原標(biāo)題：東西方歷史經(jīng)驗(yàn)中的治理思想

　　編者的話(huà)：

　　什么是“國(guó)家治理”?究竟如何理解當(dāng)代中國(guó)的“國(guó)家治理”?推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，進(jìn)行有關(guān)理論建構(gòu)和實(shí)踐創(chuàng)新,，都離不開(kāi)這個(gè)思想和邏輯上的起點(diǎn),。《國(guó)家治理》周刊邀請(qǐng)國(guó)家行政學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心主任楊文明,、清華大學(xué)國(guó)情研究院院長(zhǎng)胡鞍鋼,、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所所長(zhǎng)王浦劬等10位知名專(zhuān)家，聚焦“國(guó)家治理”問(wèn)題,，通過(guò)不同視角,，進(jìn)行全景式剖析，力求為讀者展現(xiàn)關(guān)于“國(guó)家治理”概念的全面深入闡釋,。本期,，我們推出這組策劃的上半部分。

　　十八屆三中全會(huì)提出了深化改革,、構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系,、打造國(guó)家治理能力的戰(zhàn)略目標(biāo)，引發(fā)了學(xué)界對(duì)“治理”概念的各種詮釋,。除了從不同的角度提出對(duì)治理的理解,，也出現(xiàn)了不少對(duì)治理概念的東西方比較。

　　中西方治理思想演變

　　事實(shí)上,，“現(xiàn)代” 和“治理”的概念早已有之,。 現(xiàn)代是西方社會(huì)發(fā)展過(guò)程中相對(duì)“中世紀(jì)”提出的一個(gè)劃時(shí)代概念。 指的是“新時(shí)代”,、“新時(shí)尚”,。強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)上的價(jià)值理念從拜神、拜教到重人文的變化,，從崇尚宗教信仰到崇尚科學(xué)理性的變化,，從傳統(tǒng)封建帝王政治到以契約法理為基礎(chǔ)的法制社會(huì)的變化，以及隨之而來(lái)的技術(shù)能力,、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),、社會(huì)組織、文化環(huán)境,、地理空間,、生活方式等現(xiàn)象的變化。西方率先工業(yè)化的國(guó)家在文藝復(fù)興后開(kāi)始了現(xiàn)代化的進(jìn)程和相關(guān)的社會(huì)變革,。而作為高度發(fā)達(dá)的封建大國(guó),，中國(guó)是在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，被迫自我反省和學(xué)習(xí)西方,，尋求用西方現(xiàn)代化的方式,，重振中華文明。開(kāi)始提的是中學(xué)為體,、西學(xué)為皮的現(xiàn)代化;后來(lái)相繼有了戊戌變法,、辛亥革命,、新民主主義革命， 進(jìn)而有了工業(yè),、農(nóng)業(yè),、國(guó)防、科技的現(xiàn)代化等提法,。到全面建立現(xiàn)代治理體系的戰(zhàn)略決策被提出,，中國(guó)在走向現(xiàn)代的道路上，摸索和努力了174年,。比起從文藝復(fù)興開(kāi)始七八百年時(shí)間的西方幾個(gè)大國(guó),，中國(guó)現(xiàn)代化努力的時(shí)間不算長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)不算豐富,，水平不算高,。擺在中國(guó)人民面前的問(wèn)題不是“什么是現(xiàn)代化”的問(wèn)題，而是如何在現(xiàn)有的條件下發(fā)展成一個(gè)高水平的現(xiàn)代國(guó)家的問(wèn)題?，F(xiàn)代化有一定的價(jià)值,、科技、政治理念,、經(jīng)濟(jì)理念、組織形式的指標(biāo),。最好,、最新、最高效,、最符合廣大中國(guó)人民要求的新時(shí)代就是中國(guó)的現(xiàn)代,。這個(gè)現(xiàn)代，在中國(guó)自己的歷史中找不到,，從西方的過(guò)去和現(xiàn)代倒可以找到參照,。中國(guó)要做的，就是做到與現(xiàn)有的參照系一樣好(已有模板和測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)),，甚至更好(超越模板中大家已經(jīng)認(rèn)為不錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)),。

　　治理的核心意義是“統(tǒng)治與控制”，從中文字面意思看,，就是 “統(tǒng)治和理順”各種關(guān)系,。比較有意思的是在過(guò)去三十多年的改革中，西方改革的理論家們給“治理”一詞賦予了新的含義——即推動(dòng)社會(huì)各界的不同力量共同關(guān)心和參與本屬于統(tǒng)治者(國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)或組織領(lǐng)導(dǎo))職責(zé)范圍的工作,。不只是“領(lǐng)導(dǎo)”管,，而是大家管，人人管,。最先給“治理”這個(gè)概念新寓意的是世界銀行的專(zhuān)家們,，他們目睹了不少發(fā)展中國(guó)家政府官員的腐敗,、對(duì)國(guó)際援助資金的侵吞、瀆職和工作不力的現(xiàn)象,，但作為民間組織,，世行無(wú)法直接干預(yù)各國(guó)內(nèi)政，于是世行的專(zhuān)家們提出社會(huì)力量,、民間組織共同參與國(guó)家管理,，監(jiān)督和協(xié)助政府做好工作，并將這種新的多方參與的管理形式稱(chēng)作“治理”,。世行的專(zhuān)家們還對(duì)現(xiàn)代民主治理好壞提出一套測(cè)量指標(biāo),，包括公眾認(rèn)可與支持度(常被不準(zhǔn)確地譯為“合法性”)、法治水平,、透明度,、問(wèn)責(zé)力、回應(yīng)力,、有效性,、參與度、穩(wěn)定性,、廉潔性,、公平公正性、戰(zhàn)略目標(biāo)等,。

　　世界銀行關(guān)于“治理”的提法,，經(jīng)過(guò)若干年的宣傳推廣后，適逢西方保守主義領(lǐng)導(dǎo)(撒切爾,、里根,、布什等)的全球化政府改革大大削弱了財(cái)政、人員,、工作能力的政務(wù)環(huán)境,，許多政府在多年減稅減員的情況下捉襟見(jiàn)肘，不能很好完成希望完成的任務(wù),。另外,，經(jīng)濟(jì)和信息社會(huì)的發(fā)展，使公眾對(duì)公共服務(wù)的要求提高了,。在這樣的背景下,，多方參與、多元組織參與國(guó)家和公共事務(wù)管理——治理,，就成為了一個(gè)被提倡,、接受的概念。

　　然而，雖然人們認(rèn)可治理的概念,，但世界銀行專(zhuān)家提出的測(cè)量指標(biāo),，并沒(méi)有得到普遍的認(rèn)可，很多學(xué)者都提出了自己對(duì)治理的理解和核心的測(cè)量指標(biāo),。原因在于,，治理的理念，廣博而久遠(yuǎn),。在東方,，中國(guó)古代的政治家和政治哲學(xué)家們?cè)缇吞岢隽俗约旱摹爸卫怼崩砟睢Ｎ髦芡醭貏e重視治理中禮治的重要性,，他們認(rèn)為禮儀有助于維持社會(huì)體制和社會(huì)秩序,。孔子生于亂世,，極力推崇的就是克己復(fù)禮,。孟子在治理理念上更進(jìn)一步，堅(jiān)持民本主義,，認(rèn)為人民利益應(yīng)當(dāng)是治理的最高目標(biāo),。老子建議“治大國(guó)若烹小鮮”，讓社會(huì)力量互動(dòng)互補(bǔ),，達(dá)到治理的目的,。他的思想，是中國(guó)文化中最接近治理的思想,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于西方的自由主義,。秦帝國(guó)迷信暴力征服，漢帝國(guó)則把軍事力量與文明教化結(jié)合起來(lái),，唐帝國(guó)告誡自己“君，舟也,。人,，水也。水能載舟,，亦能覆舟,。”很早悟出了平衡調(diào)和的治道,。而《資治通鑒》記錄的長(zhǎng)達(dá)1362年漫長(zhǎng)政治史,，涉及政治、軍事,、經(jīng)濟(jì),、文化等諸多方面。由此可見(jiàn),，對(duì)于歷代封建王朝來(lái)講,，維護(hù)統(tǒng)治才是治理的首要目標(biāo),。

　　不同歷史時(shí)期的治理要義

　　在西方政治哲學(xué)的傳統(tǒng)中，治理的話(huà)題也長(zhǎng)盛不衰,。按照不同的哲學(xué)思想,，可以大致分為：1)前現(xiàn)代權(quán)威型治理，例如封建領(lǐng)主制和奴隸制;2)前現(xiàn)代民主治理理想,，其目的是維護(hù)公共利益,，教育公民，實(shí)現(xiàn)更高的道德目標(biāo);3)現(xiàn)代早期的馬基雅維利型治理,，關(guān)注君臣關(guān)系,，主張不論是鐵血手段還是綏靖手段，目標(biāo)是維護(hù)統(tǒng)治秩序;4)現(xiàn)代啟蒙治理哲學(xué)(自由利益群體治理),，強(qiáng)調(diào)所有個(gè)體和社會(huì)力量之間長(zhǎng)期互動(dòng)和相互影響,，保障個(gè)人利益和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。不過(guò),，這種治理哲學(xué)遭到盧梭和馬克思的猛烈抨擊,，他們認(rèn)為這只不過(guò)是為富人統(tǒng)治窮人裝飾門(mén)面。5)現(xiàn)代官僚型治理,，遵循法律和道德激勵(lì)的方式來(lái)設(shè)計(jì)制度,、推崇信任，一些啟蒙思想家和理性社會(huì)精英持此觀點(diǎn),。6)民主善治——民主社會(huì)主義的治理,。

　　“治理”是一個(gè)關(guān)于統(tǒng)治的學(xué)問(wèn)，因時(shí)代訴求不同而被賦予不同的內(nèi)涵,。前現(xiàn)代權(quán)威型治理以滿(mǎn)足統(tǒng)治者的私欲為要旨,，罔顧普通百姓的死活。前現(xiàn)代民主治理理想雖然富有吸引力,，但比較理想化,，它們的民主只包括中產(chǎn)階級(jí)的公民，不包括奴隸,，也沒(méi)有相應(yīng)的技術(shù)和有力的治理方法來(lái)實(shí)現(xiàn)這樣的理想,，不切實(shí)際。馬基雅維利式治理是早期現(xiàn)代的一種治理思想,，介于傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間,。在這一體系下，雖然君主不是君權(quán)神授,，但作為社會(huì)監(jiān)護(hù)人,，普通百姓也容易淪為仰君主鼻息過(guò)活的眾生。啟蒙思想家設(shè)想的民主治理體系的實(shí)踐者為美國(guó)等國(guó)家，這一體制有賴(lài)于被治者的積極參與,，而被治者是否擁有平等參與權(quán)卻常常是個(gè)問(wèn)題,。并且，參與者的素質(zhì)也決定治理方式是否可行?，F(xiàn)代官僚型治理,，是現(xiàn)代治理體系的普遍形式。按照一定的法理原則,，建立起一套韋伯意義上的官僚科層結(jié)構(gòu),，通過(guò)統(tǒng)一意志、科層結(jié)構(gòu),、機(jī)構(gòu)分工,、制度化管理、數(shù)據(jù)和文牘,、對(duì)資源的掌控,、全職的官僚從業(yè)人員等等方式協(xié)調(diào)社會(huì)，將國(guó)家中的精英意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí),。 但大型的官僚體制,，也有自己的天敵，在缺乏有效監(jiān)督的情況下,，官僚會(huì)異化,，不是成為執(zhí)行國(guó)家意志的工具，而是對(duì)社會(huì)和國(guó)家巧取豪奪的攝利者或攝利集團(tuán)?，F(xiàn)代民主治理是自由主義高度發(fā)達(dá)后的一個(gè)可能的方向,，馬克思、達(dá)爾等優(yōu)秀的思想家早就對(duì)此有所討論,。 但實(shí)現(xiàn)民主治理的條件是有高度民主意識(shí)和自覺(jué)素養(yǎng)的公民,，這也是柏拉圖提出國(guó)家的目標(biāo)是要教育公民，以及孫中山提出憲政之前訓(xùn)政的必要性的重要原因,。每種治理類(lèi)型都有自身的問(wèn)題和缺陷,，但是，他們也有一個(gè)最基本的共同目標(biāo)：有效地解決沖突,，保持穩(wěn)定,。一旦社會(huì)沖突能比較容易地得到化解,，善治的目的也就達(dá)到了,。低水平的治理會(huì)破壞政治系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，逐漸降低其存活能力,，而高水平的治理能夠提高社會(huì)運(yùn)行效率,，妥善處理社會(huì)矛盾、滿(mǎn)足社會(huì)的多樣需求，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng),、人民幸福,。

　　所以說(shuō)，取最新的有關(guān)治理的定義,，它是關(guān)于動(dòng)員各方力量和資源,，共同管好組織群體行為的學(xué)問(wèn)和實(shí)踐。公司治理注重公司層面的管理,，城市治理注重城市的管理,，而國(guó)家治理，關(guān)注的當(dāng)然是國(guó)家的管理,。我所理解的國(guó)家治理是關(guān)于國(guó)家管理的實(shí)踐和學(xué)問(wèn),，重點(diǎn)關(guān)注全領(lǐng)域內(nèi)的治國(guó)理念、價(jià)值選擇,、社會(huì)目標(biāo),、制度方法和社會(huì)主體等問(wèn)題，在國(guó)家治理的過(guò)程中,，國(guó)家不是消極的力量,，而是積極地組織，大度地包容,，并且規(guī)范,、規(guī)勸、吸引,、激勵(lì)各種力量參與國(guó)家事務(wù)的管理,、國(guó)家制度的維護(hù)，以此來(lái)推動(dòng)國(guó)家發(fā)展,。

　　(作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng),、教授、博導(dǎo) 藍(lán)志勇)