原標題：縣城發(fā)展的困境與出路
       在我國,，縣級行政單位有縣級市、市轄區(qū),、縣及自治縣,、旗等?？h城指行政區(qū)劃體系中級別為縣的城鎮(zhèn),，主要指縣政府所在地，即城關鎮(zhèn)區(qū),。盡管我國縣城數(shù)量多,、基數(shù)大，是地區(qū)經(jīng)濟,、政治,、文化中心，然而近年來,，我國縣城經(jīng)濟社會的發(fā)展情況并不樂觀,。縣城具備一般城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎,，但大多數(shù)縣城經(jīng)濟不發(fā)達、缺乏活力,，在集聚人氣方面缺乏吸引力,，導致多數(shù)縣城規(guī)模過小，資源使用方面沒有形成集聚效應和規(guī)模經(jīng)濟,。有研究指出,，阻礙我國縣城發(fā)展的一個重要因素是其規(guī)模偏小、密度偏低,，人口壓力和負擔較小,，城市集聚效應的發(fā)揮程度不夠。因此,，促進未來我國縣城發(fā)展的一個重要方向就是擴大人口規(guī)模,，提高人口密度，從而促進包括縣級市在內的中小城市經(jīng)濟效率的提高（劉云中：《縣(市)區(qū)劃調整與縣級城市發(fā)展研究》,，《中國市場》,，2013）,。

       縣城在經(jīng)濟社會體系中的重要性

       古語說：“郡縣治，天下安,。 ”從全國范圍講,，縣城是我國行政級別中的微觀層級，是城市的基本細胞,；從國家城鎮(zhèn)體系講,，縣城是基本的層次，是功能完備的單元,，也是行政級別中最穩(wěn)定的一節(jié),；從縣域范圍內講，縣城是縣域范圍內經(jīng)濟,、政治,、文化中心，是經(jīng)濟發(fā)展的龍頭,，更是重要的增長極,。所以，縣城在我國經(jīng)濟社會體系中發(fā)揮著重要的作用,。

       縣城是國家行政體系的基本細胞,。縣制在我國有兩千多年的歷史,，時間悠久,，在歷朝歷代的更迭中，縣制基本穩(wěn)定,?？h城介于城市與鄉(xiāng)村之間，具有承上啟下,、溝通上級與基層的重要作用,，成為地方行政與基層行政之間的中間環(huán)節(jié)，也是全國行政的重要基石,，對穩(wěn)定政權起到保障作用,。

       縣城是我國城鎮(zhèn)體系的基本層次。在我國的行政區(qū)劃體系里,，縣是基本功能最全面的微觀單位,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不算是完整的行政單位，無法實施獨立的財政預算,，在各項公共服務方面,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有限制?？h城具備較為完整的空間體系,、經(jīng)濟體系,、社會體系與文化體系，具有獨立的事權,、財權和資源配置權,，擁有獨立的縣城和市政府所在地，基本具備了城市所應有的結構和功能,。費孝通說,，在封建社會，縣以下并不存在任何行政單位,。知縣是父母官,，是親民之官，是直接和人民發(fā)生關系的皇權的代表（費孝通：《鄉(xiāng)土中國》,，上海：上海觀察社,，1948年，第46頁）,?！翱h域政府是社會最基本的行政治理單元，處在城鄉(xiāng)結合的交匯點,，是連接城鄉(xiāng)的紐帶和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要‘節(jié)點’,，發(fā)揮著接受大城市輻射、帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展的承上啟下的作用”（劉明慧,、齊海鵬：《城鎮(zhèn)化,、農(nóng)村勞動力轉移與縣域政府公共服務能力提升》，《山東經(jīng)濟》,，2011）,。

       縣城是縣域范圍內的政治經(jīng)濟文化中心?？h城“在城鄉(xiāng)經(jīng)濟運行過程中起著承上啟下,、示范引導以及重要載體和經(jīng)濟主導作用”（崔立燁、田現(xiàn)雷：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀與縣級城市總體規(guī)劃的思考》,，《現(xiàn)代商業(yè)》，2009）,?？h城作為大中城市和鄉(xiāng)村之間聯(lián)系的紐帶，是縣域的信息聚集與擴散中心,，能夠把大城市的新技術,、新思想、新觀念帶到農(nóng)村,；作為縣域經(jīng)濟和社會活動的集聚地,，縣城集聚著整個縣域的優(yōu)勢,，對縣域的發(fā)展起組織、帶動和示范作用,?？h城總攬農(nóng)村全局，是城鄉(xiāng)差異明顯,、也是關聯(lián)度最大的典型地域,，是吸納農(nóng)村人口、加快城鎮(zhèn)化進程的重要載體,，對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展起重要帶動作用,。此外，由于最接近基層和農(nóng)村,，縣城具有較強的地方性特征,，很好地保留了地域文化遺產(chǎn)和風俗習慣。

       我國縣城發(fā)展的兩大困境探析

       在我國,，縣城數(shù)量雖很多,，但發(fā)展速度并不快，可以說,，在整個城鎮(zhèn)體系中,，縣城是一個相對薄弱的環(huán)節(jié)。城市成長的動力一般有兩個來源：來之行政方面的動力和來之市場方面的動力,，而遠離政策偏好和市場偏好,，是縣城發(fā)育不良的根源（徐琴：《發(fā)達地區(qū)縣級城市在城市化進程中的地位和作用》，《學?！?，2001）。具體來說,，縣城發(fā)展的現(xiàn)狀與困境主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

       遠離市場偏好,，縣域經(jīng)濟不發(fā)達?？h城具備一般城市發(fā)展的基礎,，在基礎設施、市場體系,、公用事業(yè),、文化教育、管理機構和規(guī)模效應等諸多方面具備城市的各種功能要素及城建基礎,。然而,，縣城數(shù)量雖多，但人口規(guī)模太小,，縣域經(jīng)濟不發(fā)達,，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏活力,，事實上難以發(fā)揮縣域經(jīng)濟核心與龍頭的中心地位和帶動作用，對資源的使用沒有形成集聚效應和規(guī)模經(jīng)濟,，造成一定程度的浪費,。

       縣域經(jīng)濟落后，發(fā)展活力不足,?！拔覈?856個縣級城市，面積占到國土總面積的92%,，人口占到人口總數(shù)的70%,，但其國內生產(chǎn)總值和社會消費總額卻只占到全國總量的50%左右。在市場經(jīng)濟條件下,，資本和人才總是向著能產(chǎn)生最大效益的地方聚集,。縣域經(jīng)濟的落后使得資本和人才流向大中城市,，縣域淪為抽水機,；縣域經(jīng)濟的落后使得農(nóng)村剩余勞動力就近轉移失去可能。如果縣域經(jīng)濟足夠發(fā)達,，能夠承擔起轉移農(nóng)村剩余勞動力的重任,，這將大大推動我國城鎮(zhèn)化進程，同時也為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化的發(fā)展釋放空間,，而縣域經(jīng)濟本身的發(fā)展又將推動我國工業(yè)化進程,，從而推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三化同步協(xié)調發(fā)展”（張海姣,、張正河：《城鎮(zhèn)化與縣域經(jīng)濟的相關性》,，《華南農(nóng)業(yè)大學學報》，2013）,。

       遠離政策偏好,，規(guī)模小、集聚效應低,。城鎮(zhèn)化的光環(huán)在大城市,，縣城位于我國城鎮(zhèn)化布局的邊緣位置。新中國成立以來,，我國城鎮(zhèn)化的政策偏向發(fā)展較快的特大城市,、大城市、沿海開放城市,、中西部部分工業(yè)城市和大批的小城鎮(zhèn)，縣城建設未能得到應有的重視,。阻礙縣城發(fā)展的“一個因素是其規(guī)模偏小,、密度偏低,，人口壓力和負擔較小，城市集聚效應的發(fā)揮程度不夠”,，因此促進未來我國縣城發(fā)展的“一個重要方向就是擴大人口規(guī)模,，提高人口密度，從而促進包括縣級市在內的中小城市經(jīng)濟效率的提高” （劉云中：《縣(市)區(qū)劃調整與縣級城市發(fā)展研究》,，《中國市場》,，2013）。

       縣城規(guī)模小,，集聚效應低,。據(jù)統(tǒng)計，目前我國縣城的人口規(guī)模平均僅為3-5萬人左右,，76%的縣城人口不足10萬人,，47%的縣城人口不足5萬人。城市規(guī)模過小,，很難發(fā)揮其應有的聚合效應和輻射功能,。有實證研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)模過小的城市規(guī)模收益很低,，由政府負擔的外部成本很高,，經(jīng)濟效益較差，規(guī)模小于10萬人的城市不存在凈規(guī)模收益（王小魯,、夏小林：《優(yōu)化城市規(guī)模推動經(jīng)濟增長》,，《經(jīng)濟研究》，1999 ）,。小城鎮(zhèn)不僅距正常發(fā)揮城市聚集效應還有較大距離,，而且建制鎮(zhèn)因缺乏資金或投資效益太低，基礎設施仍很落后,，大部分小城鎮(zhèn)還處于一種準城市化水平（朱鐵臻：《城市現(xiàn)代化研究》,，北京：紅旗出版社，2002）,?？h城在設立時已初具規(guī)模，所需城市建設基本成本也已支付,，然而縣城基礎設施的利用率嚴重偏低,，應在此基礎上擴大縣城的規(guī)模，提高縣城的集聚效應,。

       以城鎮(zhèn)化推進縣城發(fā)展的重要意義

       縣城是城鄉(xiāng)差異明顯,、關聯(lián)度最大的典型地域，是我國行政體系的基礎，是獨立且最具穩(wěn)定性的行政單位,?？h城發(fā)展的困境主要來自于遠離政策偏好和市場偏好，而縣城發(fā)展的出路在城鎮(zhèn)化,?？h城是我國城鎮(zhèn)化布局的關鍵，是城鎮(zhèn)化的空間載體,，也是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點和方向,。一方面，縣城的發(fā)展壯大需要城鎮(zhèn)化,，城鎮(zhèn)化是扭轉縣城落后局面的重要突破點,。縣城嚴格來說不是城市,，是城鎮(zhèn)向小城市的過渡體,，是“準城市”，雖然有一些基本的城市功能,，但并不具備城市的全部內涵,，所以縣城的發(fā)展需要城鎮(zhèn)化來支撐。另一方面,，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要空間,，需要地域去容納大量農(nóng)村剩余勞動力，縣城在吸納農(nóng)村剩余勞動力方面的潛力是巨大的,?？傊h城需要政策的支持和導向,，需要規(guī)模的擴大與集聚效應的提升,，城鎮(zhèn)化的發(fā)展與縣城本身的發(fā)展壯大不謀而合。通過擴大縣城的規(guī)模,，可以轉嫁大中城市無限擴張給資源與環(huán)境帶來的壓力和負擔,，同時避免小城鎮(zhèn)到處開花的不經(jīng)濟后果和浪費現(xiàn)象，也為城鎮(zhèn)化建設的快速平穩(wěn)推進擴展空間,。

       （作者為中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授,、博導）

       （注： 中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院張海姣博士生對本文亦有貢獻）