原標(biāo)題：城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與
       城市生態(tài)環(huán)境,，一般是指圍繞城市居民而存在的,，直接影響居民生存與健康的大氣、水,、土地、森林等自然環(huán)境,，以及在此基礎(chǔ)上形成的以城市建筑,、道路、交通工具,、綠化帶等為內(nèi)容的人工環(huán)境,。作為城市存在和發(fā)展必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，城市生態(tài)環(huán)境的好壞直接關(guān)系著城市發(fā)展水平和居民的生活質(zhì)量,。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái),，伴隨著城市經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快和城市居民生活水平顯著提高,，城市生態(tài)環(huán)境也面臨著前所未有的壓力,，大氣污染、水污染,、土壤污染等破壞城市生態(tài)環(huán)境的事件時(shí)有發(fā)生,，生態(tài)環(huán)境惡化在一定程度上成為城市未來(lái)發(fā)展的瓶頸,。2015年12月20日，時(shí)隔37年后,，中央城市工作會(huì)議在北京召開(kāi),，會(huì)議強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展要把握好生產(chǎn)空間、生活空間,、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系,，城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，努力把城市建設(shè)成為人與人,、人與自然和諧共處的美麗家園,。同時(shí)，會(huì)議還指出城市發(fā)展要善于調(diào)動(dòng)各方面的積極性,、主動(dòng)性,、創(chuàng)造性，尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的參與權(quán),，鼓勵(lì)市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)和管理,。可見(jiàn),，良好的城市生態(tài)環(huán)境需要全社會(huì)的共同努力,，尤其離不開(kāi)社會(huì)公眾的有效參與，公眾參與成為今后城市生態(tài)環(huán)境治理的必然出路和選擇,。

       公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的主要模式

       從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理主要有以下兩種模式：

       一是政府主導(dǎo)下的公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，主要包括引導(dǎo)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理方面的立法,、行政決策,、監(jiān)督執(zhí)法、宣傳教育等方面的內(nèi)容,。一般而言,，政府及管理部門作為公共事務(wù)的管理者，當(dāng)然具有治理城市生態(tài)環(huán)境的職能,，包括采取立法手段對(duì)造成或者可能造成城市生態(tài)環(huán)境污染和損害的行為進(jìn)行規(guī)制,；采取行政手段，出臺(tái)行政決策,，進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法,，對(duì)破壞或者可能破壞城市生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行約束、引導(dǎo)和處罰,；還可以加強(qiáng)城市生態(tài)環(huán)境治理方面的宣傳教育活動(dòng),。政府及管理部門在開(kāi)展上述治理活動(dòng)時(shí)，完全可以引導(dǎo)公眾參與到城市生態(tài)環(huán)境治理中來(lái)。比如,，在立法和出臺(tái)涉及城市生態(tài)環(huán)境方面的行政決策時(shí),，引入公眾參與機(jī)制，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn),。

       二是公眾自發(fā)參與城市生態(tài)環(huán)境治理,。公眾自發(fā)參與屬于自我管理的范疇，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境存在破壞作用,，基于保護(hù)個(gè)人及家庭健康,、維護(hù)城市生態(tài)環(huán)境等種種因素考慮，社會(huì)公眾對(duì)破壞或者可能破壞城市生態(tài)環(huán)境的行為往往持強(qiáng)烈的警惕,、反對(duì)態(tài)度,，當(dāng)有證據(jù)證明或者主觀感受到城市生態(tài)環(huán)境可能遭受侵害時(shí)，即使沒(méi)有政府引導(dǎo),，城市居民也可能自發(fā)地采取其認(rèn)為有效的治理措施。在這種情況下,，公眾可能采取的措施往往是多樣化的,，比如，公眾可能會(huì)對(duì)政府及管理部門的行政不作為提起環(huán)境公益訴訟,，或者通過(guò)投訴,、舉報(bào)、信訪等方式要求政府及管理部門切實(shí)履行其治理生態(tài)環(huán)境的職責(zé),。

       當(dāng)前我國(guó)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理之現(xiàn)狀

       隨著我國(guó)城市治理模式的不斷完善,，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，無(wú)論是體制機(jī)制還是實(shí)踐操作方面,，都在不斷發(fā)展,，取得了一定的成績(jī)。

       一是從公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的依據(jù)來(lái)看,，隨著近年來(lái)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的不斷深入推進(jìn),，國(guó)家越來(lái)越重視通過(guò)立法手段來(lái)加強(qiáng)城市生態(tài)環(huán)境治理，從中央到地方出臺(tái)了多部法律,、法規(guī),、規(guī)章和規(guī)范性文件，對(duì)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理作出相應(yīng)規(guī)定,，使公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理逐漸有法可依,。比如，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五條明確規(guī)定“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先,、預(yù)防為主,、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”,，并在第五章中對(duì)“公眾參與”作了專門規(guī)定,；《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等相關(guān)法律也對(duì)公眾參與作了類似規(guī)定，明確了環(huán)境影響評(píng)價(jià),、大氣污染防治,、環(huán)境噪聲污染防治和水污染防治等生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中的公眾參與權(quán)?！董h(huán)境保護(hù)法》作為城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法,，《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等相關(guān)法律是專門針對(duì)大氣、環(huán)境噪聲,、水資源等生態(tài)環(huán)境治理的專門法,，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》則屬于程序性法律，這些法律共同構(gòu)成了公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法律依據(jù),。在這些法律的框架下,，各部門、各地方也出臺(tái)了一些法規(guī),、規(guī)章和規(guī)范性文件,，對(duì)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理作出相應(yīng)規(guī)定，初步形成了公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法律體系,。

       二是從參與城市生態(tài)環(huán)境治理的主體來(lái)看,，參與城市生態(tài)環(huán)境治理的人員范圍不斷擴(kuò)大。以往,，主要是由人大代表,、政協(xié)委員通過(guò)參政議政的方式，代表普通公民間接參與城市生態(tài)環(huán)境治理,；現(xiàn)在,，逐漸擴(kuò)大到民間環(huán)保組織(NGO)和公民個(gè)人都能夠以自己的名義行使法定權(quán)利，直接參與城市生態(tài)環(huán)境治理,。具體而言,，以往一般只有人大代表或政協(xié)委員才能代表社會(huì)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，他們通過(guò)提出有關(guān)城市污染治理,、城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)等議案和建議,，對(duì)有關(guān)城市生態(tài)環(huán)境治理立法行使表決權(quán)等參與城市生態(tài)環(huán)境治理，這本質(zhì)上是一種間接參與,。近年來(lái),，隨著公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)和參與意識(shí)的提高，可以參與城市生態(tài)環(huán)境治理的主體不再局限于人大代表或政協(xié)委員,，社會(huì)公眾也可以通過(guò)成立民間環(huán)保組織或者個(gè)人直接參與城市生態(tài)環(huán)境治理,，向政府發(fā)出聲音，在城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、建設(shè),、保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮作用,。比如，在《大氣污染防治法》《水污染防治法》修訂過(guò)程中已經(jīng)引入了公眾參與機(jī)制,，公眾可以通過(guò)直接向立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)表達(dá)意見(jiàn)和建議來(lái)參與立法,。一些部門和地方人民政府還邀請(qǐng)民間環(huán)保組織、專家學(xué)者以及普通公民共同參與城市生態(tài)環(huán)境治理,，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議,。

       三是從公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的方式來(lái)看，近年來(lái),，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的方式不斷拓展,，呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。過(guò)去,，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理主要集中在對(duì)破壞,、污染城市生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行投訴、舉報(bào),、信訪等方式,，這是一種被動(dòng)參與的事后監(jiān)督方式。當(dāng)前,，越來(lái)越多的社會(huì)公眾不再是僅僅通過(guò)事后監(jiān)督來(lái)被動(dòng)參與城市生態(tài)環(huán)境治理，也不限于投訴,、舉報(bào),、信訪等方式，而是通過(guò)參與城市生態(tài)環(huán)境治理立法,、行政決策,，自發(fā)組織開(kāi)展宣傳教育以及依法提起公益訴訟等多種方式，主動(dòng)參與城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃,、建設(shè),、治理等事前、事中和事后全過(guò)程,。以公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理行政決策為例,，目前，越來(lái)越多的城市居民主動(dòng)要求參加行政機(jī)關(guān)組織召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì),、論證會(huì)和座談會(huì)等決策程序,，在會(huì)議上發(fā)表意見(jiàn)、表達(dá)觀點(diǎn),，對(duì)行政決策進(jìn)行評(píng)價(jià),、評(píng)議，監(jiān)督政策執(zhí)行的權(quán)力，及時(shí)反饋政策實(shí)施成效,，以便于行政機(jī)關(guān)吸納改進(jìn),。

       當(dāng)前我國(guó)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理之不足

       雖然近年來(lái)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理在我國(guó)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但同國(guó)外先進(jìn)城市相比,，由于城市生態(tài)環(huán)境治理和公眾參與本身在我國(guó)都屬于新生事物,，尚處在剛剛起步的階段，我國(guó)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理在制度體系,、參與意識(shí)和能力等諸多方面還存在明顯不足,，有待進(jìn)一步完善和加強(qiáng)：

       一是制度供給明顯匱乏。如前所述,，當(dāng)前我國(guó)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法律體系雖然已經(jīng)初步形成,，但需要看到的是，由于公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理在我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚少,，與之相關(guān)的理論研究也不多,，相關(guān)法律因此規(guī)定得比較原則，缺少具有可操作性的制度措施,，對(duì)具體的參與過(guò)程要求,、參與深度、參與范圍,、相關(guān)權(quán)利義務(wù)及其保障機(jī)制等內(nèi)容都沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定,，不利于規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)公眾合法有序地參與城市生態(tài)環(huán)境治理，給公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理造成了障礙,。

       二是公眾參與意識(shí)和能力顯著不足,。一方面，從公眾參與意識(shí)來(lái)看,，雖然社會(huì)公眾心理上總是渴望擁有更為優(yōu)良的城市生態(tài)環(huán)境,，但在“各人自掃門前雪”“搭便車”等傳統(tǒng)利己思想熏陶下，絕大部分公眾缺少主動(dòng)參與城市生態(tài)環(huán)境治理的意識(shí),，很少積極主動(dòng)參與治理,，而城市發(fā)展目標(biāo)的錯(cuò)位，使得城市生態(tài)環(huán)境治理宣傳工作缺位,，進(jìn)一步導(dǎo)致公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理意識(shí)薄弱,，大部分城市居民既不知道自己在城市生態(tài)環(huán)境治理中的權(quán)益，也不知道如何運(yùn)用法律手段來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益,，最終降低了公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的有效程度,。另一方面，從公眾參與能力來(lái)看,，城市生態(tài)環(huán)境治理本身是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,，涉及城市學(xué),、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué),、管理學(xué),、法學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域，不僅需要參與者具有主動(dòng)參與的意識(shí),，更需要有全面的教育背景和深厚的知識(shí)儲(chǔ)備,，以及深刻了解本城市的生態(tài)環(huán)境和治理現(xiàn)狀，這顯然不是普通社會(huì)公眾所具備的,。公眾參與意識(shí)和能力上的不足體現(xiàn)在具體實(shí)踐中,，可能會(huì)造成兩種極端現(xiàn)象：一種是公眾漠視并放棄法律賦予的參與城市生態(tài)環(huán)境治理權(quán)利，不愿意主動(dòng)參與城市生態(tài)環(huán)境治理,，導(dǎo)致法律規(guī)定形同虛設(shè),，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理成為空談；另一種現(xiàn)象則是由于公眾缺少必要的參與城市生態(tài)環(huán)境治理能力,，對(duì)城市生態(tài)環(huán)境治理缺乏了解,，導(dǎo)致人云亦云，還可能對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中本屬合理正常的開(kāi)發(fā)行為產(chǎn)生誤解,，甚至可能被一些不法分子和別有用心之人利用,，出現(xiàn)打著保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境旗號(hào)的極端行為和事件。

       三是行政機(jī)關(guān)管理理念滯后,。長(zhǎng)期以來(lái),，行政機(jī)關(guān)一直習(xí)慣于包辦一切，形成“大政府,、小社會(huì)”的行政管理體制,。在城市生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域也存在這種情況，管理部門往往習(xí)慣從便利行政管理的角度出發(fā)思考問(wèn)題,，并未完全理解公眾參與對(duì)于城市生態(tài)環(huán)境治理的意義，在實(shí)施城市生態(tài)環(huán)境治理時(shí)容易“大包大攬”,，很少引入公眾參與機(jī)制,，甚至認(rèn)為公眾參與會(huì)對(duì)行政決策造成消極影響，影響行政效率,。這種管理理念上的滯后還突出體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)對(duì)民間環(huán)保組織的態(tài)度上,，如前所述，由于城市生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,，充分發(fā)揮民間環(huán)保組織的技術(shù),、人員等優(yōu)勢(shì)對(duì)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理具有重要意義，然而實(shí)踐中由于擔(dān)心民間環(huán)保組織“唱反調(diào)”,、不好控制等種種原因,，行政機(jī)關(guān)對(duì)民間環(huán)保組織參與城市生態(tài)環(huán)境治理往往持謹(jǐn)慎或者消極態(tài)度,，這在一定程度上降低了公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的有效性。

       完善公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理之建議

       要改變我國(guó)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的不足之處,，就需要從制度建設(shè),、觀念轉(zhuǎn)變和能力提升等主要方面入手，進(jìn)一步完善公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的制度建設(shè),，加快轉(zhuǎn)變公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的滯后理念,，提升公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的能力，才能真正發(fā)揮公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的效果,。

       一是完善公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的制度建設(shè),。針對(duì)當(dāng)前涉及公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理有關(guān)法律規(guī)定過(guò)于原則的問(wèn)題，首要任務(wù)是應(yīng)當(dāng)抓緊完善相關(guān)法律制度,?？紤]到《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等法律作為全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的基本法，不可能對(duì)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的每一項(xiàng)具體制度措施都一一作出規(guī)定,，從我國(guó)的立法理論和立法實(shí)踐出發(fā),，可以授權(quán)有立法權(quán)的部門和地方在上位法規(guī)定的基本原則、基本制度和基本精神范圍內(nèi),，通過(guò)出臺(tái)部門規(guī)章和地方性法規(guī),、地方政府規(guī)章等形式，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的范圍,、方式,、渠道、程序等作出具體詳細(xì)的規(guī)定,。這樣一來(lái),，既可以讓基本法確定的各項(xiàng)基本制度和基本原則“落地生根”，也可以讓公眾參與更加符合實(shí)際情況,，使公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理各個(gè)方面都有法可依,，從而更好地規(guī)范和引導(dǎo)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理。

       二是要提高公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的意識(shí)和能力,。環(huán)境治理歸根到底是人的行為,，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理意識(shí)的好壞和能力的高低直接關(guān)系到參與行為的水平，最終影響公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的有效性,、科學(xué)性,。因此，不斷提升公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的意識(shí),，幫助他們掌握城市生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)知識(shí),，增強(qiáng)其參與城市生態(tài)環(huán)境治理的能力，是公眾有效參與城市生態(tài)環(huán)境治理必不可少的前提,。國(guó)家應(yīng)當(dāng)全方位地宣傳生態(tài)環(huán)境治理的重要性,，提高公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的意識(shí),；通過(guò)營(yíng)造良好的社會(huì)輿論氛圍，實(shí)現(xiàn)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理意識(shí)的相互作用,；通過(guò)加強(qiáng)法制教育,，使公眾了解自己的環(huán)境權(quán)益和義務(wù)，樹(shù)立其社會(huì)責(zé)任感和參與意識(shí),；通過(guò)加強(qiáng)生態(tài)學(xué),、環(huán)境學(xué)、城市學(xué)等方面的專業(yè)知識(shí)教育,，使公眾能夠掌握一定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理等知識(shí),，具備相應(yīng)的治理能力。

       三是要轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后的公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理理念,。這主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)而言的,。一方面，要轉(zhuǎn)變政府及管理部門在城市生態(tài)環(huán)境治理中的理念,，科學(xué)界定環(huán)保,、市政、道路交通等城市管理職能部門的職能,，分清哪些事該管,，哪些事不該管，退出那些不該管,、也管不好的領(lǐng)域,，把政府角色從行政主導(dǎo)型變成提供服務(wù)型，從傳統(tǒng)的管制型管理方式向民主化管理方式轉(zhuǎn)變,，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,。

       另一方面，政府及管理部門要充分認(rèn)識(shí)到民間環(huán)保組織,、普通公眾在城市生態(tài)環(huán)境治理中的作用,，對(duì)民間環(huán)保組織、普通公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理持更為務(wù)實(shí),、開(kāi)放和包容的態(tài)度,，對(duì)民間環(huán)保組織、普通公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)范和引導(dǎo)而非消極排斥,。政府及管理部門對(duì)民間環(huán)保組織、普通公眾依法依規(guī)參與城市生態(tài)環(huán)境治理的行為應(yīng)當(dāng)積極支持,，并重視傾聽(tīng)他們的訴求和呼聲,；而對(duì)民間環(huán)保組織、普通公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為,，也要毫不姑息,，堅(jiān)決依法予以制止和查處,，做到“兩手都要抓、兩手都要硬”,。

       結(jié)語(yǔ)

       城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是工業(yè)化及城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展引發(fā)的一個(gè)公共管理問(wèn)題,，這一問(wèn)題的本質(zhì)是如何保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題,。從社會(huì)治理層面看,，更多的則是如何保障社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益、完善并克服政府在生態(tài)環(huán)境治理上失靈的問(wèn)題,。在城市生態(tài)環(huán)境治理中,，城市居民是最主要的利益相關(guān)者，充分調(diào)動(dòng)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的積極性,，提升其參與能力,，并從制度層面為公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理建立起完善機(jī)制，對(duì)于妥善解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,，提高城市生態(tài)環(huán)境治理的民主化,、法制化程度，提升城市生態(tài)環(huán)境治理水平等方面將會(huì)起到更為積極和重要的作用,。

       （作者單位：國(guó)務(wù)院法制辦公室）