黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，是在理論和實務(wù)中都無法回避的問題,。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下稱《決定》)指出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”,。表明無論是將黨內(nèi)法規(guī)定位成“軟法”,，還是國家法治體系中的一部分,，都面臨著與國家法律的關(guān)系處理問題。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間主要呈現(xiàn)以下五種關(guān)系,。

       價值取向的一致性

       《決定》指出,，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，要“形成完備的法律規(guī)范體系,、高效的法治實施體系,、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系,，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”,。可以看到,，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在國家法治體系中呈現(xiàn)出一種價值同向性關(guān)系,。兩者共存于中國特色社會主義法治體系中，在根本價值指向上一致,。黨內(nèi)法規(guī)是黨要管黨,、從嚴(yán)治黨的制度依據(jù)和保障，目的是讓黨更好地為人民服務(wù);國家法律是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度依據(jù)和保障,，目的是讓人民生活得更美好,。“一切為了人民,，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治建設(shè)的基礎(chǔ),。”黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標(biāo)之下,。正是在此意義上,，習(xí)近平強調(diào)：“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé),，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨,、依據(jù)憲法治國理政?！?br/>
       規(guī)范對象的相融性

       《決定》強調(diào),，依法執(zhí)政“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”,?？梢钥吹剑h內(nèi)法規(guī)著眼于全體黨員,，體現(xiàn)黨的主張,，規(guī)范黨組織的工作,、活動和黨員行為，保證著黨的理想信念宗旨,，是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨黨員的行為底線;國家法律著眼于全體公民,，體現(xiàn)國家意志，規(guī)范公民行為,，是全體中華人民共和國公民的行為底線,。二者并不相互排斥,，反而相互支撐,、相互融洽。這正是中國特色社會主義法治體系建設(shè)的要求,。作為執(zhí)政黨的黨員應(yīng)當(dāng)是公民中的優(yōu)秀分子,，對黨員的更加嚴(yán)格甚至苛刻的要求對于其他公民的向善向上具有示范意義。但在實踐中,，有的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象不僅僅是黨組織和黨員,，還包括其他公權(quán)力機關(guān)和公職人員，即使是《條例》頒布后制定的黨內(nèi)法規(guī)也存在這樣的情況,。如2010年7月11日,，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》,，規(guī)范的對象包括非中共黨員的副處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部;2013年11月25日,，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》第二條規(guī)定,，本條例適用于黨的機關(guān),、人大機關(guān)、行政機關(guān),、政協(xié)機關(guān),、審判機關(guān)、檢察機關(guān),，以及工會,、共青團、婦聯(lián)等人民團體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位,。實際上,，如果規(guī)范對象涉及黨組織和黨員以外的公權(quán)力機關(guān)和公職人員的，應(yīng)該以國家法律的形式出現(xiàn),。

       功能發(fā)揮的互補性

       在國家治理體系中,，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)揮著具體而不同的功能。其實,，早在蘇俄十月革命勝利之初,，列寧就曾對執(zhí)政黨和國家政權(quán)機關(guān)進行了區(qū)別,，認為二者是兩個不同性質(zhì)的組織，不能把黨的組織和國家機關(guān)的職能混為一談,。1921年3月,，在俄共(布)十大會議上，盡管列寧明確指出黨的代表大會所通過的決議對于整個共和國都是必須遵守的,，但他更提醒人們注意：“我們不能立刻頒布一項法律,。我們決議的缺點就在于它不完全是法律——在黨的代表大會上是不能制定法律的?！敝袊伯a(chǎn)黨在國家事務(wù)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位,，規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)往往涉及政務(wù)。因而,，很多黨內(nèi)法規(guī)采取黨,、政聯(lián)合發(fā)文的形式，旨在進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo),。為了建立健全黨的法規(guī)制度體系,，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，黨內(nèi)法規(guī)在制定主體和規(guī)范對象上要嚴(yán)格符合《條例》的規(guī)定,，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨內(nèi)事務(wù),，國家法律規(guī)范國家事務(wù)，明確二者在所規(guī)范的事務(wù)上的分野性,。

       文化倡導(dǎo)的層級性

       《決定》指出：“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律,，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己,?！笨梢钥吹剑h內(nèi)法規(guī)在制度標(biāo)準(zhǔn)上要嚴(yán)于國家法律,。借用著名法學(xué)家朗·L.富勒的學(xué)說,，“如果說愿望的道德是以人類所能達致的最高境界作為出發(fā)點的話，那么義務(wù)的道德則是從最低點出發(fā),?！笨梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了“愿望的道德”,，是社會高標(biāo)準(zhǔn)的道德;而國家法律則體現(xiàn)了“義務(wù)的道德”,，是社會最低限度的道德。其實,，兩種道德的背后都關(guān)涉人與人之間的社會關(guān)系,。比較典型的例子是：《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》專門對嚴(yán)重違反社會主義道德的行為進行了相應(yīng)規(guī)范，與此相比，國家法律對一些純道德行為并不作規(guī)范;另外,，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》對領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人事項的義務(wù)進行了規(guī)定,，與此相比，國家法律對普通公民個人事項的報告義務(wù)并不作要求,。應(yīng)該看到,，黨內(nèi)法規(guī)這樣的制度設(shè)計是與黨的先進性、純潔性直接相關(guān)的,，與中國共產(chǎn)黨“是中國工人階級的先鋒隊”“同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”直接相關(guān),。中國共產(chǎn)黨代表中國先進文化的前進方向，因此,，就必須用黨內(nèi)法規(guī)把“黨要管黨,、從嚴(yán)治黨”落到實處，促進黨員,、干部更加嚴(yán)格地帶頭遵守國家憲法法律,。

       制度建設(shè)的銜接性

       《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！薄稐l例》指出，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵守“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的原則,?？梢钥吹剑h內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的規(guī)范,，國家的憲法和法律為黨內(nèi)法規(guī)進行了制度意義上的托底,。正如習(xí)近平所指出的：“每個領(lǐng)導(dǎo)干部都要深刻認識到，維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威,，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán),，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)?！睂Υ?，《綱要》提出了“憲法為上、黨章為本”的基本要求,。以憲法為遵循,，就是要保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一;以黨章為根本,，就是要按照黨章確定的基本原則,、要求和任務(wù)，推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作,。這不僅關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律是否相銜接,，而且關(guān)系黨的主張和人民共同意志是否相統(tǒng)一。

       總之，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,，有利于政治生態(tài)的凈化,，有利于實現(xiàn)全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的統(tǒng)一。在這一歷史進程中,，堅持“憲法為上,、黨章為本”“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，已經(jīng)不僅僅是一個單純的法學(xué)理論命題,，而且也是已經(jīng)開啟的政治實踐道路,。因此，首先在法治體系的視野里探析黨內(nèi)法規(guī)問題,，豐富其學(xué)理支撐,，對于法學(xué)界尤其是法社會學(xué)研究領(lǐng)域，無疑具有十分重要的學(xué)術(shù)價值和實踐意義;認真研究黨內(nèi)法規(guī)的話語源流,、制度定位,、體系架構(gòu)及其與國家法律的關(guān)系，將其制度邏輯徐徐展開,，無疑是一項有益的嘗試,。

       (作者為西南政法大學(xué)校長)

       (摘自《中共中央黨校學(xué)報》2015年第6期)

       來源：《紅旗文摘》雜志