［摘要］政府治理制度的創(chuàng)新乃是新區(qū)未來發(fā)展和繁榮的基礎(chǔ),。新區(qū)治理創(chuàng)新的基點(diǎn)乃是全面落實(shí)人民中心的發(fā)展思想,，以人民中心的政府治理為基本價(jià)值導(dǎo)向,。在此基礎(chǔ)上，建立和發(fā)展民主參與,、府際跨域協(xié)同治理,、政府和社會(huì)的合作治理以及整體性政府治理的新治理典范。

       從歷史上到現(xiàn)代,，任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū),，欲求政治的安定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和富足,，民生的利樂,，建立和發(fā)展一個(gè)完善的、健全的,，有能力的,、負(fù)責(zé)任的，具有理性和效率的政府治理體系乃是最重要的先決條件,。我們絕對(duì)沒有看到一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很好或者政治穩(wěn)定的國(guó)家和地區(qū),，其政府治理體系是貪腐的、低能的和無效率的,。是故,，優(yōu)良的政府治理乃是發(fā)展和繁榮的必需品而非奢侈品。雄安新區(qū)之設(shè)立,，乃是黨中央從宏觀歷史角度出發(fā),，著眼于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，面向未來做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性決策,。良法美策貴在能行,。能行之關(guān)鍵固然與公共事務(wù)與問題的性質(zhì)、規(guī)劃之理性與周密,、資源的充裕等有關(guān),，更與執(zhí)行者（政府）的能力有直接關(guān)聯(lián)。唯政府治理能力之高下與大小,，實(shí)與制度的設(shè)計(jì)與制度的理性有密切的關(guān)系,。政府治理乃是一套制度安排（institutional arrangement）,，透過這套制度安排,，公民和社會(huì)的各種群體表達(dá)自己的利益,、行使他們的合法權(quán)利、承擔(dān)自己的責(zé)任,，并且有效地調(diào)動(dòng)和利用各種資源,，解決公共問題,，管理公共事務(wù),，實(shí)現(xiàn)公共的利益和福祉,。是故“治理事關(guān)重大”（governance is matter）已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)之共識(shí),。黨中央提出雄安新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展要體現(xiàn)高起點(diǎn),、國(guó)際化,、有中國(guó)特色,，余竊以為,，這亦是對(duì)政府治理制度設(shè)計(jì)的要求,。本著國(guó)際化視野,、本土化思考的原則，本文擬對(duì)雄安新區(qū)政府治理創(chuàng)新進(jìn)行理論上和學(xué)術(shù)性的探討,。

       一,、人民中心的政府治理

       政府治理的起點(diǎn)和核心在于其為之服務(wù)的人民,。從嚴(yán)格意義上而言,，政府本無其脫離社會(huì)而存在的獨(dú)自價(jià)值,。在現(xiàn)代民主社會(huì),，政府存在的價(jià)值和意義在于公共價(jià)值的創(chuàng)造,；而公共價(jià)值的核心在于人民對(duì)政府之合法與合理的期待,。是故政府本無心，唯以人民之心為心,；政府本無利,，以人民之利為利；政府本無力,，以人民之力而有力。這一點(diǎn),，即使傳統(tǒng)社會(huì)的賢者明君亦有清醒的認(rèn)知,，所謂“天下非一人之天下，天下人之天下”“民之所好好之,，民之所惡惡之”。這點(diǎn)即使天下之至惡之徒也非能公然反對(duì),。從歷史到現(xiàn)代,，王朝更替,，治亂衰敗，究其根本,，在于政府權(quán)力和政府治理的異化,。馬克思指出“以往國(guó)家的特征是什么呢,？社會(huì)起初用簡(jiǎn)單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機(jī)關(guān)來保護(hù)自己的共同利益,。但是，后來,，這些機(jī)關(guān),，而其中最主要的是國(guó)家政權(quán),，為了追求自己的特殊利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人”,。［1］這種情形,，即使是在宣稱所謂最民主的國(guó)家中都沒有能夠避免。如何跨越國(guó)家治理的歷史困境,，在馬克思主義創(chuàng)始人看來,，只有真正確立了人民群眾在社會(huì)中的主體地位，才可能使整個(gè)社會(huì)的普遍利益真正體現(xiàn)出來,，并在國(guó)家和政府的治理中得到集中的反映,。

       習(xí)近平同志從馬克思主義的歷史唯物主義出發(fā),，在新的歷史時(shí)期提出了人民中心的發(fā)展思想,。以人民為中心的發(fā)展思想,，反映了堅(jiān)持人民主體地位的內(nèi)在要求,，彰顯了人民至上的價(jià)值取向,，確立了新發(fā)展理念必須始終堅(jiān)持的基本原則,。在2016年全國(guó)城市工作會(huì)議上,，習(xí)近平同志提出人民中心的城市治理觀，指出“做好城市工作,，要順應(yīng)城市工作的新形勢(shì),，改革發(fā)展的新要求，人民群眾的新期待，堅(jiān)持以人民為中心的思想,，堅(jiān)持人民城市為人民”,。以人民為中心的發(fā)展和以人民為中心的城市治理,，為雄安新區(qū)政府治理提出了明確的基本原則和核心價(jià)值導(dǎo)向,。

       任何一個(gè)區(qū)域的公共治理和行政,，無疑會(huì)涉及諸多領(lǐng)域,，也涉及諸多功能的履行,，如：秩序的行政（形成秩序，防止沖突和暴力）,、規(guī)制的行政（對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行為進(jìn)行干預(yù),，以促進(jìn)公平和效率）、服務(wù)的行政（直接或者間接地向人民提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)）,、發(fā)展的行政（促進(jìn)經(jīng)濟(jì),、社會(huì)、文化事業(yè)的發(fā)展）,、創(chuàng)新的行政（促進(jìn)知識(shí)的進(jìn)步,、科技的創(chuàng)新以提高競(jìng)爭(zhēng)力）等等。但是歸根到底,，最核心在于以有效的,、透明的、負(fù)責(zé)任的,、平等的,、經(jīng)濟(jì)的和以能夠滿足人民需求的方式，在最大限度減少各種風(fēng)險(xiǎn)的情況下，確保人民各項(xiàng)權(quán)力和利益的實(shí)現(xiàn),。顯然,，區(qū)域和城市的治理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了對(duì)資源的利用,、管理及經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),，而進(jìn)入到人的發(fā)展和人性尊嚴(yán)的層級(jí)。據(jù)此,，新區(qū)的治理要以實(shí)現(xiàn)人民的基本權(quán)利,，保障人民關(guān)切的核心利益為根本。對(duì)新區(qū)治理是否良好的檢驗(yàn),，乃是對(duì)人民實(shí)現(xiàn)其政治,、經(jīng)濟(jì)、社會(huì),、文化權(quán)利以及利益方面,，所努力的程度如何。

       未來新區(qū)政府治理的主旨在于本著人民中心的原則和民生主義的立場(chǎng),，順應(yīng)民眾的期望和需要,，研究如何使生活在這一區(qū)域的人民解決民生的問題，共享發(fā)展的成果和福利,。所謂民生者就是人民生命之繁衍,、生存之保障、生計(jì)之發(fā)展,，簡(jiǎn)言之,，即人民之生活也。首先要使人民群眾和社會(huì)大眾能夠維生,，即維持生存,，謀求衣、食,、住,、行、育,、樂等基本問題的解決,；不僅能夠維生，而且能夠安生,，即要使人民的生存安全能夠得到保障,，免于各種災(zāi)難和侵害，而有“免于恐懼”（free from fear）的權(quán)利和自由,；不僅能夠安生,，而且還能夠和生,，做到身和同居、語(yǔ)和無諍,、意和同悅,、見和同解、律和同遵,、利和同均,，使得家庭和睦、社會(huì)安寧,、互助合作,、平等均和；不僅僅能夠和生,，而且能夠樂生,，即政府和社會(huì)共同努力，通過各種教育以及社會(huì)化的手段,，養(yǎng)成人民正確的人生觀念和價(jià)值觀念,，以及健全的人格和高尚的情操，使人民精神健全,、心情愉快、智德雙修,、自得其樂,；不僅能夠樂生，而且能夠遂生,，即要?jiǎng)?chuàng)造自由和良好的環(huán)境,，使人民能夠盡其稟賦，充分發(fā)揮其才能,，使得人盡其才,、才盡其用，在自我發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)的同時(shí),，對(duì)社會(huì)和國(guó)家做出最大程度的貢獻(xiàn),。如此，才能盡人之性,，能盡人之性,，則能盡物之性；能盡物之性,，則可以與天地參矣,。

       以人民為中心的治理，也意味著未來新區(qū)治理績(jī)效觀和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的改變,。傳統(tǒng)上,，財(cái)富以及經(jīng)濟(jì)績(jī)效一直被人們視為衡量一個(gè)社會(huì),、一個(gè)地區(qū)和城市是否良好的重要指標(biāo)。這一指標(biāo)是建立在這樣一個(gè)假設(shè)或信念的基礎(chǔ)之上,，即透過經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升,，一個(gè)社會(huì)和城市就會(huì)自然變好。事實(shí)上,，財(cái)富并非是我們追求的最終目標(biāo),，僅僅是達(dá)成更神圣的目標(biāo)之手段?？陀^上的財(cái)富指標(biāo)并不能衡量人民對(duì)內(nèi)在生活或者生活質(zhì)量的感受,。經(jīng)驗(yàn)證明，對(duì)財(cái)富的過度追求,、對(duì)物的癡迷,、對(duì)市場(chǎng)價(jià)值的崇拜，可能摧毀文化的價(jià)值,、破壞人際交往的社會(huì)網(wǎng)絡(luò),、瓦解社會(huì)的團(tuán)結(jié)、降低人民的幸福感,。事實(shí)上,，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)績(jī)效的目的并非要增加物質(zhì)產(chǎn)品的消費(fèi)，而是要擴(kuò)大和富化人民的幸福感,，使人民能夠去苦得樂,，只有在提高了人們的幸福感或者幸福水平的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)因素才能顯得重要,。因此,，衡量治理績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)在于人民的獲得感,、幸福感和滿意度,。所謂人民的獲得感，系指透過城市的發(fā)展和進(jìn)步,，城市居民能夠真正從城市發(fā)展中獲得實(shí)實(shí)在在的,、看得見的、摸得著的實(shí)惠,、利益和好處,。所謂的幸福感是普通市民如何看待其生活、生活的環(huán)境以及生活品質(zhì)的主觀感受,，它是一種感性的和認(rèn)知的評(píng)估的結(jié)合,。它不是精英階層或者知識(shí)界的意見，而是生活在城市中普通市民的感觀和意見,。所謂的滿意度,，是城市治理的目標(biāo),、過程和產(chǎn)出的結(jié)果能夠滿足市民合理期待的程度。質(zhì)言之,，城市治理績(jī)效最終評(píng)判者是城市居民,，即要以人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng),、人民滿意不滿意作為評(píng)價(jià)城市治理是否好壞,、是否優(yōu)劣的根本標(biāo)準(zhǔn)。

       二,、民主參與的治理

       人民參與政府與公共事務(wù)的治理乃是社會(huì)主義民主政治的基本要求和特征之一,，也是人民中心的發(fā)展在政府治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。民主的本意乃是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間盡可能地同一化,，也就是政府的組織與施政以民意為依歸,。衡量民主的一個(gè)最重要的標(biāo)準(zhǔn)就在于人民參與的廣度和深度，所謂的廣度就在于有多少人參與到公共事務(wù)的治理中,，而所謂的深度就在于在多大程度上影響了公共事務(wù)的決策和執(zhí)行,。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府治理的正當(dāng)性的源泉在于治理的理性,，而透過人民參與,，即透過公開透明、意見溝通,、協(xié)商對(duì)話,、理性說服，達(dá)成合理的權(quán)威判斷和選擇,，而不是恣意專斷做出決定,，乃是理性產(chǎn)生的合理途徑,。是故,，民主政治的理性以及政府治理的理性，最核心的體現(xiàn)為透過正當(dāng)程序參與的理性（participation rationality）,。從這個(gè)意義而言,，參與治理的正當(dāng)性是不言而喻的，它不僅僅能夠把權(quán)力控制在其范圍之內(nèi),，而且能夠防范權(quán)力的濫用,；它不僅僅能夠彌補(bǔ)政府信息的不對(duì)稱和知識(shí)的欠缺，而且能夠集思廣益,，增加政府解決問題的可能性,；它不僅僅提高決策的精準(zhǔn)性（accuracy of decision），而且能夠強(qiáng)化人民對(duì)于決策的可接受性（acceptability of decision）,；它不僅僅能夠從消極意義上履行責(zé)任,，而且能夠積極地促進(jìn)政治和公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn),；它不僅僅是在消極意義上保障人民的自由和權(quán)利，而且能夠在參與的過程中,，增強(qiáng)公民的社群意識(shí),、國(guó)家意識(shí)，提升公民的公共責(zé)任感,。正是在這個(gè)意義上,，馬克思主義十分重視人民參與治理的意義和價(jià)值，認(rèn)為在廣泛民主參與的情況下：“國(guó)家全體成員同國(guó)家的關(guān)系就是自己同自己現(xiàn)實(shí)事務(wù)的關(guān)系,，這一點(diǎn)是不言而喻的,。國(guó)家成員這一概念就已經(jīng)有了這樣的含義：他們是國(guó)家的成員，是國(guó)家的一部分,，那么他們的社會(huì)存在自然就是他們實(shí)際參與了國(guó)家,。不只是他們參與國(guó)家大事，而且國(guó)家也參與他們的事情,。要成為某種東西的有意識(shí)的部分,，就要有意識(shí)地去掌握它的某一部分，有意識(shí)地參加這一部分,。沒有這種意識(shí),，國(guó)家的成員無異于動(dòng)物?！保?］

       人民參與公共事務(wù)的治理,，固然與人民自身的素質(zhì)，如自主意識(shí)與參與意愿以及專業(yè)性知識(shí)的多寡有關(guān),，但切不可以此作為否認(rèn)參與治理的理由,，不管這樣的理由如何的富麗堂皇和義正詞嚴(yán)，都掩蓋不了特權(quán)政治,、精英主義以及謀取少數(shù)人特殊利益的利益集團(tuán)政治的本質(zhì),，因?yàn)樵谌狈γ裰鲄⑴c治理的情形下，國(guó)家政權(quán)以及政府只不過是在普遍利益的形式下,，謀取和保護(hù)少數(shù)人的特殊利益的工具,。這正是歷史上的舊政權(quán)以及資本主義國(guó)家和政府治理的本質(zhì)所在。以美國(guó)為例,，美國(guó)是典型的精英政治和利益集團(tuán)政治,，其結(jié)果就是“70年代到21世紀(jì)初，收入和財(cái)富的不均在與日俱增”,，以及“美國(guó)世代流動(dòng)性的比率大大低于眾多美國(guó)人相信的,，甚至低于傳統(tǒng)上被認(rèn)為僵化和等級(jí)分明的其他發(fā)達(dá)國(guó)家?！保?］

       新區(qū)未來的政府治理的成效,，最終取決于人民的有效參與,。對(duì)于新區(qū)政府而言，要扮演好回應(yīng)者的角色,，即能夠基于開放的態(tài)度,，讓民眾有表達(dá)意見和利益的機(jī)會(huì)，并主動(dòng)探尋民眾對(duì)改革發(fā)展中所遇到的問題,、所涉及的政策的意見和看法,；要發(fā)揮好溝通者的角色，能夠把新區(qū)發(fā)展的理念,、政策意圖,、各種行政措施等等，主動(dòng)向外公布,；要發(fā)揮好協(xié)調(diào)者,、整合者、平衡者的角色,，謀取實(shí)現(xiàn)多方面的利益,，生存和發(fā)展。為此,，需要建立健全促進(jìn)人民參與的基本制度,，這些基本制度舉其要者，包括：（1）政府信息公開制度,。本著公開是一般原則,，而非例外的準(zhǔn)則，全面實(shí)現(xiàn)政府信息公開（freedom of information）,，實(shí)現(xiàn)人民之知情權(quán)（the right to know）,，促進(jìn)人民的參與，發(fā)揮直接監(jiān)督之效果,。（2）民意調(diào)查制度,。政府應(yīng)將民調(diào)制度常態(tài)化與靜態(tài)化，定期與適時(shí)地了解社情民意,，以作為政府決策與施政的依據(jù)與參考,。（3）決策咨詢制度,。政府在政策制定或者決策前,，主動(dòng)向社會(huì)和其他部門征詢意見或者反映，以為抉擇之參考,?？稍O(shè)置正式的專門的咨詢委員會(huì)，或者透過非建制性咨詢（個(gè)人咨詢,、代表性的集體咨詢）,，以達(dá)到集眾思,、廣忠益、除隔閡,、增互信的目的,。（4）政府建議制度。政府鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)公共問題的解決與公共事務(wù)的管理,，自由提供應(yīng)興應(yīng)革的意見,，以作為決策的參考。（5）聽證制度,。政府在重大決策前,，本著公開、公正,、職能分離的原則,，應(yīng)給予當(dāng)事人、利害關(guān)系人和社會(huì)各界提供意見之機(jī)會(huì),，以作為決策之參考和依據(jù),，使得決策過程更加合情、合理,、合法,。（6）研究發(fā)展制度。政府就需要解決的公共問題,，提出專題交由專業(yè)人員或者專業(yè)的研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究,，本科學(xué)的精神和方法，提出可行性的解決問題的方案或者對(duì)策,。

       三,、府際跨域協(xié)同治理

       新區(qū)發(fā)展與治理，是一個(gè)具有高度政治性的,、跨域性的公共戰(zhàn)略議題,。這一議題的范圍超越了傳統(tǒng)的、單純的中央與地方,，單一的政府部門或者政府層級(jí)的管轄之外,。其涉及的諸多公共事務(wù)的管理問題，如空間規(guī)劃與發(fā)展,、交通運(yùn)輸與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，環(huán)境保護(hù)與環(huán)境資源的管理、開發(fā)與利用,，工商事務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、社會(huì)福利與公共服務(wù)等，均涉及許多地區(qū)、部門以及利害關(guān)系人,，這就需要從整體的,、可持續(xù)發(fā)展的和廣域行政的角度來構(gòu)建治理的體制（governance regime）。這一體制不同于傳統(tǒng)的中央與地方（集權(quán)與分權(quán)）,，亦不同于傳統(tǒng)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)性體制,，而是一種新體制，其最大的特點(diǎn)就在于府際之間的跨域協(xié)同治理,。

       跨域治理（across boundary governance）乃是為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,，在原有區(qū)域空間形態(tài)與規(guī)模發(fā)生變化或者重組，地方基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和社區(qū)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型,，公共事務(wù)和公共問題日趨復(fù)雜和相互依賴的情形下,，對(duì)原有的地方治理模式提出新要求和挑戰(zhàn)的回應(yīng)?？缬蛑卫淼闹饕繕?biāo)在于解決公共事務(wù)上的棘手問題（wicked problem）和跨部門議題（across-cutting issues ）,，而形成的不同層級(jí)、多個(gè)轄區(qū)政府之間的共同努力和聯(lián)合行動(dòng),?？缬騾f(xié)同治理的途徑是多樣的，如垂直型（中央與地方政府之間的協(xié)力）,、水平型（地方政府之間的跨域合作）以及組織間的合作或者協(xié)力（inter-organizational collaboration）,。這種治理體制的核心乃是各個(gè)行動(dòng)者之間的參與、協(xié)調(diào)與合作,，它是在正式層級(jí)控制之外而產(chǎn)生的一種替代性的制度安排,。行動(dòng)者之間的關(guān)系乃是一種權(quán)力分享（power sharing）關(guān)系，而非控制關(guān)系,；同時(shí)也是一種權(quán)力賦予（power to）,，透過合作創(chuàng)造新的權(quán)力，以期共同行動(dòng),，創(chuàng)造價(jià)值,。其基礎(chǔ)在于行動(dòng)者之間的相互依存和資源的交換和共享；在于行動(dòng)者之間的信任以及互惠,。

       學(xué)者克里斯滕森（Christensen,，1999）曾經(jīng)提出，從自主到協(xié)力合作的光譜上,，政府可以采取不同形式的合作,，這些具體的方式包括：自主（autonomy）、信息交換（information exchange）,、共同學(xué)習(xí)（joint learning）,、評(píng)鑒與討論（review and comment）、共同規(guī)劃（joint planning）,、共同負(fù)擔(dān)支出（joint funding）,、聯(lián)合開發(fā)（joint venture）以及合并（merger）。［4］2017年8月,，北京市與河北省人民政府簽署《北京市人民政府河北省人民政府關(guān)于共同推進(jìn)河北雄安新區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略合作協(xié)議》,。根據(jù)協(xié)議，北京市將在協(xié)同創(chuàng)新,、公共服務(wù)等七個(gè)方面與河北展開戰(zhàn)略合作,，這也開創(chuàng)了府際合作治理的新的典范，其前景值得期待,。

       從國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的實(shí)際來看,，未來新區(qū)府際合作協(xié)同治理體制的建立和完善，還需要考慮以下基本的問題：一是領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制,?？紤]到新區(qū)的戰(zhàn)略定位的重大性，可考慮在國(guó)家層面設(shè)立專門的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),，以統(tǒng)籌,、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)新區(qū)的規(guī)劃,、建設(shè)和發(fā)展,。二是法制的建立與完善。現(xiàn)行的憲法和法律,，雖未禁止政府間跨域治理的可能性,，但是也沒有相關(guān)的法律制度促進(jìn)政府間的合作關(guān)系。地方性的法令制度往往劃地自限,，很少提及跨域治理事宜,。法制規(guī)范的疏漏，加之行政轄區(qū)割裂本身導(dǎo)致的本位化,，使得跨域治理缺乏法制依據(jù),。因此，未來可考慮在法制層面予以積極和建設(shè)性回應(yīng),，制定促進(jìn)政府間合作的法律制度,，明文規(guī)定合作的范圍、方式,、合作的規(guī)則,、經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)、組織的架構(gòu),、人力資源的配置,、爭(zhēng)議的解決以及相應(yīng)的責(zé)任等,。三是財(cái)政資源的配置。任何的政府行動(dòng)都是需要財(cái)政配合的,，即政府的財(cái)政收支與事權(quán)之間有對(duì)等的關(guān)系,。考慮到府際存在的收支結(jié)構(gòu)的不平衡（包括垂直的財(cái)政不平衡和水平的財(cái)政不平衡）,，特別是在地方政府間普遍存在的財(cái)源不足的情況下,，彼此之間的合作，共同解決跨域問題的意愿和能力則顯得不足,。另外由于地方財(cái)政收支是各自為政的,，因稅源歸屬的爭(zhēng)議也往往影響合作。同時(shí)也要看到,，地方政府擁有的資源往往是比較有限的和稀少的,，這也導(dǎo)致了治理能力的不足以及與中央的矛盾。因此,，如何矯正財(cái)政不平衡問題,，建立均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，亦是影響府際合作協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)性制度,。

       四,、政府社會(huì)共同治理

       當(dāng)代政府治理所面臨的環(huán)境特征在于環(huán)境的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多樣性,。傳統(tǒng)上以政府為中心的治理模式,，即政府壟斷社會(huì)經(jīng)營(yíng)權(quán)，高高在上,，發(fā)號(hào)施令,，并期待政府解決所有社會(huì)問題和完成所有社會(huì)任務(wù)的治理方式導(dǎo)致了更多的不可治理性。正是在這種背景下,，政府與市場(chǎng)部門,、社會(huì)組織共同配置資源（coallocation），共同生產(chǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（coproducton）,，共同管理公共事務(wù)（comanagement）的共同治理模式已經(jīng)成為世界性政府治理的趨勢(shì),。

       政府與社會(huì)共同治理并非是要解構(gòu)政府，我們?nèi)匀恍枰獜?qiáng)有力的政府,。正如管理學(xué)大師德魯克所講的：“事實(shí)上,，我們期望在以后的幾十年里有更多的而不是更少的行政管理權(quán)力……但需要一個(gè)不同以往的政府?！薄罢艞壞切┎黄鹱饔玫氖虑?，從來沒有起作用的事情；已失去效用以及已經(jīng)無法起作用的事情,。集中力量于那些起作用的事情,，確實(shí)產(chǎn)生效果的事情以及改進(jìn)組織工作能力的事情,，要做更多的已證明成功的事情?！保?］在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,，既然市場(chǎng)在資源配置過程中發(fā)揮決定性的作用，政府的首要任務(wù)和職責(zé)就是要為市場(chǎng)機(jī)制的作用發(fā)揮創(chuàng)造良好的環(huán)境,?？紤]到中國(guó)現(xiàn)在的情形,，問題的關(guān)鍵乃是透過何種的政策和行為促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的進(jìn)一步確立和作用的發(fā)揮,。

       在這一方面，新區(qū)是大有可為的,，也具有創(chuàng)新的巨大空間,。新區(qū)政府可以透過市場(chǎng)的自由化、市場(chǎng)的促進(jìn)化和市場(chǎng)的活潑化等公共政策和策略,，激發(fā)市場(chǎng)的活力,。所謂的市場(chǎng)自由化，核心在于解除不必要的政府管制,，透過開放更多的市場(chǎng)主體的加入,，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，以實(shí)現(xiàn)高的效益,。所謂的市場(chǎng)的促進(jìn)化,，乃是在市場(chǎng)機(jī)制不存在或者失靈的地方，利用價(jià)格機(jī)制分配既有的財(cái)貨或者創(chuàng)造新的可以市場(chǎng)化的財(cái)貨,。所謂市場(chǎng)的活潑化,，乃是在市場(chǎng)存在而運(yùn)作不佳的情況下，政府建立起激發(fā)市場(chǎng)功能的政策,，如經(jīng)營(yíng)權(quán),、路權(quán)和建造權(quán)的公開招標(biāo)和拍賣。當(dāng)然,，政府同時(shí)亦要關(guān)注市場(chǎng)化及其推進(jìn)過程中可能產(chǎn)生的問題,，如社會(huì)責(zé)任、社會(huì)公平與正義以及可能出現(xiàn)的尋租與腐敗問題,。

       除了政府與市場(chǎng)和企業(yè)之間的公私伙伴關(guān)系之外,，政府與社會(huì)組織之間的合作也十分重要。一個(gè)好的政府治理,，并不是人民需要什么就給什么的治理,，而是讓社會(huì)和人民學(xué)會(huì)自己管理自己事務(wù)的治理?？紤]到社會(huì)組織在政府治理的過程中發(fā)揮著公共問題的發(fā)現(xiàn),、公共議題的倡導(dǎo),、直接提供公共服務(wù)、監(jiān)督市場(chǎng)和政府等積極作用,，政府要為社會(huì)組織的發(fā)展和成長(zhǎng)創(chuàng)造良好的環(huán)境,。政府首先要轉(zhuǎn)變角色，要從管理者轉(zhuǎn)變到引領(lǐng)者和倡導(dǎo)者,；從公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變到服務(wù)的提供者,。社會(huì)能夠自己解決和處理的問題和事務(wù)，政府就不直接介入,；政府可以通過更加積極的方式,，如向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)、政府補(bǔ)助,、人才培養(yǎng)與專業(yè)化提升等,，促進(jìn)和強(qiáng)化社會(huì)組織之體質(zhì)，使其具有提供服務(wù)的能力和水平,。

       政府與社會(huì)共同治理的基礎(chǔ)在于能夠在政府與市場(chǎng),，政府與社會(huì)之間建立起制度化的連接。一方面,，政府必須擁有充分的自主性,，以防止市場(chǎng)和社會(huì)團(tuán)體為追求私利而施與的壓力，防止被利益集團(tuán)圍獵和俘虜,；另一方面在公共政策的執(zhí)行過程中,，與市場(chǎng)與社會(huì)建立合作的鏈接，使得各自的比較優(yōu)勢(shì)能夠得到發(fā)揮,。

       五,、整體性政府治理

       政府職能的履行，公共事務(wù)的管理,，公共服務(wù)的提供最終還是要透過政府組織這一機(jī)構(gòu)載體來實(shí)現(xiàn),。正是在這個(gè)意義上，韋伯式的理性的科層組織一直被人們視為現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量,。因?yàn)橹笓]命令關(guān)系代替了討價(jià)還價(jià)的交易關(guān)系,，與市場(chǎng)相比，降低了交易成本,，而且專業(yè)化的職能分工,，也提高了管理的效率。唯在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,，科層組織也出現(xiàn)許多令人詬病的弊端,，人們通常以官僚主義來概括和形容。學(xué)者高姆雷（Gormley,，1989）認(rèn)為,，傳統(tǒng)的科層組織的弊端在于：依附主義（clientelism）,，服務(wù)于特殊利益群體；漸進(jìn)主義（incrementalism）,，自我封閉,、安于現(xiàn)狀和抵制變革；帝國(guó)主義（imperialism）,，擴(kuò)大權(quán)力,，擴(kuò)張資源；偏狹主義（parochialism）,，站在本位主義的立場(chǎng)考慮問題,，缺乏整體的觀點(diǎn)。［6］因此,，改革傳統(tǒng)的科層體制,，建立新的組織形態(tài)便成為各國(guó)政府改革的目標(biāo)之一,。

       從我國(guó)的情況來看,，拋開其他方面的因素不論，就從管理架構(gòu)及其運(yùn)作來看,，政府組織所存在的主要弊端在于：（1）由于政府機(jī)關(guān)的事權(quán)不夠確實(shí),，未能把握機(jī)能一致原則，使性質(zhì)相同的工作或者活動(dòng),，交由一個(gè)機(jī)關(guān)全權(quán)辦理,，以至于出現(xiàn)系統(tǒng)不分明，工作不確實(shí),，甚至出現(xiàn)彼此牽制和爭(zhēng)功諉過的現(xiàn)象,。（2）由于過度強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)功能的組織觀，相信成立組織是解決問題的辦法,，導(dǎo)致水平組織的數(shù)量相對(duì)較多,，不僅超過了有效的控制幅度，而且增加了組織之間的協(xié)調(diào)成本,。（3）因?qū)I(yè)化分工而導(dǎo)致的部門主義,、部門利益，由此產(chǎn)生和出現(xiàn)治理中的分割,、各自為政,，缺乏整合和協(xié)調(diào)。（4）因管理的層級(jí)過多而產(chǎn)生的流程繁雜,、延誤時(shí)效,、效率低下以及權(quán)力過于集中的問題。（5）政府組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)類型缺乏適當(dāng)?shù)姆诸?；而且機(jī)關(guān)的名稱雜亂,，體例不一,，許多機(jī)關(guān)從名稱上看不清楚其歸屬。

       未來新區(qū)政府架構(gòu)的設(shè)計(jì)和建立,，應(yīng)避免出現(xiàn)傳統(tǒng)的缺陷,，充分落實(shí)完整、統(tǒng)一,、效能之原則,，建立整體性政府治理的新架構(gòu)。所謂整體性政府,，即在整體戰(zhàn)略,、規(guī)劃和政策的主導(dǎo)下，透過政府整體性的運(yùn)作,，向社會(huì)和民眾提供整體性的服務(wù),，以求得政府效能的整體性提升。整體性政府的基本特點(diǎn)在于：（1）它是以社會(huì)和民眾的需求為出發(fā)點(diǎn),，而非政府各自機(jī)關(guān)的職責(zé)需求為出發(fā)點(diǎn),。（2）它追求的是公共問題的整體解決，即政府的整體效能,，如就業(yè)率的提高,、犯罪率的下降、民眾健康狀況的改善,、教育的發(fā)展,、環(huán)境的改善、資源的善用等等,，而非各個(gè)單位狹窄的內(nèi)部行政效率的提高,。（3）它強(qiáng)調(diào)的是政府部門和層級(jí)相互之間的合作和協(xié)作，而非各自為政,，畫地為牢,。（4）它的目的在于為社會(huì)和民眾提供整合性的服務(wù)，而不是讓民眾奔波于各個(gè)部門和單位,。

       欲實(shí)現(xiàn)整體性政府,，需要做到以下方面：（1）政府機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)適應(yīng)政府核心職能的轉(zhuǎn)變,，應(yīng)本著市場(chǎng)和社會(huì)能做的,，政府就不做的原則，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的精簡(jiǎn)化,；新區(qū)政府所轄一級(jí)機(jī)關(guān)的設(shè)立應(yīng)本著所處理的公共事務(wù)乃涉及重要決策,，業(yè)務(wù)范圍關(guān)系廣泛的公共福祉，預(yù)算達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)等原則進(jìn)行考慮；必須在專業(yè)化分工和事權(quán)整合之間達(dá)成平衡,，體現(xiàn)事權(quán)集中,、職掌明確原則。（2）強(qiáng)化政策的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)合功能,，保證政策,、規(guī)劃的整體性，防止政出多門的現(xiàn)象,。（3）建立整合的信息系統(tǒng),，以作為政府整體運(yùn)作的支援體系，實(shí)現(xiàn)信息共享,，防止信息孤島,。（4）建立整體性預(yù)算制度（pooledbugets），從整體發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度謀劃政府的預(yù)算,，防止年度預(yù)算和部門預(yù)算的弊端,。（5）建立整體性的跨功能的績(jī)效評(píng)估制度，以結(jié)果為導(dǎo)向,，強(qiáng)調(diào)整體效能,。

       現(xiàn)代信息科技以及網(wǎng)際網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，為整體性政府提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持,。透過網(wǎng)絡(luò)科技,，將政府業(yè)務(wù)鏈接起來,，突破傳統(tǒng)的政府層級(jí)和部門疆界,，建立以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的整合性政府（web-based integrated governance），為社會(huì)和民眾提供整合式的,、無縫隙的,、單一窗口的服務(wù)已經(jīng)成為世界各主要國(guó)家政府改革的趨勢(shì)。從目前的發(fā)展來看,，科技的發(fā)展為政府治理的創(chuàng)新提供了新的契機(jī),。如無線寬頻和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，為移動(dòng)政府創(chuàng)造了條件,，政府能夠?qū)⒄男畔⒑头?wù),，立即告知人民并保持雙向的互動(dòng)。在無線科技或者“超網(wǎng)絡(luò)”（Hypernet）的支持下,，政府的信息和服務(wù)可以隨時(shí)隨地跟著公民進(jìn)行,；在大數(shù)據(jù)的人工智能的支持下，政府的運(yùn)作和服務(wù)可以更精準(zhǔn),。在運(yùn)用科技創(chuàng)新政府方面,，新區(qū)具有充分的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，完全可以有更高的起點(diǎn),。

       新區(qū)政府治理新典范的創(chuàng)建,，是一個(gè)創(chuàng)造性的學(xué)習(xí)過程,，即學(xué)習(xí)、創(chuàng)造,、轉(zhuǎn)換和不斷修正的過程,。在這一過程中，新區(qū)政府既要有美好的愿景,，亦要有實(shí)現(xiàn)“自我超越”（personal mastery）的能力,。政府治理的創(chuàng)新需要改變傳統(tǒng)的心智模式；需要改變從經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的錯(cuò)覺,，因?yàn)槿魏蔚慕?jīng)驗(yàn)皆具有其時(shí)空的有效范圍,。新區(qū)政府需要一種公共企業(yè)家的精神，透過持續(xù)不斷的創(chuàng)新,，實(shí)現(xiàn)美好的未來,。（作者：張成福，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授,，博士研究生導(dǎo)師）