原標題：基層制度創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯

　　一些地方出現(xiàn)了制度創(chuàng)新,，原因很復雜,。從必要性來看，主要有三個方面：第一,，地區(qū)間存在的差異,。在中國,，地區(qū)差異較大，中央出臺的政策在一些地方比較適應，但在一定時期內(nèi),，在另外一些地方可能滯后或者超前,。這種情形為一些地方進行超前性創(chuàng)新實驗提供了必要性。第二,，地區(qū)間存在的競爭,。地區(qū)間除了存在差異之外，還存在著各種各樣的競爭,。換句話說,，地方政府在“府際關(guān)系”上存在著與其他地區(qū)特別是周邊地區(qū)的競爭關(guān)系。為了應對競爭壓力,，獲得競爭優(yōu)勢,，地方政府像企業(yè)家那樣在政治市場中競相提供政治產(chǎn)品，而創(chuàng)新性的制度安排就是地方政府所能提供的政治產(chǎn)品,。一些地方政府試圖通過制度創(chuàng)新獲得競爭優(yōu)勢,，這是政府之間的競爭壓力所致。第三,，來自社會的壓力,。在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府管理存在著這樣或那樣的不適應的情況,，公眾特別是基層群眾要求政府進行相應的改革,。

　　為何一些地方將創(chuàng)新沖動變成了現(xiàn)實

　　必要性只是為制度創(chuàng)新提供了某種可能性。全國各地在各個領(lǐng)域都有創(chuàng)新的沖動,，但為什么有的地方把這些沖動轉(zhuǎn)化為實踐,，而別的地方卻沒有將這些沖動變?yōu)楝F(xiàn)實呢?一個很重要的原因就是所謂“動力在民，拍板在官”,，也就是說,，雖然有基層群眾的強烈要求和普遍呼吁，但如果沒有地方政府作出制度創(chuàng)新的決策,，創(chuàng)新行動是啟動不了的,。從這一事實我們也可以看出，當時制度創(chuàng)新的政府主導特點,，在地方政府創(chuàng)新過程中,，一把手主導的特點非常明顯。作為一個組織,，政府的集體行為也是比較困難的,。這個時候，就需要“政治企業(yè)家”來推動,，“政治企業(yè)家”的出現(xiàn)增加了集體行動的希望,。地方官員在政治市場上其實是 “政治企業(yè)家”，他們通過制度創(chuàng)新最大化自己的“經(jīng)營業(yè)績”——政績。

　　有學者認為,，地方官員特別是“一把手”在政治市場上有著足夠的動力,，去扮演約瑟夫·熊彼特所分析的企業(yè)家在經(jīng)濟市場上所扮演的角色，成為政府創(chuàng)新的動力源泉,。因此我們不難發(fā)現(xiàn),，在政治領(lǐng)域內(nèi)的制度創(chuàng)新，其啟動者往往是黨政機關(guān)的“一把手”,。因為能夠充當“政治企業(yè)家”的多為當?shù)氐狞h政“一把手”,。作為改革者，要具有一定的敢闖敢冒的精神,。在鄧小平看來,，“干革命、搞建設(shè),，都要有一批勇于思考,、勇于探索、勇于創(chuàng)新的闖將”,，他希望“各級黨委和每個黨支部,，都來鼓勵、支持黨員和群眾勇于思考,、勇于探索,、勇于創(chuàng)新”。同時,，黨政“一把手”還必須有一定的社會責任感和政治敏銳性,，必須能夠在第一時間發(fā)現(xiàn)并把握制度創(chuàng)新的先機。有研究發(fā)現(xiàn),，近些年來，一些有理想,、有見識,、有魄力的領(lǐng)導者不斷進入地方和基層政府的領(lǐng)導層。這些擁有實際決策權(quán)的地方政府主要官員面對目前政府中存在的嚴重弊病和人民群眾遭遇的各種困擾,，產(chǎn)生了改良和優(yōu)化政府日常工作的動機,，從而推動自己的工作部門進行創(chuàng)新。如果沒有這些決策者,，再好的創(chuàng)新方案也不過是一紙規(guī)劃書而已,。

　　那么，由地方黨政“一把手”來啟動制度創(chuàng)新特別是民主創(chuàng)新,，原因何在呢?筆者認為,，由“一把手”積極主動啟動的制度創(chuàng)新，一方面離不開我們國家有利于改革創(chuàng)新的大的宏觀?？梢哉f,，改革開放以來，中央提出要發(fā)展民主健全法制,，將黨內(nèi)民主作為黨的生命,，將社會主義民主作為社會主義的生命。并且指出,，沒有民主就沒有社會主義,，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。執(zhí)政黨還提出,，要積極發(fā)展黨內(nèi)民主,，以黨內(nèi)民主帶動人民民主。這種發(fā)展民主的大趨勢為地方各級政府的民主創(chuàng)新提供了廣泛的活動空間,。而對于地方政府來說,，它的上一級領(lǐng)導機關(guān)鼓勵進行制度創(chuàng)新的寬松政策，是地方政府創(chuàng)新行為變成現(xiàn)實的直接條件,。另一方面,，一批具有改革創(chuàng)新精神的的干部走上各級黨政領(lǐng)導崗位，他們越來越意識到原有體制的一些弊端,，以及基層群眾要求改革創(chuàng)新的利益呼聲,，這就成為改革創(chuàng)新的直接動力。

　　為什么地方官員會作出制度創(chuàng)新的決策

　　再進一步地提問,，為什么地方官員會作出制度創(chuàng)新的決策呢?我們還可以將原因細分為以下幾種：第一個可能是,，上一級領(lǐng)導機關(guān)授意、授權(quán)或者要求,、指示他們作出創(chuàng)新決策,，如果是這樣的話，地方官員與其說是制度創(chuàng)新的決策者,，還不如說是制度創(chuàng)新的實施者,，當然對于基層群眾來說，他們看到的是地方官員作出的創(chuàng)新決策,，而不是更高一級的主要領(lǐng)導授意的結(jié)果,，不是更高層級甚至中央政府的授意、授權(quán),。在單一制國家里,，地方的權(quán)力很大程度上是中央授予的，一些地方政府如果想在制度創(chuàng)新問題上有所行動的話,，必須得到上一級政府乃至更高一級政府的授權(quán)或者認可,，方能進行,。在多數(shù)情況下，地方政府的創(chuàng)新是上一級領(lǐng)導機關(guān)甚至是中央相關(guān)部門授意,、認可的,。研究發(fā)現(xiàn)，這種授權(quán)和認可,，是對地方政府進行制度創(chuàng)新的最大政治保護,。第二個可能是，地方官員回應基層群眾的利益要求,，在自己的權(quán)限范圍內(nèi)進行的主動決策,。這種情形反映出當前政府改革背景下地方政權(quán)的回應性和責任性的提高。第三個可能是,，地方官員出于政績觀和政治升遷的需要,。這樣來看，并不是在強調(diào)地方官員創(chuàng)新行動的私利性,，而是說官員行為的復雜性,、多樣性。除此之外,，我們還可以找出其他的創(chuàng)新原因,。

　　正是因為創(chuàng)新的源動力不同，因此,，對于地方政府的創(chuàng)新行為,，我們可以大致分為以下幾種：一是中央授權(quán)進行的;二是地方自主性創(chuàng)新的;三是地方政府與基層合作進行的。具體來說有三種情形：

　　中央政府授權(quán)的制度創(chuàng)新行為,。在這種制度創(chuàng)新行為中,，中央政府是制度創(chuàng)新的發(fā)起人和新制度方案的制定者，是制度創(chuàng)新的第一行動集團,，地方政府只是回應中央政府的要求,，對地方政府進行改革調(diào)整。作為新制度的具體組織和實施者,，地方政府的地位不具有主動性,，不是其固有的職權(quán)范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新行為，而是在中央政府的許可或授權(quán)下所從事的制度創(chuàng)新行為,，其實質(zhì)是中央政府供給主導型的制度創(chuàng)新行為,。中央政府為了規(guī)避制度創(chuàng)新的風險,，將權(quán)力下放,，授權(quán)地方進行制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新形式的特點就是改革的風險小,、成本低,，但其形式單一,、領(lǐng)域狹窄，地方政府的制度創(chuàng)新能力受到約束,，知識積累速度較慢,。既然是中央授權(quán)的，中央就必須對地方政府的創(chuàng)新行為進行監(jiān)督和糾正,。也正因為是中央授權(quán)的,，地方政府在制度創(chuàng)新過程中就獲得了“尚方寶劍”，其制度創(chuàng)新的空間較大,，擁有改革的先發(fā)優(yōu)勢,。

　　地方政府自主的制度創(chuàng)新行為。在地方政府自主的制度創(chuàng)新行為中,，地方政府是制度創(chuàng)新的發(fā)起人和新方案的制定者,、組織者和實施者，是在其自己固有的職權(quán)范圍內(nèi)主動進行的制度創(chuàng)新行為,，地方政府充當了制度創(chuàng)新的第一行動集團,，其主體地位得以充分彰顯，創(chuàng)新能力得以有效提升,。但是在我國目前的政治架構(gòu)下,，地方政府自主的制度創(chuàng)新往往面臨著是否被中央政府“事后追認”的政治風險。

　　地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為,。由于微觀主體(團體和個人)和地方政府之間存在很多的利益共同點,，地方政府就可能對微觀主體的制度創(chuàng)新活動予以鼓勵和扶持，從而實現(xiàn)制度創(chuàng)新,。這一制度創(chuàng)新行為被稱為“地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為”,。在這種制度創(chuàng)新行為中，地方政府充當了微觀主體(第一行動集團)的保護者,，即第二行動集團,，利用自身的組織優(yōu)勢，助微觀主體一臂之力,，使其實現(xiàn)制度創(chuàng)新,，從而實現(xiàn)本區(qū)域公共福利的最大化。地方政府以新的觀念為指導,，通過制定新的行為規(guī)范,，調(diào)整主體間的權(quán)利關(guān)系，為實現(xiàn)新的價值目標和理想目標而自主地進行創(chuàng)造性的活動,。一般來說,，創(chuàng)新的層級越低，創(chuàng)新的內(nèi)容也就越具體,。在地方和基層這樣的層面,，個體特別是當?shù)氐摹耙话咽帧钡哪軇幼饔脛t表現(xiàn)得更為明顯,。

　　如何激勵和保護基層創(chuàng)新實踐

　　地方政府作為制度創(chuàng)新的主體，具有以下幾個優(yōu)勢：(1)有利于降低制度創(chuàng)新風險,。由于地方政府進行的制度創(chuàng)新只是在某個地區(qū)局部進行,，即使創(chuàng)新失敗其影響也只是局部，所以地方政府進行制度創(chuàng)新可以降低制度創(chuàng)新風險,。(2)可以有效降低制度創(chuàng)新成本,。由于地方政府制度創(chuàng)新是在局部地區(qū)進行，規(guī)劃設(shè)計,、組織實施費用,、消除舊制度以及變革阻力費用等都比較小，還會降低制度變革帶來的損失和變革的機會成本,。(3)有利于提高權(quán)力中心制度安排的質(zhì)量和績效,。由于地方政府制度創(chuàng)新對當?shù)氐闹贫刃枨蟊容^了解，再加上在創(chuàng)新過程中得到基層群眾的參與和支持,，創(chuàng)新出來的結(jié)果更符合地方利益,。制度創(chuàng)新由于得到基層群眾的支持，因此在制度實施過程中,，受到的阻力較小,。(4)地方政府的雙重身份決定了其在制度創(chuàng)新中的優(yōu)勢。地方政府作為國家機構(gòu)的一部分,，具有推動本地經(jīng)濟社會發(fā)展和利益最大化的動機和權(quán)力;相對于微觀主體而言,，具有更強的組織集體行為和制度創(chuàng)新能力。其弊端在于導致制度創(chuàng)新水平的區(qū)域差異,，影響制度創(chuàng)新的整體性推進;有可能阻礙中央推行的制度創(chuàng)新進程,。 (5)可以最大限度地保護個人和其他團體自發(fā)的創(chuàng)新行動。改革開放以來各領(lǐng)域創(chuàng)新實踐表明,，一項創(chuàng)新往往要經(jīng)過這樣的路徑,，即 “個人以及由個人自愿組成的團體的自發(fā)安排→地方政府的默認或局部肯定→中央政府的局部肯定和全面肯定”。如果沒有地方政府對自發(fā)產(chǎn)生的制度創(chuàng)新的默認或保護,，那么,，許多新的制度安排將會剛一露頭就被取締，因為這些制度創(chuàng)新與傳統(tǒng)的思想觀念是格格不入的,。 (6)地方政府創(chuàng)新具有靈活性,、可控性的特點。這是因為地方政府接近基層,，更加了解基層的情況,，知道基層群眾需要什么樣的制度安排。當基層群眾的利益訴求發(fā)生變化時,，地方政府能夠及時地掌握這些信息,。出臺的制度安排不適應基層群眾的利益要求時，地方政府也能夠及時地對這些制度安排作出調(diào)整,、修改,、完善等等。這種靈活性的特點能夠降低地方政府制度創(chuàng)新的成本和風險,。當中央政府發(fā)現(xiàn)地方政府的制度創(chuàng)新不符合現(xiàn)行法律或者違反了中央的有關(guān)規(guī)定和要求時,，中央可以及時對其進行制止，或者責成地方對其進行修正;而另一方面,，地方政府也能夠根據(jù)情況的變化,，憑借足夠的政治資源對其加以控制。

　　對于基層的創(chuàng)新實踐,，較高層面的黨政組織應歡迎和鼓勵,。應該給那些地方和基層的制度創(chuàng)新者一個更寬松的制度空間和發(fā)展環(huán)境，使這些創(chuàng)新者有動力,、有保障去實現(xiàn)自己的創(chuàng)新規(guī)劃和計劃,。具體來說，一方面,，要通過多元化的評價系統(tǒng)對制度創(chuàng)新者進行正向的激勵,。比如，通過類似評優(yōu)的辦法評比,，使制度創(chuàng)新者有創(chuàng)新的沖動;通過公眾性媒體或者類似內(nèi)參的渠道,，評介這些創(chuàng)新性措施;引入中立性的評估機構(gòu)對制度性創(chuàng)新作出公正的、獨立的,、客觀的評價;鼓勵基層群眾對創(chuàng)新性做法進行民主測評,，以投票的方法對其進行評價?？傊?，要通過多元化的評價體系，對基層的制度創(chuàng)新進行系統(tǒng)性,、多角度,、多方位的評價。另一方面,，對一些有爭議的創(chuàng)新舉措,，只要不違反政治原則、不違反改革開放以來黨的路線方針政策,，就應該對其持以一種寬容和開放的態(tài)度,，不要輕易“叫停”和“踩剎車”,。

　　(作者為中共中央黨校政法教研部政治學理論教研室主任,、教授 ,、博導)