原標題：句華 楊騰原：政府購買公共服務(wù)與事業(yè)單位改革銜接條件研究
       《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出,，“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，推動供給方式多元化,，能由政府購買服務(wù)提供的,，政府不再直接承辦；引入競爭機制,；加快社會事業(yè)改革,，創(chuàng)新從事公益服務(wù)事業(yè)單位體制機制。”［1］這些提法延續(xù)了中共十八大以來在創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式上形成的政策思路,，即強調(diào)政府購買公共服務(wù)（文中簡稱政府購買）并且將其與事業(yè)單位改革相提并論,。［2］2016年12月29日印發(fā)的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》進一步明確指出，“通過政府購買服務(wù)改革支持事業(yè)單位分類改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展,，增強事業(yè)單位提供公共服務(wù)能力”,。［3］

       這種政策構(gòu)想旨在通過政府購買倒逼事業(yè)單位改革，其基本邏輯在于：按照政府購買公共服務(wù)的理念,，除了那些適合作為買方的事業(yè)單位之外,，把那些能夠提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的事業(yè)單位作為承接方,，在與其他具備同等資質(zhì)的社會力量同臺競爭的壓力之下,，有可能提高事業(yè)單位的服務(wù)能力與服務(wù)質(zhì)量，或者加快其轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織的速度,，從而推進事業(yè)單位的分類改革,。［4］

       那么，政府購買跟事業(yè)單位改革之間的銜接如何成為可能呢,？本文認為,，二者的銜接既不會是自發(fā)現(xiàn)象，也不會因政策倡導(dǎo)或研究者的鼓呼而自動實現(xiàn),，而是需要特定的條件,。

       一、范圍和規(guī)模：政府購買與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接的空間條件

       所謂范圍與規(guī)模,，即政府可以向事業(yè)單位購買哪些以及購買多少公共服務(wù)項目,。確認范圍與規(guī)模，為政府購買與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接提供的是空間條件,。對此,，可有公式1：Pi=A-Pn-Po（圖1），其中：

       圖1 政府向事業(yè)單位購買公共服務(wù)的項目范圍示意圖（略）

       A表示特定時空下跟公共需求相匹配的全部公共服務(wù),；

       Pn表示不宜通過政府購買加以提供的公共服務(wù),；

       Po表示政府向事業(yè)單位之外的其他社會力量所購買的公共服務(wù)；

       Pi表示政府向事業(yè)單位購買的公共服務(wù),。

       可見,，Pi就是政府購買與事業(yè)單位改革之間能夠銜接的“實際場所”。對此,，需要做出三點說明,。

       第一，政府向事業(yè)單位購買的公共服務(wù),，在理論上存在三種情形,，可以表示為公式2：Pi=Pi1 +Pi2 +Pi3。其中，Pi1 表示某些公共需求只適于由事業(yè)單位來滿足從而只能向事業(yè)單位購買的公共服務(wù)項目,；Pi2 表示受政策傾斜而優(yōu)先向事業(yè)單位購買的公共服務(wù)項目,；Pi3表示事業(yè)單位跟社會力量公平競爭且事業(yè)單位勝出而得以提供的公共服務(wù)項目。在現(xiàn)實情境里,，Pi1不是必然的,，而多是在新中國成立以來形成的公共管理歷史傳統(tǒng)之下被政策所賦予的，它常常先以Pi2 的形式出現(xiàn),，再向Pi1過渡,；Pi3是目前政策設(shè)定的目標，它意味著事業(yè)單位分類改革的真正到位,，目前規(guī)劃的時間點是截至2020年年底,。如果把“銜接”視為推進事業(yè)單位分類改革的途徑，那么,，在Pi3的情形下,，銜接本身已成為“穩(wěn)態(tài)”從而不必再強調(diào)“銜接”這個概念。因此,，政府購買與事業(yè)單位改革能夠銜接的實際范圍Pi就近似為Pi2,。

       第二，政府向事業(yè)單位購買的公共服務(wù)的范圍與規(guī)模,，是相對于向其他社會力量購買的公共服務(wù)而言的,。理論上，事業(yè)單位跟其他社會力量是彼此獨立的兩類供給主體,。就滿足某種公共需求而言,，政府向一方購買的公共服務(wù)多，向另一方購買的就少,。二者間的競爭關(guān)系一旦成立,，對于可以用政府購買來提供的公共服務(wù)項目，就未必只能向事業(yè)單位而不能向其他社會力量購買,，所以上文說Pi1不是必然的,。如果社會力量發(fā)育足夠成熟，生產(chǎn)的公共服務(wù)量足質(zhì)優(yōu)價廉,，事業(yè)單位相形之下毫無競爭優(yōu)勢,，那就沒必要也無可能將事業(yè)單位作為政府購買公共服務(wù)的承接者，也就不必談“銜接”,。正是存在社會力量發(fā)育不足的情形,，且事業(yè)單位歷史地形成了在供給某些公共服務(wù)方面的優(yōu)勢地位，所以公式1中的Pi有存在的必要和可能,。

       自2012至2016年間,，全國已有24個省市區(qū)陸續(xù)制定并持續(xù)修訂了本地區(qū)政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域和非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，都有可用政府購買加以提供的公共服務(wù)事項,?？捎烧徺I的基本公共服務(wù)事項包括：教育、就業(yè),、社保,、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障,、文化體育及殘疾人服務(wù)等,；可由政府購買的非基本公共服務(wù)領(lǐng)域項目包括：社會治理服務(wù)事項、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項,、技術(shù)服務(wù)事項,、政府履職所需輔助性事項。各省市區(qū)發(fā)布的“指導(dǎo)性目錄”,，大體跟國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》或財政部印發(fā)的《政府購買服務(wù)暫行管理辦法》對“購買內(nèi)容”的說明保持一致,，從中無法確認哪些項目可以向事業(yè)單位購買。直到財政部和中央編辦2016年12月29日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》才對此有所明確：按照分類施策的原則,，重在推行政府向公益二類事業(yè)單位購買服務(wù)。

       如表1所示,，那些承擔高等教育和非營利醫(yī)療等公益服務(wù),、可部分由市場配置資源的公益二類事業(yè)單位可以作為政府購買公共服務(wù)的承接主體；生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位也可以作為政府購買服務(wù)的承接主體,。到2020年年底,，現(xiàn)由公益二類事業(yè)單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務(wù)事項，皆納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄,，將財政撥款改為政府購買服務(wù),，由其行政主管部門直接委托給事業(yè)單位并實行合同化管理。［5］

       第三,，確認Pi需要考慮公共服務(wù)的總體規(guī)模及其可變程度,，這涉及“公共服務(wù)”的生成邏輯，即需求拉動還是供給推動,?！靶枨罄瓌有汀钡墓卜?wù)生成邏輯下，是需求在定義供給,，即公眾有哪些公共需求,，政府就應(yīng)該提供哪些公共服務(wù)?！肮┙o推動型”的公共服務(wù)生成邏輯下,，是供給在定義需求，即政府提供什么公共服務(wù)項目，民眾就消費哪些公共服務(wù),。按照現(xiàn)代政府的產(chǎn)生邏輯,，公權(quán)力及其機構(gòu)源自民意，那么,，公共服務(wù)應(yīng)當是需求拉動型的,。這種情形下，公共服務(wù)的總體規(guī)模及其可變程度跟消費者的狀態(tài)有密切聯(lián)系,。消費者的狀態(tài)具體包括消費意愿,、消費水平、消費能力及其表達需求偏好的渠道和能力,。具體到中國,，公共服務(wù)的生成邏輯總體上屬于“供給推動型”。［6］隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,，中國政府越來越將公共服務(wù)的供給定位在“響應(yīng)民眾的訴求”上,，即從供給推動型轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨罄瓌有汀?br/>
       表1 范圍和規(guī)模：政府購買與事業(yè)單位改革銜接的“空間條件”（略）

       通常，消費者的狀態(tài)起伏不定,，所以需求拉動型所對應(yīng)的公共服務(wù)的規(guī)模及其可變程度大于供給推動型的,。值得注意的是：即便在“供給推動型”的生成邏輯下，中國的公共服務(wù)也存有缺口,。在2015年年初召開的瑞士達沃斯世界經(jīng)濟論壇上,，國務(wù)院總理李克強專門提及中國公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的短缺狀況，包括：目前中國公共設(shè)施的存量僅為西歐國家的38%,、北美國家的23%,，服務(wù)業(yè)水平比同等發(fā)展中國家還要低10個百分點，而城鎮(zhèn)化率則比發(fā)達國家低20多個百分點,。［7］還有研究測算發(fā)現(xiàn),，即使在最小口徑最低標準下，國內(nèi)公共服務(wù)的供給缺口都大到需要中國政府購買公共服務(wù)的財政支出比例至少達到25%,，而現(xiàn)行的政府采購服務(wù)支出比例僅為1.09%,，彌補這一缺口需要等到2023年。［8］可以認為,，在公共服務(wù)缺口仍然較大的階段,，包括政府購買在內(nèi)的全部供給方式、事業(yè)單位作為一類供給主體都有發(fā)揮作用的空間,。這就為政府購買與事業(yè)單位的銜接提供了“空間條件”,。

       二、程序和技術(shù)：政府購買與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接的保障性條件

       所謂程序,，是指政府按照什么樣的程序,、規(guī)則來實施購買行為,。所謂技術(shù)，是指政府要憑借哪些技術(shù)手段以及采用哪些具體行動來完成購買,?！俺绦颉迸c“技術(shù)”能夠為政府購買與事業(yè)單位改革的銜接提供保障性條件。

       本文把“政府購買”理解成一種行動過程,。也就是說,，它不單是“采購”這個一次性的動作，而且是一個持續(xù)的行動過程,。這種持續(xù)性有兩種表現(xiàn)：其一,，“政府購買”至少涉及三方行動者，即購買者,、承接者和消費者,。消費者是公共服務(wù)的需求者，亦即政府購買的服務(wù)對象,，回答的是“為誰買”,；承接者是具體公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者和提供者，回答的是“向誰買”,，亦即本文關(guān)心的事業(yè)單位,；購買者即政府，回答的是“誰來買”,，它既是提供公共服務(wù)的制度安排者,，通常也是完成政府購買的主要甚至唯一出資方，由它的購買行為來實現(xiàn)承接者跟消費者之間的對接,。這三方行動者，在組織化程度,、利益偏好,、利益的感知與表達方式、影響力等方面的狀態(tài)迥異,，難以通過自主協(xié)調(diào)而一勞永逸地達成有效行動,，必須遵照“硬”的程序和規(guī)則方可在可控的成本范圍內(nèi)完成銜接。其二,，哪怕只是一個購買主體向一個事業(yè)單位就某項公共服務(wù)項目實施一次的“購買”行為,，也不是只完成“采購”這個動作就算完成了政府購買，而是要遵循嚴格的程序,。

       簡單而言,，政府購買與事業(yè)單位改革的銜接程序分布在事前、事中,、事后三個階段,；其銜接技術(shù)的核心就是“花錢”,，具體涉及編制預(yù)算、訂立合同,、管理合同,、評估驗收、支付款項等行為（表2）,。

       表2顯示,，既有政策構(gòu)想正是從“事前、事中,、事后”這三個環(huán)節(jié),、圍繞“如何花錢”這一核心技術(shù)對政府購買與事業(yè)單位改革之間的銜接做了說明。不過,，有關(guān)程序與技術(shù)的既有政策安排尚缺乏對“定價機制”的明確規(guī)范,。在中央政策層面，目前僅原則性地指出：政府需根據(jù)合同約定向承接服務(wù)的事業(yè)單位支付費用,，應(yīng)堅持“以事定費”,、“ 費隨事轉(zhuǎn)”的原則，合同中應(yīng)明確服務(wù)的價格,。這些原則性的,、粗線條的表述很難對政府購買服務(wù)的定價實踐做出具體指導(dǎo)。在地方層面,，目前僅有蘇州,、上海出臺的地方性規(guī)范對政府購買服務(wù)定價的相關(guān)原則或簡易方法有所涉及，鮮有政策文件對其進行系統(tǒng)說明和詳細規(guī)定,?！按罅空徺I服務(wù)項目的價格直接以財政撥款的額度為限，服務(wù)定價缺乏理性依據(jù),。少量政府購買服務(wù)項目采取借助專家評估結(jié)果核減承接主體申報金額的方式確定服務(wù)的最終價格,，這種設(shè)計有其合理性，但依然較難規(guī)避承接主體虛報價格,、評估專家不了解承接主體真實運轉(zhuǎn)情況或項目實際運行成本等現(xiàn)實問題,。”［9］

       表2 程序和技術(shù)：政府購買與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接的保障性條件（略）

       可以認為,，只有嚴格遵循政府購買的相關(guān)程序和規(guī)則,、把“花錢”這個核心技術(shù)用到位，才可能實現(xiàn)政府購買與事業(yè)單位的銜接,。不過,，缺乏精致可行的定價機制，使得該項條件尚不完全具備,。

       三,、意愿和能力：政府購買與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接的內(nèi)生條件

       所謂意愿與能力,，對于購買者而言就是指政府是否愿意并且能夠辨識合格的生產(chǎn)者并以合適的價格買到合格的公共服務(wù)。

       上文所論的“空間條件”和“保障性條件”,，都屬于“外生條件”,。前者提供的是由“需求”或者“供給”所決定的“銜接范圍”；后者提供的是操作程序與技術(shù)上的保障,。一方面,，這兩項條件都外在于本文關(guān)心的“銜接狀態(tài)”，屬于環(huán)境要素,，它們無法解釋“銜接”的動力問題,；另一方面，按照供給推動型的公共服務(wù)生成邏輯,，銜接的范圍和規(guī)模很大程度上是被政策所定義的,，同時，銜接的程序和技術(shù)本身也是由政策所規(guī)范的,，這就對作為改革的主導(dǎo)者和設(shè)計者的政府一方提出了更高要求,。相對而言，意愿和能力對于政府購買與事業(yè)單位改革的銜接而言屬于內(nèi)生條件,，因為它從根本上決定了銜接關(guān)系的“動力來源”,，即：究竟依靠什么動力，要使改革朝著“銜接”的方向發(fā)展,？究竟憑借什么動力,，這種銜接能夠?qū)崿F(xiàn)并得以持續(xù)？

       從既有政策構(gòu)想的文本表述來看,，如本文開篇所述,，以中央政府為主體完成的政策構(gòu)想對于政府購買與事業(yè)單位改革應(yīng)有所銜接已經(jīng)表達了強烈的意愿。這種意愿已經(jīng)從原則性的表達日益清晰為具有一定操作性的指導(dǎo)意見,。2013年發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》將“堅持政府購買與事業(yè)單位改革相銜接”表述為一項創(chuàng)新原則,。2015年印發(fā)的《政府購買服務(wù)暫行管理辦法》除了重申2013年的“相銜接”原則，還將“具有行政管理職能的事業(yè)單位”確認為購買主體,、將“按照事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位”確認為政府購買的承接主體，這就明確了事業(yè)單位的在實現(xiàn)銜接上的“身份”,。2016年年底發(fā)布的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》專門針對政府購買與事業(yè)單位改革相互銜接的原則,、范圍、措施,、要求等做出說明,，特別是其設(shè)定的三項目標——到2020年年底，事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作全面推開,，事業(yè)單位提供公共服務(wù)的能力和水平明顯提升,；現(xiàn)由公益二類事業(yè)單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務(wù)事項,，全部轉(zhuǎn)為通過政府購買服務(wù)方式提供；通過政府購買服務(wù),，促進建立公益二類事業(yè)單位財政經(jīng)費保障與人員編制管理的協(xié)調(diào)約束機制——給出了跟時間表相對應(yīng)的行動方向和行為狀態(tài),，清晰、堅定地表達了堅持改革的意愿,。

       盡管既有政策文本尚未對政府向事業(yè)單位購買公共服務(wù)的資金規(guī)模,、資金來源、定價機制做出細致可行的規(guī)定,，但是,，來自中央政府的堅定意愿為改革提供了動力來源?！伴_弓沒有回頭箭”,，在這種意愿和決心的推動下，或許出于具體利益的考量而存在于某些地方,、某些事業(yè)單位,、某些行業(yè)的低意愿、小阻力,、小拖延,，終將隨著服從和動員而逐步消減?？梢灶A(yù)見,，關(guān)于事業(yè)單位政府購買的后續(xù)政策文本將會越來越精細，對于各省市區(qū)相繼出臺本地政策規(guī)范進而指導(dǎo)當?shù)貙嵺`給出進一步的示范,。

       不過,，跟強意愿對應(yīng)的卻是能力不足。這里所謂的能力說到底就是“政府的精明程度”,。只有精明的政府,，在實施購買行為時才會謹小慎微、前思后量,，既考慮把錢花在刀刃上,，又在乎所購服務(wù)是否讓受眾滿意。政府的精明程度,，并不完全是政府本身的一種素質(zhì),，而是權(quán)力結(jié)構(gòu)的后果?？傮w上,，越是受到約束的權(quán)力，越有可能產(chǎn)生精明的政府,。然而,，在需求方缺陷與供給方缺陷并存的局面下,，政府在購買公共服務(wù)時——不論向誰購買——要成為一個精明的買家絕非易事。［10］出現(xiàn)推行政府購買公共服務(wù)與事業(yè)單位改革的到位相互牽制,、“彼此等待對方先行一步”的局面,。破解這種局面，需要組織層面上的政府變革,，這已涉及更深層次的“組織條件”,。

       四、基本結(jié)論

       本文針對“應(yīng)該銜接”的政策主張和研究呼吁不等于“能夠銜接”的現(xiàn)實狀態(tài)這一問題,，試圖歸納出政府購買公共服務(wù)與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接的“內(nèi)生條件”與“外生條件”,，并具體討論了三種條件形式：范圍和規(guī)模、程序和技術(shù),、意愿和能力,。前兩種屬于外生條件，后一種屬于內(nèi)生條件,。這些是必要條件而非充分條件,。具體來說，可以做如下表述：

       1.只有具備強烈的改革意愿和持續(xù)的制度準備,，才可能實現(xiàn)政府購買與事業(yè)單位改革的有效銜接,。

       2.只有在那些“可能銜接”的有效范圍之內(nèi)，才可能發(fā)生銜接,。這就要求地方試驗,，先從容易見效的領(lǐng)域入手、積累經(jīng)驗,，再逐步擴大和深化,。

       3.只有遵循政府購買的相關(guān)程序和規(guī)則、把“花錢”這個核心技術(shù)用到位,，才可能實現(xiàn)政府購買與事業(yè)單位的銜接,。

       與此同時，還要注意上述三種條件中尚且缺失的因素,。比如,，在操作層面上還缺乏明確的政府向事業(yè)單位購買公共服務(wù)的范圍與規(guī)模；在程序和技術(shù)上還缺乏政府向事業(yè)單位購買公共服務(wù)的精致可行的定價機制,；作為購買者的政府還不算精明,，其能力還有待加強。這些缺失一致指向的是政府組織結(jié)構(gòu)層面的變革,。

       還要再次強調(diào)，本文討論的其實是“變革公共服務(wù)供給方式”與“事業(yè)單位改革”這兩項改革之間實現(xiàn)銜接的條件,。變革公共服務(wù)供給方式,、推行政府購買,，其追求在于優(yōu)化公共服務(wù)，提高公眾滿意度,；推動事業(yè)單位轉(zhuǎn)型,，其追求在于提高公共部門的效率、節(jié)省公共資源,，最終也是為了提高公眾滿意度,。在此意義上，二者其實是在做同一件事,。那么,，探討兩項改革舉措之間的銜接條件，也是在根本上著力于改革的總體效果,。反過來說,，如果二者的銜接能夠體現(xiàn)出更大的實效，那么本文探討的銜接條件怎么強調(diào)都不為過,。

       ［作者簡介］句華,，管理學博士，北京大學政府管理學院副教授,；楊騰原,，管理學博士，內(nèi)蒙古大學公共管理學院講師,。

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