原標(biāo)題：國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)與根基

　　國(guó)家治理是由制度體系,、能力體系和價(jià)值體系這三大體系所構(gòu)成的一個(gè)大系統(tǒng),，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主,、依法治國(guó)是這一系統(tǒng)的三根支柱,。對(duì)于黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部來說，改進(jìn)治理方式,，提高治理水平都與這三大體系和三根支柱密切相關(guān),。

　　國(guó)家治理的三大體系：制度體系、能力體系和價(jià)值體系

　　國(guó)家治理這一系統(tǒng)主要由制度體系,、能力體系和價(jià)值體系三大體系所構(gòu)成,。治理的制度體系是一整套治國(guó)理政的制度集合，運(yùn)用制度體系需要執(zhí)政骨干多方面的治理能力,，治理能力則需要社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)方向,，三者相輔相成，構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的整體,。

　　第一,，治理的制度體系是國(guó)家治理之“體”。制度體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定出來的一整套治理制度,，具體包括經(jīng)濟(jì),、政治、文化,、社會(huì),、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制和法律法規(guī)。制度體系在國(guó)家治理中更帶有根本性,、全局性,、穩(wěn)定性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，一個(gè)國(guó)家治理效果如何,，在很大程度上取決于國(guó)家制度體系的生命力和有效性,。因此，制度體系是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和根本,，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重中之重,。

　　構(gòu)建國(guó)家治理的制度體系,，既要全面完備，又要簡(jiǎn)約管用,。因此,，在經(jīng)濟(jì)、政治,、文化,、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等六大領(lǐng)域都要建立和健全相應(yīng)的制度體系,，不留任何死角,。

　　第二，治理的能力體系是國(guó)家治理之“用”,。制度體系和能力體系二者相輔相成,。制度體系是國(guó)家治理的根本前提，只有有了好的制度體系才能真正提高治理能力,，反之,，只有具備相應(yīng)的治理能力體系才能充分發(fā)揮制度體系的效能。制度體系的運(yùn)行總是需要相應(yīng)的治理能力與之匹配,，比如,，經(jīng)濟(jì)制度體系的運(yùn)行需要經(jīng)濟(jì)治理能力、政治制度體系的運(yùn)行需要政治治理能力,、社會(huì)制度體系的運(yùn)行需要社會(huì)治理能力,。因此，這樣一系列各具特點(diǎn),、各有側(cè)重的治理能力就構(gòu)成了治理的能力體系,。

　　治理能力體系的核心是領(lǐng)導(dǎo)力，領(lǐng)導(dǎo)干部無論從事哪一領(lǐng)域的治理工作都需要領(lǐng)導(dǎo)力,。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)力的把握可以從以下兩個(gè)角度著手：從外在形態(tài)上來說,，領(lǐng)導(dǎo)力包括硬權(quán)力和軟權(quán)力兩個(gè)方面。硬權(quán)力是職權(quán)帶來的強(qiáng)制性影響力,，能夠帶來下屬和群眾的服從;軟權(quán)力是作風(fēng),、能力等自身因素帶來的非強(qiáng)制性影響力，能夠帶來下屬和群眾的認(rèn)同,。從內(nèi)在構(gòu)成來說,，領(lǐng)導(dǎo)力包括決策力和影響力兩大要素。其中,，領(lǐng)導(dǎo)決策力與領(lǐng)導(dǎo)干部的戰(zhàn)略思維能力,、推動(dòng)改革能力,、共建愿景能力和開拓創(chuàng)新能力等密切相關(guān);領(lǐng)導(dǎo)影響力與領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵(lì)和凝聚能力,、動(dòng)員和組織能力等緊密相連,。

　　第三，治理的價(jià)值體系是國(guó)家治理之“道”,。一個(gè)國(guó)家既需要硬實(shí)力,，也需要軟實(shí)力。其中,，價(jià)值體系是國(guó)家軟實(shí)力的靈魂,，是國(guó)家軟實(shí)力建設(shè)的重點(diǎn)。培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀,，能夠有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合,，使得社會(huì)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有力維護(hù)社會(huì)秩序,，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展,。總之,，社會(huì)主義核心價(jià)值體系既影響治理制度的方向性,，又影響治理能力的有效性。因此,，國(guó)家治理要求我們一手抓法治,，這就是治理的制度建設(shè)，是國(guó)家治理的“硬件”,，一般是有形地,、強(qiáng)制性地發(fā)揮作用，本質(zhì)上是一種硬約束,。同時(shí),，另一手要抓德治，這就是治理的價(jià)值構(gòu)建,，是國(guó)家治理的“軟件”,，通常是無形地、非強(qiáng)制性地發(fā)揮作用,，本質(zhì)上是一種軟約束,。

　　國(guó)家治理之“道”統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義道路、制度和理論體系,，統(tǒng)一于社會(huì)主義核心價(jià)值觀,。社會(huì)主義核心價(jià)值觀集中體現(xiàn)了具備中國(guó)特色、民族特色和時(shí)代特征的道和德,，其在不同的層面又有相應(yīng)的側(cè)重,，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是國(guó)家層面重在講法理，即富強(qiáng),、民主,、文明和和諧的價(jià)值觀;二是社會(huì)層面重在講道理,，即自由、平等,、公正和法治的價(jià)值觀;三是個(gè)人層面重在講倫理,，即愛國(guó)、敬業(yè),、誠(chéng)信和友善的價(jià)值觀,。

　　國(guó)家治理的三根支柱：黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主,、依法治國(guó)

　　推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是為了完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,，因此，國(guó)家治理必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),、人民當(dāng)家作主,、依法治國(guó)三者的有機(jī)統(tǒng)一。換言之,，黨的領(lǐng)導(dǎo),、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)是國(guó)家治理的三根支柱,。

　　國(guó)家治理的第一根支柱是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),。黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的主導(dǎo)力量和根本保證。這與西方治理理論倡導(dǎo)的多中心治理迥然不同,，我們的國(guó)家治理必須堅(jiān)定不移地保證中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的領(lǐng)導(dǎo)核心,。黨的領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)代治理的根本保證，但也不能代替政府,、社會(huì),、企業(yè)等方面的具體領(lǐng)導(dǎo)。因此,，我們的國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多個(gè)主體在國(guó)家治理中的作用,，形成建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的強(qiáng)大合力,，最終實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”。

　　國(guó)家治理的第二根支柱是人民當(dāng)家作主,。人民當(dāng)家作主是國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本標(biāo)準(zhǔn),。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要真正把人民群眾當(dāng)主人，把自己當(dāng)成人民群眾的“仆人”,。保證人民當(dāng)家作主的關(guān)鍵是通過簡(jiǎn)政放權(quán),，通過創(chuàng)造環(huán)境、提供服務(wù)，最大程度地發(fā)揮人民群眾的積極性,、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,，從而釋放和激發(fā)人民群眾的活力與動(dòng)力。國(guó)家治理需要多種活力與動(dòng)力的共生和聚合,。

　　國(guó)家治理的第三根支柱是依法治國(guó)。依法治國(guó)是國(guó)家治理的基本遵循,，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的突出特征,。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出建設(shè)法治中國(guó)的任務(wù)，指出“必須堅(jiān)持依法治國(guó),、依法執(zhí)政,、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家,、法治政府,、法治社會(huì)一體建設(shè)”。顯然,，在國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域都要堅(jiān)持法治思維和法治方式,，充分發(fā)揮法治在國(guó)家治理中的引領(lǐng)、推動(dòng)和規(guī)范作用,。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。因此,，推動(dòng)全面深化改革必須堅(jiān)持法治引領(lǐng),，法治先行。

　　治理方式的“三多三少”

　　推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是改進(jìn)治理方式,，提高治理水平,。當(dāng)前，提升治理能力重在與群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)結(jié)合起來,。具體來說,，一要先理后管，多理少管;二要先策后決,，多策少?zèng)Q;三要先領(lǐng)后導(dǎo),，少領(lǐng)多導(dǎo)。

　　第一,，國(guó)家治理要先理后管,，多理少管。理是理清,、理順,，管是監(jiān)管、約束。所謂先理后管,，強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理首先要注重順勢(shì)而為,，順理而治，即順應(yīng)自然和社會(huì)發(fā)展之規(guī)律,，順應(yīng)事物發(fā)展的道理和情理,。先梳理梳理哪些事情應(yīng)該讓市場(chǎng)去管，哪些事情應(yīng)該讓政府來管,，哪些事情應(yīng)

　　該交給社會(huì)去辦,。厘清政府和市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)力邊界和作用范圍,，讓“政府的歸政府,，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，社會(huì)的歸社會(huì)”,，把政府和市場(chǎng),、社會(huì)的關(guān)系先理清楚。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展,，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善,，群眾的素質(zhì)能力不斷增強(qiáng)，他們?cè)絹碓街栏墒裁?、如何干,。特別是十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，這就決定了現(xiàn)代治理要簡(jiǎn)政放權(quán),，要多理少管,。多理少管不是不管，市場(chǎng)和社會(huì)出了問題,，政府該管必管,，有時(shí)還要嚴(yán)管。放管結(jié)合是政府治理成熟的基本標(biāo)志,。

　　“多理”是要理清楚以下四點(diǎn)：一要多講治理的道理,，多講治理的法理。要講清楚為什么要做這件事,，講清楚做這件事的依據(jù)和程序,。二要多講治理的條理，分清輕重緩急,，排好優(yōu)先順序,。比如，改革就要有時(shí)間表,、路線圖和任務(wù)書,，路要一步一步地走,，治理也要一步一步地來，遵循客觀規(guī)律,，既不能著急,，也不能拖沓。三要多講治理的倫理,，國(guó)家治理從根本上來說要追求社會(huì)的公平正義,，這是最大的倫理。四要多講治理的情理和心理,，要關(guān)注群眾的情緒,，關(guān)注群眾的心理，這樣才能贏得他們的理解,。

　　第二,，國(guó)家治理要先策后決,，多策少?zèng)Q,。策是出主意、出謀劃策,，決是選主意,、綜合決斷。所謂先策,，是說決策首先要“策”,，就是調(diào)查研究，打開思路,，拿出備選方案;所謂后決,，就是在“策”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加工整合，選擇決斷,。所謂多策,，就是發(fā)揚(yáng)民主，多聽意見,，多思考,。調(diào)查研究是領(lǐng)導(dǎo)干部的基本功，“磨刀不誤砍柴工”,。只有在決策之前多花些時(shí)間去聽聽群眾和專家的意

　　見,，制定的決策才會(huì)更切合實(shí)際，更能體現(xiàn)現(xiàn)代治理的要求,。所謂少?zèng)Q,，就是正確集中，“決”的次數(shù)要少,，做決定的人數(shù)要少,，不能大家一起來做決定，決策要及時(shí)，機(jī)遇要抓住,，不能議而不決,。

　　黨的十八屆三中全會(huì)指出，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容,，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中,?！边@就是強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理離不開群眾參與，離不開民主協(xié)商,。具體來說,，一要堅(jiān)持在國(guó)家治理層面開展立法協(xié)商和參政協(xié)商，二要堅(jiān)持在政府治理層面開展行政協(xié)商,，三要堅(jiān)持在基層治理層面開展社會(huì)協(xié)商,，充分發(fā)揮國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織,、黨派團(tuán)體,、基層組織和社會(huì)組織多個(gè)渠道的協(xié)商作用，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展,，構(gòu)建程序合理,、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。

　　第三,，國(guó)家治理要先領(lǐng)后導(dǎo),，少領(lǐng)多導(dǎo)。領(lǐng)是領(lǐng)方向,、領(lǐng)道路,、領(lǐng)隊(duì)伍，導(dǎo)是引導(dǎo)疏導(dǎo),，是輔導(dǎo)教導(dǎo),。國(guó)家治理首先要讓人民群眾知道我們的前進(jìn)方向和奮斗目標(biāo)。中華民族的偉大復(fù)興就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾前進(jìn)的方向,，人人都有出彩的機(jī)會(huì)就是國(guó)家治理的目標(biāo),。一般來說，下屬和群眾能力素質(zhì)越低,，就越需要領(lǐng)導(dǎo)干部多領(lǐng)少導(dǎo);下屬和群眾的能力素質(zhì)越強(qiáng),，就越需要領(lǐng)導(dǎo)干部少領(lǐng)多導(dǎo)。所謂“多導(dǎo)”主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一要多引導(dǎo),，多在事前引導(dǎo),，重在目標(biāo)和方向的引導(dǎo),、思想和情緒的引導(dǎo);二要多輔導(dǎo)，是事中的及時(shí)輔導(dǎo),，是業(yè)務(wù)工作的輔導(dǎo);三要多督導(dǎo),，是事后的督導(dǎo)，多檢查監(jiān)督,，多跟進(jìn)反饋,，這樣才能提高治理工作和領(lǐng)導(dǎo)工作的績(jī)效;四要多教導(dǎo)，重在提升下屬和群眾的能力素質(zhì),，重在培養(yǎng)各類人才,。

　　《黨章》規(guī)定，“黨在自己的工作中實(shí)行群眾路線,，一切為了群眾,，一切依靠群眾，從群眾中來,，到群眾中去,，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動(dòng)?！鄙鲜觥叭嗳佟钡闹卫矸绞接欣谧龅綀?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),、人民當(dāng)家作主,、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,，有利于“把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動(dòng)”，這也是國(guó)家治理所追求的最高境界,。

　　(作者分別為國(guó)家行政學(xué)院中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究中心主任,、教授、博導(dǎo)劉峰,，副秘書長(zhǎng),、副教授張國(guó)玉)