、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)研究系統(tǒng)化的健康發(fā)展道路,，《國家公園法》必先走在前面,。

       （2）注重社區(qū)利益

       由于我國國情與國外任何國家都沒有重合或者相似，最重要的一點是,，我國人口密度大,。相當(dāng)一部分人口處在目前保護區(qū)管理范圍內(nèi)。我國自然保護區(qū)建設(shè)初期,，并沒有過多考慮社區(qū)的利益,，很多土地權(quán)屬問題、生計資源供給問題等都形成了歷史遺留問題,。經(jīng)歷多年自然保護區(qū)管理工作的開展,，解決了部分保護過程中的糾紛，但并沒有從根本上解決社區(qū)對保護區(qū)資源的依賴,，也在一定程度上造成了周邊居民進入保護區(qū)砍伐薪柴,，偷獵野生動物以及采摘珍稀植物等一系列破壞行為。究其原因,，還是我國自然保護體制存在一定問題,，一方面是保護區(qū)管理部門，另一方面是地方政府,，不管是生計還是生產(chǎn),，二者都沒有及時關(guān)注社區(qū)的利益,，比如，保護區(qū)動物損害農(nóng)戶生產(chǎn)的莊稼,，保護區(qū)認(rèn)為按照《自然保護區(qū)條例》當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該負責(zé)賠償,；然而當(dāng)?shù)卣J(rèn)為自然保護區(qū)管理局應(yīng)該負直接責(zé)任，互相推諉,。此外,，森林公園等形式的旅游保護地，也沒有考慮分享旅游收益給社區(qū)居民,，這也造成了有的通往森林公園的必經(jīng)之路被當(dāng)?shù)鼐用衿茐?；也有部分周邊社區(qū)以“農(nóng)家樂”形式開展的鄉(xiāng)村旅游業(yè)存在過度收費問題，多種原因?qū)е掠械膰疑止珗@由于經(jīng)營收益分配問題處于癱瘓狀態(tài),。因此,，國家公園體制應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益，當(dāng)?shù)鼐用袷墙ㄔO(shè)國家公園的重要參與者以及政策的執(zhí)行者,。國家公園帶給當(dāng)?shù)鼐用褚欢ǖ睦?，?dāng)?shù)鼐用裰鲃咏ㄔO(shè)國家公園，這應(yīng)該是理想的發(fā)展模式,，從而走出一條具有中國特色的國家公園體制道路,。

       （3）倡導(dǎo)全社會參與建設(shè)管理國家公園

       所謂全社會參與，就是“讓公眾進得來,，再次愿意來”,。就目前來看，我國已有的國家公園準(zhǔn)入票價過高,，一是不會激發(fā)公眾參與建設(shè)管理的積極性,，比如公眾游憩國家公園，就目前的游憩行為來看,，僅僅是一種休閑的旅游行為,，并沒有得到生態(tài)環(huán)境保護的教育，他們沒有自覺把自然保護的理念傳遞給周邊人群,；二是他們沒有意愿給予國家公園捐助,，我國絕大部分自然保護地受捐助資金主要來自非政府組織，這也說明,，我國目前保護體制存在一定問題,，公眾目前并沒有主動意愿參與保護地的建設(shè)與發(fā)展。我國生態(tài)文明體制的構(gòu)建,，離不開公眾的積極參與,，國家公園體制作為生態(tài)文明體制的“排頭兵”，應(yīng)該培育公眾的生態(tài)文明自醒意識，倡導(dǎo)全社會的生態(tài)文明自覺行為,，建立有利于生態(tài)文明的自律機制,。那么如何倡導(dǎo)全社會參與建設(shè)國家公園，一是低票制,，制定科學(xué)的發(fā)展路徑,；二是廣泛宣傳，利用互聯(lián)網(wǎng)以及多媒體,，向全社會宣傳國家公園體制的理念,。因此，保障公眾對國家公園建設(shè)管理的知情權(quán),、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán),，是把國家公園體制建好的充分條件。

       （4）整合國家重要生態(tài)功能區(qū),，試點國家公園

       我國保護地體系重構(gòu)涉及國家中長期生態(tài)安全保障和人民游憩福利保障,，涉及國家自然遺產(chǎn)資源管理格局以及多主體多層次的利益調(diào)整，是一項意義重大而又艱巨復(fù)雜的工作,，那么就不能操之過急,，首先要開展小范圍的試點工作。目前來看,，最有條件建設(shè)國家公園的區(qū)域，當(dāng)屬國家重點生態(tài)功能區(qū),。一是由于生態(tài)保護良好,，擁有我國重要基因庫資源；二是人口較少,。由于行政區(qū)劃,，重點生態(tài)功能區(qū)也存在人為割裂的因素，比如秦嶺山系以及岷山山系的保護地,，這是我國大熊貓的棲息地,，有著重要的生態(tài)功能。但是它們建設(shè)了多個自然保護區(qū)及森林公園,，隸屬于不同部門的管理,，且管理部門行政級別不同?？梢允紫仍圏c以四川,、陜西、甘肅為重點行政區(qū)的“中國大熊貓國家公園”,，這樣既整合目前保護區(qū)生態(tài)人為破碎化,，也可以把中國大熊貓保護文化推廣全世界，促進中國和世界的交流,，必將帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,。

       此外,，從基因庫的角度看，我國在重要生態(tài)功能區(qū)建立國家公園,，也有利于國家層面建立健全生物多樣性監(jiān)測體系,，不管是物種監(jiān)測還是社會經(jīng)濟監(jiān)測，都可以建立統(tǒng)一的國家層面的數(shù)據(jù)庫,。在大數(shù)據(jù)時代,，國家層面的數(shù)據(jù)庫對于保護物種以及區(qū)域發(fā)展來講，都是非常珍貴的,。因此,，國家應(yīng)積極試點國家公園體制，不宜全國大范圍試點,，應(yīng)從國家重點生態(tài)功能區(qū)開始,。

       〔本文是國家林業(yè)局大熊貓國際資金科學(xué)研究類項目“中國大熊貓自然保護區(qū)管理體制研究”（項目批準(zhǔn)號EB1416）以及國家自然科學(xué)基金面上項目“保護與發(fā)展：社區(qū)視角下協(xié)調(diào)機制研究”（項目批準(zhǔn)號71373024）階段性研究成果〕（作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）