原標(biāo)題：以民主創(chuàng)新完善基層治理體系

　　當(dāng)前,，我國(guó)農(nóng)村管理體制,、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)關(guān)系格局不斷調(diào)整并發(fā)生深刻變化。在新形勢(shì)下,，如何推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化,，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，只能摸索前行,。任何時(shí)候,，中國(guó)都不能照搬西方的政治模式,，必須把代表制民主,、協(xié)商民主與基層直接民主相結(jié)合，走中國(guó)特色的民主政治發(fā)展道路,。

　　基層民主創(chuàng)新保障群眾當(dāng)家作主

　　中國(guó)農(nóng)村改革中的很多東西,，最初都是基層創(chuàng)造出來(lái)的，被總結(jié)凝練提升為政策,、法律,，之后用來(lái)指導(dǎo)全國(guó)農(nóng)村改革。這體現(xiàn)了從群眾中來(lái)到群眾中去的根本方法,，結(jié)合了個(gè)別指導(dǎo)與一般號(hào)召,，是實(shí)事求是的科學(xué)方法?；鶎用裰鲃?chuàng)新中的好經(jīng)驗(yàn)好做法完善了基層治理的相關(guān)制度,，同樣也證明了有了群眾自治、基層直接民主,、群眾監(jiān)督,，農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，由農(nóng)民群眾直接當(dāng)家作主辦理,，基層民主政治就有了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ),。

　　要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安，就必須實(shí)行村民自治,。使基層組織具有把社會(huì)矛盾化解在基層的能力,，采取民主的方法以及群眾自我管理、自我教育,、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的辦法,，為各類(lèi)矛盾的化解提供基本的手段、途徑及有效的制度,，這樣基層才能實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定。

　　多年實(shí)踐證明,，村民自治也能產(chǎn)生生產(chǎn)力,。這是因?yàn)殡S著農(nóng)民民主意識(shí),、法制意識(shí)的強(qiáng)化,，農(nóng)民的民主協(xié)商議事等能力得到了鍛煉和提高,。村民自治的推行和深化,，在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾,、排憂解難上的作用更加突出，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè),、政治建設(shè),、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè),、生態(tài)文明建設(shè)以及黨的建設(shè)帶來(lái)了深刻的、實(shí)際的,、深遠(yuǎn)的影響，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性。把村民自治制度建設(shè)好了,，就能促進(jìn)黨和政府各項(xiàng)方針政策在廣大農(nóng)村地區(qū)貫徹落實(shí),，就能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

　　實(shí)行村民自治,，必須抓好村民參與,。一是要依靠群眾作決策;二是要依靠群眾自覺(jué)實(shí)施,。前者是“從群眾中來(lái)”,，后者是“到群眾中去”,。只要我們真正把人民群眾當(dāng)作主人，勤于并善于做人民群眾的工作,，堅(jiān)定不移地貫徹黨的群眾路線，相信和依靠廣大人民群眾的實(shí)踐和創(chuàng)造,，那么,，我們不僅能夠堅(jiān)持“從群眾中來(lái)”，制定出正確的決策方案,，而且能夠順利地“到群眾中去”,，把黨的路線,、方針、政策變?yōu)閮|萬(wàn)人民群眾的自覺(jué)行動(dòng),。只要群眾當(dāng)了家、作了主,，就沒(méi)有克服不了的困難,，就沒(méi)有辦不到的事情,。

　　要抓好村民參與,，還需建立村民自我約束制度及監(jiān)督制度,。通過(guò)有效方式把群眾組織起來(lái),，讓基層群眾參與村務(wù)，選舉干部,，監(jiān)督干部，同時(shí)要建立村民自我約束制度以及村民自治的組織和工作體系,，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)在村務(wù)管理中的有效介入,，確保監(jiān)督作用的有效發(fā)揮,。

　　只要做好群眾工作,，把群眾的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，把廣大群眾發(fā)動(dòng)和組織起來(lái)了,，就會(huì)形成銅墻鐵壁，就會(huì)在與各種困難的斗爭(zhēng)中形成銳不可擋的力量,。

　　群眾的主體地位不可動(dòng)搖

　　基層民主政治建設(shè),，要把尊重人民群眾的主體地位作為根本出發(fā)點(diǎn)和重要的指導(dǎo)原則貫徹始終。在新的形勢(shì)下,，我們必須時(shí)刻關(guān)注并準(zhǔn)確把握廣大人民群眾對(duì)民主政治建設(shè)的訴求,，努力使基層民主制度的改革創(chuàng)新充分反映民意,，尤其要最大限度地拓展人民群眾民主參與的渠道,，把越來(lái)越多的群眾組織吸引到民主政治建設(shè)的實(shí)踐中來(lái)。

　　有的地方搞“被創(chuàng)新”，即不是群眾自己主動(dòng)創(chuàng)新,，而是上面要求的。過(guò)度的“被創(chuàng)新”不好,，要注重發(fā)動(dòng)群眾，形成多元參與,、共治共享的基層治理機(jī)制。在基層民主創(chuàng)新中做好制度設(shè)計(jì),，同時(shí)要更好地發(fā)揮群眾參與治理的主體性作用,。這方面,，各地已經(jīng)進(jìn)行了不少有益探索,。

　　一是圍繞村民自治所進(jìn)行的民主創(chuàng)新。20多年前,，在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式頒布之后,，吉林梨樹(shù)縣率先實(shí)現(xiàn)了村委會(huì)選舉的“海選”模式,，在很大程度上打破了村委會(huì)選舉中在候選人的產(chǎn)生和選舉形式等問(wèn)題上長(zhǎng)期存在的僵局。隨著“海選”逐漸成為全國(guó)村委會(huì)選舉的一種模式,，針對(duì)選舉中出現(xiàn)的各種競(jìng)爭(zhēng)策略以及賄選等現(xiàn)象,，在很多地方又催生了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的創(chuàng)新，以及罷免不勝任的村委會(huì)成員的實(shí)踐創(chuàng)新,。在有關(guān)村“兩委”的關(guān)系方面也出現(xiàn)了進(jìn)一步的創(chuàng)新舉措,，如起源于山西河曲、湖北隨州的“兩票制”改革,，即要求村黨支部書(shū)記在選舉之前先接受全體村民的信任投票。還有起源于廣東,、山東,、湖北的“一肩挑”改革,，即要求村黨支部書(shū)記的候選人從競(jìng)爭(zhēng)獲勝的村委會(huì)主任中產(chǎn)生,，如果該主任并非中共黨員,，則依照黨章盡快發(fā)展其入黨,。此外，在河北還產(chǎn)生了以健全農(nóng)村基層民主制度為目標(biāo)的武安市“一制三化”改革等等,。

　　二是圍繞城市社區(qū)居民自治所進(jìn)行的民主創(chuàng)新,。城市社區(qū)居民自治的民主創(chuàng)新目前主要是建立完善以社區(qū)居委會(huì)為主體的居民自治制度,，這是推進(jìn)基層社區(qū)民主的主渠道,。 另一個(gè)是以住宅區(qū)業(yè)主委員會(huì)為載體的業(yè)主民主管理制度。以社區(qū)居委會(huì)為主體的居民自治,，其有三種具體形式：第一,，以“沈陽(yáng)模式”為代表的社區(qū)群眾自治組織體制建設(shè)，它形成了居民自治制度的組織基礎(chǔ);第二,，以武漢的“江漢模式”為代表的社區(qū)居民自治機(jī)制與基層行政管理機(jī)制的聯(lián)動(dòng)模式,，它形成了民主自治與行政管理之間的相互強(qiáng)化機(jī)制;第三，南京,、杭州、青島等地實(shí)行的社區(qū)多元組織和參與模式,，它強(qiáng)化了社區(qū)中介組織在提供社區(qū)服務(wù)、組織居民開(kāi)展群眾自治方面的作用,。另外,，由于近些年來(lái)新型住宅區(qū)的大量出現(xiàn)，以業(yè)主委員會(huì)建設(shè)為載體的業(yè)主民主管理實(shí)踐,，也自發(fā)地由民間走上社區(qū)民主的前臺(tái)。

　　前述的這些探索表明,，基層民主創(chuàng)新要通過(guò)不斷健全和完善發(fā)展基層民主的各項(xiàng)規(guī)章制度,，把尊重和保障群眾主體地位作為重點(diǎn),。同時(shí)，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制,，把實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和保障群眾在基層民主政治建設(shè)中的主體地位真正融入到民主政治建設(shè)中,。最后,，要建立健全民主監(jiān)督機(jī)制,。民主監(jiān)督是人民當(dāng)家做主最有效,、最廣泛的途徑,。在基層民主政治建設(shè)中，要把群眾民主監(jiān)督機(jī)制真正落到實(shí)處,。

　　保持基層民主創(chuàng)新成果的可持續(xù)性

　　民主是一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，充滿著各種不確定性,，成功的民主創(chuàng)新需要建立在對(duì)可實(shí)現(xiàn)的民主目標(biāo)的深入理解之上,。處于民主創(chuàng)新之中的社會(huì)所必須解決的一個(gè)問(wèn)題是：新的民主機(jī)制如何同既有的國(guó)家制度、政治秩序建立起相容和互動(dòng)的機(jī)制,。因此,，在基層民主創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)由管理到治理的轉(zhuǎn)變，也必須反映這一要求,。

　　基層民主創(chuàng)新探索關(guān)鍵要看群眾滿不滿意,，能不能可持續(xù)發(fā)展，有沒(méi)有持久的生命力,。這樣才能既有效地推進(jìn)民主創(chuàng)新,，又保障民主創(chuàng)新成果的可持續(xù)性,。在基層治理中引入民主和平等的理念，以改善治理狀況,，保障公民的民主權(quán)利,，須把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

　　一是要以基層黨和政府的民主創(chuàng)新為引領(lǐng)，提高群眾自主參與的能力,。在已成功的民主創(chuàng)新的案例中,，往往是基層黨和政府引領(lǐng)民主創(chuàng)新。它們通過(guò)精心組織和謀劃,，把握民主的進(jìn)程,，建構(gòu)民主的程序、規(guī)則和制度,，常常能取得較好的效果,。

　　二是民主創(chuàng)新應(yīng)盡量在體制內(nèi)尋找空間，激活體制內(nèi)既有的民主程序和制度,。要注意民主發(fā)展與現(xiàn)存體制之間的親和關(guān)系,，激活那些體制內(nèi)早有規(guī)定或者雖有規(guī)定但還不規(guī)范的民主程序。如20多年前村委會(huì)選舉中“海選”的出現(xiàn),，就是對(duì)當(dāng)時(shí)法規(guī)的有效激活,。

　　三是保持舊體制與新機(jī)制之間的連續(xù)性，不盲目追求重大突破,。事實(shí)上,，基層民主創(chuàng)新也遵循著改革的一般規(guī)律：政治和經(jīng)濟(jì)體制的改革往往是在“外圍”先開(kāi)掘出一條新的路子，逐步使“內(nèi)核”部分發(fā)生變革,。由于在“外圍”已經(jīng)開(kāi)掘出了新的發(fā)展軌道和制度環(huán)境,，因此保證了“內(nèi)核”的變革不會(huì)引發(fā)政治和經(jīng)濟(jì)的過(guò)度震蕩，從而能保持政治,、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境。如果盲目追求重大突破,，往往會(huì)因?yàn)楦鞣N阻力過(guò)大而難以取得實(shí)質(zhì)成果,。

　　四是以技術(shù)性變革促進(jìn)體制性變化。民主創(chuàng)新往往要打破既有的利益格局,，從而會(huì)遭到舊格局中的受益者的反對(duì),，而民主創(chuàng)新的潛在受益者又會(huì)因前景不明反應(yīng)冷漠，從而使改革目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),。從技術(shù)性變革入手的民主創(chuàng)新,，能夠使各方面比較容易接受，從而為進(jìn)一步的體制性變革打下基礎(chǔ),。例如,，解決村民自治中“兩委”關(guān)系的“兩票制”,，就是維持“兩委”關(guān)系穩(wěn)定的一種組織管理上的技術(shù)性舉措，但一經(jīng)發(fā)展,，就產(chǎn)生了體制性的影響力,。又如民政部印發(fā)的村委會(huì)選舉規(guī)程，以村委會(huì)組織法和有關(guān)政策規(guī)定為依據(jù),，系統(tǒng)總結(jié)了近年來(lái)各地村委會(huì)換屆選舉工作實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)和有益做法,，進(jìn)一步明確和細(xì)化了村委會(huì)換屆選舉工作的各項(xiàng)程序和要求，有力地推動(dòng)了村委會(huì)換屆選舉工作的平穩(wěn),、有序和順利進(jìn)行,。

　　五是民主形式的選擇要注重實(shí)用，而且應(yīng)多元推進(jìn),?；鶎用裰鲃?chuàng)新可以從古今中外的思想寶庫(kù)中攝取營(yíng)養(yǎng)，在堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀和制度建構(gòu)的基礎(chǔ)上,，應(yīng)采用多種民主實(shí)現(xiàn)形式,。

　　一言以蔽之，對(duì)于中國(guó)而言,，無(wú)論是在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期,，還是在全面深化改革、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新時(shí)期,，基層民主創(chuàng)新都要堅(jiān)持改革,，照顧現(xiàn)實(shí)，尊重實(shí)踐,。從具體實(shí)踐路徑上來(lái)看,，在管理體制、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)關(guān)系發(fā)生深刻變化的現(xiàn)階段,，我國(guó)基層民主創(chuàng)新的重點(diǎn),，是要促進(jìn)基層政府職能加快轉(zhuǎn)變，全面完善村民自治機(jī)制,，扎實(shí)推進(jìn)基層民主協(xié)商制度,，努力激發(fā)社區(qū)組織活力，建立健全社區(qū)服務(wù)機(jī)制,，繼而構(gòu)建起多元參與的基層共治機(jī)制,。

　　(作者為全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組辦公室副主任，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長(zhǎng))