原標(biāo)題：唐嘯 陳維維：動(dòng)機(jī)、激勵(lì)與信息——中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行的理論框架與類(lèi)型學(xué)分析
       一,、引 言

       目前學(xué)界對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行領(lǐng)域從央地政府機(jī)制關(guān)系,、互動(dòng)模式和行為策略等開(kāi)展了豐富細(xì)致的經(jīng)驗(yàn)研究。但是這些研究中所展現(xiàn)的理論解釋?zhuān)舜酥g呈現(xiàn)出諸多矛盾,。隨著環(huán)境政策研究的進(jìn)一步深入,，央地關(guān)系領(lǐng)域中理論貧困的狀況日益凸顯。學(xué)者們很難找到合適的理論思路和分析概念全面解讀央地政府的行為策略和過(guò)程機(jī)制,。這并不是說(shuō)文獻(xiàn)中缺乏有關(guān)政府角色的理論模型,，而是這些理論模型并不能很好解釋中國(guó)政府在環(huán)境政策執(zhí)行中行為模式變遷,。

       理論貧困狀況導(dǎo)致許多有關(guān)央地政府關(guān)于環(huán)境政策行為的研究工作停留在故事描述或就事論事的討論上,，或采取單一的歸因解釋?zhuān)瑢⒄袨榈倪壿嫐w于一種制度變量，缺乏分析力度和彼此對(duì)話可能,。對(duì)央地關(guān)系視角下政府環(huán)境政策執(zhí)行的研究工作正進(jìn)入一個(gè)收益遞減階段,，即經(jīng)驗(yàn)觀察仍在不斷積累，卻沒(méi)有顯著的知識(shí)增長(zhǎng),。理論解釋的蒼白無(wú)力在很大程度上限制了我們對(duì)中國(guó)政府在環(huán)境治理中作用的認(rèn)識(shí),。

       中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行的研究進(jìn)一步發(fā)展有賴于一個(gè)更加系統(tǒng)、整體,、全面的分析框架,。因此在梳理既有研究基礎(chǔ)之上，結(jié)合中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行實(shí)踐,，采用類(lèi)型學(xué)的方法,，可以揭示中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行的不同類(lèi)型，并分析不同類(lèi)型的影響因素,。

       二,、理論回顧與評(píng)述

       中國(guó)環(huán)境政策的執(zhí)行效果一直是理論與政策制定者關(guān)注的焦點(diǎn)，目前學(xué)界對(duì)此存在兩種競(jìng)爭(zhēng)性的觀點(diǎn),。

       一種觀點(diǎn)認(rèn)為由于中國(guó)地方政府缺乏有效激勵(lì),，環(huán)保部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)和上下級(jí)信息不完全等因素導(dǎo)致中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行效果較差。這一觀點(diǎn)的論證角度大致從三個(gè)角度展開(kāi),。一是從政府動(dòng)機(jī),。有不少學(xué)者從“政治錦標(biāo)賽”理論出發(fā)，［1］認(rèn)為受到以GDP 增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入增加為核心的現(xiàn)行政績(jī)考核機(jī)制以及“屆別機(jī)會(huì)主義”等因素的影響，［2］地方官員往往把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先級(jí)置于環(huán)境保護(hù)之前,，［3］缺乏環(huán)境保護(hù)的意愿,。［4］特別是當(dāng)?shù)胤秸?jīng)濟(jì)目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)相沖突的時(shí)候，在多任務(wù)委托合同中的地方官員會(huì)選擇淡化甚至犧牲政府環(huán)境責(zé)任以保障和落實(shí)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn),。［5］［6］此外,，由于環(huán)境治理具有地區(qū)間正外部性，［7］有學(xué)者從博弈論角度進(jìn)行解釋?zhuān)J(rèn)為地方政府普遍存在“搭便車(chē)”的策略選擇,，由此導(dǎo)致“共輸”的環(huán)境治理結(jié)果,；［8］二是政府結(jié)構(gòu)角度入手，認(rèn)為中國(guó)地方政府的自由裁量權(quán)和環(huán)保部門(mén)的多頭領(lǐng)導(dǎo)體制是環(huán)保政策難以落實(shí)的主要因素,。［9］這一觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)來(lái)源于“碎片化威權(quán)主義”,。［10］中國(guó)分權(quán)化改革導(dǎo)致地方政府自治權(quán)力的擴(kuò)大，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由的同時(shí),，也導(dǎo)致了中央政府環(huán)保政策難以落實(shí),。［11］與之相似的觀點(diǎn)是，環(huán)保領(lǐng)域的雙重領(lǐng)導(dǎo)和矩形結(jié)構(gòu),，［12］［13］尤其是地方政府對(duì)于環(huán)保部門(mén)關(guān)鍵資源的掌控導(dǎo)致中國(guó)的環(huán)保部門(mén)難以正常履責(zé),，也是中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行效果較差的結(jié)構(gòu)性因素；［14］三是從信息不對(duì)稱(chēng)的角度考量,，中國(guó)環(huán)境政策的執(zhí)行廣泛依靠于命令-控制方式,，而科層制的信息不對(duì)稱(chēng)，地方政府,、監(jiān)管人員和企業(yè)之間存在合謀性行為,，［15］因此導(dǎo)致了環(huán)境政策的落空。［16］亦有學(xué)者以田野調(diào)查的方式梳理環(huán)境政策的內(nèi)部傳導(dǎo)過(guò)程,，認(rèn)為受限于環(huán)境信息獲取的高成本,，地方政府提供的環(huán)境信息并不能真實(shí)有效地反映現(xiàn)實(shí)情況，由此導(dǎo)致環(huán)境政策難以落實(shí),。［17］

       上述觀點(diǎn)的核心邏輯是,，中央政府和地方政府在環(huán)境問(wèn)題中可以視為對(duì)立兩極。作為理性的利益主體,，地方政府更傾向選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。而由于政治結(jié)構(gòu)和信息不對(duì)稱(chēng)等原因，中央政府難以對(duì)地方政府實(shí)行充分控制,，因此導(dǎo)致了中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行效果較差的問(wèn)題,。

       與之相反的觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)環(huán)境政策的落實(shí)情況較為理想或至少正在趨于好轉(zhuǎn)。相關(guān)文獻(xiàn)指出通過(guò)加強(qiáng)體系內(nèi)對(duì)官員的控制,，即建立相關(guān)政治制度和行政機(jī)制,，如人事任命和績(jī)效評(píng)估，特別是將環(huán)境和生態(tài)保護(hù)納入績(jī)效評(píng)估、明確領(lǐng)導(dǎo)官員對(duì)于環(huán)境保護(hù)的責(zé)任,，［18］可以有效地約束地方政府及官員行為,，從而確保環(huán)境政策的執(zhí)行。該類(lèi)觀點(diǎn)普遍從自上而下的角度開(kāi)展分析,，強(qiáng)調(diào)“恰當(dāng)?shù)恼?高層的決心”是地方政府在中國(guó)環(huán)境目標(biāo)中的激勵(lì)動(dòng)力和完成動(dòng)機(jī),，［19］“層級(jí)加壓＋重點(diǎn)主抓型”體制架構(gòu)是環(huán)境貫徹落實(shí)的主要體制原因，以“績(jī)效管理”或者“行政問(wèn)責(zé)制”是環(huán)境政策落實(shí)的主要工具手段,。［20］在信息角度,，相關(guān)研究指出中央通過(guò)設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)向地方釋放中央的政策傾向信號(hào)，有效促使了各個(gè)層級(jí)的官員去完成中央指令,。［21］還有學(xué)者通過(guò)梳理中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管方式的沿革,，認(rèn)為中國(guó)政府信息監(jiān)控手段的改善，有效促進(jìn)了環(huán)境治理目標(biāo)的達(dá)成,。［22］

       這一觀點(diǎn)的核心邏輯是,，中央政府能夠憑借其獨(dú)一無(wú)二的權(quán)力，打破地方保護(hù)主義的壁壘,，有效集中分散的人力,、物力和財(cái)力，從而實(shí)施大規(guī)模的生態(tài)環(huán)境治理,。

       既有文獻(xiàn)主要問(wèn)題：其一雙方對(duì)于地方政府的原有目標(biāo)分析仍有不足,，對(duì)中央政府和地方政府的目標(biāo)耦合認(rèn)識(shí)不足,，［23］關(guān)注領(lǐng)域都集中在政策實(shí)施工具變量的影響,，而忽視了政策領(lǐng)域環(huán)境變量的影響。其二既有研究多從單一制度變量入手,，試圖以一種制度變量全面解釋中國(guó)環(huán)境政策的執(zhí)行效果,，難免導(dǎo)致“不見(jiàn)泰山”之惑。

       三,、分析框架的提出與類(lèi)型化劃分

       （一）分析框架的提出

       在環(huán)境政策領(lǐng)域,，中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)一種科層制結(jié)構(gòu)下的委托-代理關(guān)系。這種關(guān)系區(qū)別于“財(cái)政聯(lián)邦主義”下的經(jīng)濟(jì)分權(quán),，也不完全同于計(jì)劃管理體制下的全面控制,。這種不同體現(xiàn)于兩個(gè)方面。

       一是治理主體的結(jié)構(gòu),。雖然地方政府在行政中享有相當(dāng)?shù)淖杂啥?，?4］但是從法理上看，地方政府只是中央政府的派出機(jī)構(gòu),，中央政府始終握有央地博弈關(guān)系中的規(guī)則調(diào)整權(quán)力,，在人事和財(cái)政資源上中央政府等多個(gè)方面仍然握有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，并能夠通過(guò)制度安排，將這些優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為指揮棒,，引導(dǎo)地方政府,。［25］因此，中央政府和地方政府仍然是委托代理關(guān)系,，而非“碎片化”的分權(quán)關(guān)系,。二是治理政策工具。中國(guó)既有的環(huán)境政策仍然主要采用的是一種命令-控制型的環(huán)境指標(biāo)政策,。相關(guān)政策以最終結(jié)果作為主要控制目標(biāo),，這就區(qū)別于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下事無(wú)巨細(xì)的過(guò)程控制，從而給地方政府留下相對(duì)的自主空間,。

       因此,，本文認(rèn)為環(huán)境政策執(zhí)行受到動(dòng)機(jī)、激勵(lì),、信息的三要素影響,。在委托-代理關(guān)系中，信息不對(duì)稱(chēng)性和激勵(lì)相容始終是核心問(wèn)題,。同時(shí),，在中國(guó)現(xiàn)有環(huán)境治理中，地方政府仍然存有較大的自主空間,，地方政府所承受的主要壓力來(lái)源于最終結(jié)果的控制,，而非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下的全程控制，地方政府的自主動(dòng)機(jī)也具有重要影響,。

       綜合上述討論,，本文提出動(dòng)機(jī)-激勵(lì)-信息分析框架。這一分析框架的核心要素包括三個(gè)方面,。

       動(dòng)機(jī)要素,。動(dòng)機(jī)，在心理學(xué)上一般被認(rèn)為涉及行為的發(fā)端,、方向,、強(qiáng)度和持續(xù)性。［26］本文所稱(chēng)的動(dòng)機(jī)是指地方政府在考量中央政府激勵(lì)和約束之前,，所開(kāi)展的行為的初始偏好,。地方政府動(dòng)機(jī)并不是恒定不動(dòng)，其受到諸多因素的影響,，包括地方黨政官員自身的職業(yè)背景,、本地群眾對(duì)環(huán)境目標(biāo)的關(guān)注、黨的理論宣傳教育和國(guó)際輿論壓力等,。［27］這些相關(guān)因素的特點(diǎn)是不會(huì)直接影響地方政府的績(jī)效,。從動(dòng)機(jī)要素角度來(lái)看,，這一源流核心考量的因素是中央政府和地方政府在初始目標(biāo)的符合性。初始目標(biāo)的符合性將會(huì)顯著影響最終政策執(zhí)行的效果,。

       激勵(lì)要素,。激勵(lì)，一般是指對(duì)于目標(biāo)對(duì)象行為的外在干預(yù),。本文所稱(chēng)的激勵(lì)是指中央政府政治,、經(jīng)濟(jì)等手段對(duì)地方政府進(jìn)行的顯性干預(yù)，最終目標(biāo)是為了使得地方政府的行為受到激勵(lì)朝向中央政府所期望的目標(biāo)變化,。［28］激勵(lì)可以分為正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì),，在中國(guó)央地關(guān)系語(yǔ)境下也可以分為政治激勵(lì)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等,。［29］為了與上文所稱(chēng)動(dòng)機(jī)相區(qū)分,，本文所指激勵(lì)不包括政治宣傳等間接影響因素。

       信息要素,。信息,，是指帶有價(jià)值的內(nèi)容。本文所稱(chēng)信息是指央地政府之間的信息的真實(shí)性和有效性,。一方面是指中央政府監(jiān)控地方政府所獲取的信息真實(shí)性,，另一方面則關(guān)于中央信息是否能夠有效傳遞至地方政府。［30］在委托-代理理論中,，信息不對(duì)稱(chēng)是核心問(wèn)題,。在央地的委托代理關(guān)系中，信息不僅是上級(jí)決策的依據(jù)和基礎(chǔ),，而且也是協(xié)調(diào),、引導(dǎo)下級(jí)行為的媒介。因此,，中國(guó)這一層級(jí)控制體系之中,，信息鏈條長(zhǎng)度和信息的有效傳遞是核心問(wèn)題,。信息要素將直接影響中央政府對(duì)于地方政府的激勵(lì)效果和地方政府的行為策略,。

       通過(guò)將動(dòng)機(jī)-激勵(lì)-信息三個(gè)要素結(jié)合，本文初步形成了央地關(guān)系視角下環(huán)境政策執(zhí)行效果的分析框架,。動(dòng)機(jī)將決定地方政府面對(duì)環(huán)境政策的初始態(tài)度,，而激勵(lì)將顯著推動(dòng)或者約束地方政府的行為，信息的真實(shí)度則將影響激勵(lì)的實(shí)現(xiàn)效果,。這三者將影響地方政府對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行效果,。三者的具體機(jī)制如圖1：

       圖1 動(dòng)機(jī)-激勵(lì)-信息的作用機(jī)制（略）

       （二）分析框架的類(lèi)型化解釋

       本文將動(dòng)機(jī)-激勵(lì)-信息分析框架初步進(jìn)行一個(gè)概念性的分析。在不同的情況下,，當(dāng)三個(gè)要素發(fā)生變化時(shí),，地方政府的執(zhí)行類(lèi)型會(huì)發(fā)生不同的變化,，見(jiàn)表1。

       表1 分析框架的八種類(lèi)型化解釋?zhuān)裕?br/>
       無(wú)行動(dòng),。無(wú)行動(dòng)指地方政府對(duì)某項(xiàng)政策不執(zhí)行或不響應(yīng),。從要素上分析，當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)某項(xiàng)政策不積極,，中央政府也無(wú)明顯的激勵(lì)（約束）,，且地方政府無(wú)法正確理解中央政府意圖或中央政府也無(wú)力監(jiān)控地方政府時(shí)，地方政府不會(huì)對(duì)某項(xiàng)政策采取積極響應(yīng),。這種情況也同樣會(huì)出現(xiàn)于在前兩項(xiàng)要素不變,，而信息要素好轉(zhuǎn)的情況中。

       象征性執(zhí)行,。象征性執(zhí)行是指地方政府對(duì)某項(xiàng)政策不執(zhí)行或不響應(yīng),，但采取欺詐或者合謀等策略欺騙中央政府。從要素上分析,，當(dāng)中央對(duì)于某項(xiàng)政策高度重視,，但地方政府對(duì)于此項(xiàng)政策并無(wú)明顯動(dòng)力，同時(shí)二者之間的信息監(jiān)控相對(duì)較弱,。那么地方政府會(huì)采取象征性執(zhí)行的策略,，即利用信息不對(duì)稱(chēng)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)數(shù)據(jù)作假,、虛報(bào)績(jī)效的方式應(yīng)付中央,，以在無(wú)實(shí)質(zhì)性執(zhí)行的情況下，獲取額外的政治激勵(lì)或經(jīng)濟(jì)激勵(lì),。

       行政性執(zhí)行,。行政性執(zhí)行指在中央政府出臺(tái)明確政策、給予明確激勵(lì)的情況下,，地方政府對(duì)該政策進(jìn)行行政性的,、事務(wù)性的執(zhí)行，而并未體現(xiàn)出強(qiáng)烈的積極性的行為,。這種情況一般出現(xiàn)在中央政府對(duì)于某項(xiàng)政策具有明確激勵(lì),，地方政府對(duì)此動(dòng)機(jī)不強(qiáng)，但懾于中央政府的有效信息監(jiān)控,，因此服從于該項(xiàng)政策,。在行政性執(zhí)行的情況下，政策執(zhí)行類(lèi)似于機(jī)器的運(yùn)行,，中央政府有著足夠的能力和資源來(lái)對(duì)機(jī)器的運(yùn)行進(jìn)行控制,，機(jī)器的運(yùn)行也比較程序化，因此能夠產(chǎn)生可預(yù)期的政策效果,。

       自發(fā)性試驗(yàn),。自發(fā)性試驗(yàn)指地方政府在中央政府未有明確激勵(lì)和控制的情況下,，對(duì)某項(xiàng)治理目標(biāo)進(jìn)行的積極的政策實(shí)施行為。這種行為一般出現(xiàn)在當(dāng)中央政府未有明確激勵(lì)且缺乏對(duì)地方政府的信息監(jiān)控的情況下,，地方政府對(duì)于某項(xiàng)治理目標(biāo)具有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī),，因而進(jìn)行創(chuàng)新型的探索。

       默許性執(zhí)行,。默許性執(zhí)行是指在中央政府基本了解和掌握地方政府的行為,，但采取默許的態(tài)度，地方政府針對(duì)某項(xiàng)治理目標(biāo)進(jìn)行的積極的政策實(shí)施行為,。這種行為一般出現(xiàn)在地方政府具有較為強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī),，中央政府具有良好的信息監(jiān)控渠道，但未明確表明激勵(lì)或者約束的態(tài)度情況下,。

       自發(fā)性執(zhí)行,。自發(fā)性執(zhí)行指在中央政府出臺(tái)明確政策和激勵(lì)的情況下，地方政府同時(shí)自發(fā)地積極執(zhí)行,。這種行為一般出現(xiàn)在中央政府和地方政府具有相對(duì)一致的動(dòng)機(jī),，但缺乏有效的信息溝通渠道的情況下。地方政府私益性使得地方政府具有行動(dòng)的動(dòng)機(jī),，此時(shí)無(wú)論中央政府的信息監(jiān)控管道是否暢通,，地方政府都會(huì)表現(xiàn)出促進(jìn)該事務(wù)的行為，因此地方政府會(huì)進(jìn)行自發(fā)性執(zhí)行,。

       合力性執(zhí)行,。合力性執(zhí)行是指央地政府都具有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)推行某項(xiàng)政策，且信息暢通,，雙方協(xié)力配合的情況,。這種行為一般出現(xiàn)在中央政府和地方政府具有相似的目標(biāo)，并且中央政府能夠有效監(jiān)控地方政府信息,，地方政府也能有效理解中央政府政策的理想情況下,。

       需要說(shuō)明的是以上的類(lèi)型化分析都只是一種理想劃分，在現(xiàn)實(shí)情況之中,，并不一定都會(huì)出現(xiàn),，但可以成為對(duì)中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行的一個(gè)有力的理解。

       四,、改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行

       （一）1973-1995年：無(wú)執(zhí)行

       中國(guó)環(huán)境政策最早自20世紀(jì)70年代開(kāi)始,，大體可以劃分為4個(gè)階段。見(jiàn)表2所示,。

       表2 改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行類(lèi)型劃分（略）

       在這一時(shí)期，中央政府開(kāi)始逐漸意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性,，而地方政府對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行尚未有正確認(rèn)識(shí),。1972年中央政府開(kāi)啟現(xiàn)代環(huán)保事業(yè)建設(shè),。但這一時(shí)期對(duì)環(huán)境問(wèn)題重視僅停留在中央政府層面。改革開(kāi)放后,，隨著分權(quán)化和市場(chǎng)化的深入,，地方政府的自主性和自利性大幅提升，形成了地方發(fā)展型政府等現(xiàn)象,，［31］地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視度極低,。

       這一時(shí)期，盡管中央政府開(kāi)始關(guān)注環(huán)境問(wèn)題并啟動(dòng)了制度建設(shè),，但并未形成針對(duì)地方政府的激勵(lì)體系,。直到1989年，《環(huán)保法》才規(guī)定地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)有責(zé)任,，但也并未進(jìn)一步規(guī)定具體的考核與獎(jiǎng)懲措施,。

       環(huán)境監(jiān)測(cè)體系發(fā)展的滯后弱化了中央對(duì)地方的約束和影響。環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備陳舊,、技術(shù)落后,、方法不合理、人員素質(zhì)低,、經(jīng)費(fèi)支持不足,、地方政府干擾監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等一系列問(wèn)題直接導(dǎo)致了環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)無(wú)法為環(huán)境管理提供完整、準(zhǔn)確,、真實(shí)的數(shù)據(jù),，［32］阻礙了中央政府對(duì)地方政府環(huán)境政策執(zhí)行情況的監(jiān)控。

       地方內(nèi)在動(dòng)機(jī)的弱化,、中央外在激勵(lì)的缺失以及環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的落后,，直接導(dǎo)致了地方政府的行為模式主要為無(wú)執(zhí)行。這直接反映在我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損失之中,。這一時(shí)期我國(guó)生態(tài)環(huán)境損失占GDP的比重十分驚人,。1978年達(dá)到13.5%，到1981年達(dá)到最高點(diǎn)20.5%,，其后長(zhǎng)期維持在10%左右,。［33］

       （二）1996-2005年：象征性執(zhí)行

       這一時(shí)期，中央政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注進(jìn)一步強(qiáng)化,，地方政府在晉升機(jī)制激勵(lì)下依舊保持著極高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)機(jī),。我國(guó)從1996年的“九五”計(jì)劃開(kāi)始正式施行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。然而,，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展在官員晉升中依舊占據(jù)主導(dǎo)地位,，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間對(duì)于前者有著明顯的偏向，甚至?xí)苊鈭?zhí)行阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)保政策,。

       為有效落實(shí)環(huán)保政策,，中央政府開(kāi)始著手建設(shè)系統(tǒng)的激勵(lì)體系,。1996年，中央政府出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》,，第一項(xiàng)規(guī)定“明確目標(biāo),，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”，要求地方政府制定污染控制和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)上報(bào)上級(jí)政府,，并將環(huán)境質(zhì)量作為主要領(lǐng)導(dǎo)人工作的考核內(nèi)容之一,，環(huán)境質(zhì)量與干部考核掛鉤，真正意義上的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制自此起步,。

       但監(jiān)測(cè)能力的滯后,，依然影響了環(huán)境政策執(zhí)行。2001年國(guó)家環(huán)?？偩种贫ú?zhí)行“十五”環(huán)境統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度和環(huán)境統(tǒng)計(jì)專(zhuān)業(yè)報(bào)表制度,，環(huán)境統(tǒng)計(jì)體系基本成型。但是,，環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作人員的嚴(yán)重匱乏和監(jiān)測(cè)方法的粗糙落后致使監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性大大降低,，單向數(shù)據(jù)流動(dòng)體制又缺乏有效的數(shù)據(jù)核查機(jī)制，因此,，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)往往難以反映真實(shí)的環(huán)境情況,，國(guó)家和地方各自的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)常存在較大出入。

       中央政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視使得地方政府不得不采取相關(guān)的應(yīng)對(duì)措施,，但信息系統(tǒng)的失效使得中央無(wú)法有效監(jiān)控地方行為,，地方多以象征性執(zhí)行以應(yīng)付了事，因此,，雖然“十五”計(jì)劃明確提出了環(huán)境相關(guān)的指標(biāo),，但環(huán)境指標(biāo)不降反升，單位GDP能耗上升7%,，SO2排放總量上升27.8%,。

       （三）2006-2010年：行政性執(zhí)行

       在這一時(shí)期，中央政府進(jìn)一步提高了環(huán)境保護(hù)在社會(huì)主義建設(shè)中的地位,。十七大上,，科學(xué)發(fā)展觀被列入黨章，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持發(fā)展的全面,、協(xié)調(diào)和可持續(xù)性,。“十一五”時(shí)期,，國(guó)家首次提出了有關(guān)環(huán)境的8個(gè)約束性指標(biāo),，并出臺(tái)了相關(guān)的考核辦法，2006年和2009年發(fā)布的領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作文件中明確了環(huán)境保護(hù)是干部實(shí)績(jī)考核的組成內(nèi)容之一。

       環(huán)境監(jiān)測(cè)制度經(jīng)歷了重大改革,，初步具備了有效的監(jiān)控能力,。以2007 年主要污染物的統(tǒng)計(jì),、監(jiān)測(cè),、考核“三個(gè)辦法”發(fā)布為標(biāo)志，專(zhuān)門(mén)針對(duì)總量減排的數(shù)據(jù)核算機(jī)制開(kāi)始形成,。新的核算機(jī)制匹配有新的組織架構(gòu)和核算方法,，將污染排放數(shù)據(jù)的審核及確認(rèn)權(quán)收歸到中央手中，打破了存在多年的中央-地方信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題,，形成了對(duì)地方的初步監(jiān)控,。

       因此，在這一時(shí)期,，地方政府雖然仍然具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng),，但是由于激勵(lì)的增強(qiáng)和信息監(jiān)控的到位，普遍開(kāi)始轉(zhuǎn)向行政性執(zhí)行,?！笆晃濉睍r(shí)期的主要資源、環(huán)境指標(biāo)表現(xiàn)均好于“十五”時(shí)期：大氣環(huán)境質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量初步改善,，七大水系國(guó)控?cái)嗝婧糜冖箢?lèi)比例由41%提高到59.6%,；森林覆蓋率提高到20.36%，三項(xiàng)約束性指標(biāo)單位GDP能耗,，二氧化硫排放總量,，化學(xué)需氧量總量累計(jì)下降19.1%，14.29%,，12.45%,。

       （四）2011至今：行政性執(zhí)行為主，合力性執(zhí)行為輔

       在這一時(shí)期,，中央政府將環(huán)境保護(hù)列為主要工作,，地方政府環(huán)境治理動(dòng)機(jī)也不斷提高。2012年,，黨的十八大報(bào)告首次將經(jīng)濟(jì),、政治、文化,、社會(huì)和生態(tài)五大建設(shè)并列,，提出中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”的總體布局，生態(tài)文明建設(shè)被提升至更高的地位,。與此同時(shí),，公眾對(duì)環(huán)保關(guān)注的持續(xù)提高、新媒體的快速發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求推動(dòng)地方政府參與環(huán)境治理的動(dòng)機(jī)不斷提高，越來(lái)越多的地方政府將環(huán)境保護(hù)列入重點(diǎn)工作,。

       激勵(lì)體系在“十一五”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化,。“十二五”期間,，環(huán)境約束性指標(biāo)進(jìn)一步增加,，激勵(lì)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

       環(huán)境監(jiān)測(cè)建設(shè)全面推進(jìn),。2010年時(shí),，我國(guó)已初步建成了覆蓋全國(guó)的國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，監(jiān)測(cè)能力較“十一五”末有大幅提升,。

       新形勢(shì)下,，我國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行類(lèi)型以行政性執(zhí)行為主，并出現(xiàn)向合力性執(zhí)行轉(zhuǎn)變的趨勢(shì),。從環(huán)境政策績(jī)效來(lái)看,，“十二五”期間（2010-2014年），六項(xiàng)核心指標(biāo)單位GDP能耗,，單位GDP二氧化碳排放量,，二氧化硫排放總量，化學(xué)需氧量總量,，氨氮排放總量,、氮氧排放總量累計(jì)下降13.6%，16.6%,，9.6%,，10.1%，9.8%,，8.6%,，均超額完成原定目標(biāo)。地方政府的態(tài)度也從消極應(yīng)對(duì)向積極配合轉(zhuǎn)變,，多地出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)政策以保障中央環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。

       五、總結(jié)與政策建議

       本文通過(guò)對(duì)于既有文獻(xiàn)的梳理,，提取了動(dòng)機(jī),、激勵(lì)、信息三個(gè)主要要素,，建立了動(dòng)機(jī)-激勵(lì)-信息的分析框架,，通過(guò)上述框架，本文類(lèi)型化解釋了地方政府的行動(dòng)邏輯,，以及每種模式執(zhí)行效果的主要影響因素,，并借用這一概念分析了中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行效果的演變過(guò)程,。

       本文的理論意義：一是突破已有研究對(duì)中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行效果非此即彼的對(duì)立型解釋?zhuān)该髟诓煌闆r下執(zhí)行效果的變化趨勢(shì)和背后原因。二是重新構(gòu)建了一個(gè)科層制下政策執(zhí)行效果的分析框架,，特別是對(duì)于非經(jīng)濟(jì)類(lèi)的公共政策有著重要意義,。三是首次將動(dòng)機(jī)因素引入政治執(zhí)行效果的分析框架，在一定意義上突破了傳統(tǒng)分析框架中中央政府與地方政府完全對(duì)立的簡(jiǎn)單抽象假設(shè),。

       本文的政策建議：一是指明在未來(lái)的發(fā)展中,，應(yīng)當(dāng)著重動(dòng)機(jī)和信息角度的推動(dòng)，注重地方主要官員環(huán)境理念培養(yǎng)和加強(qiáng)政策信息真實(shí)性,。二是指明中央政府應(yīng)根據(jù)不同類(lèi)型政策設(shè)定不同的政策執(zhí)行模式,。

       ［作者簡(jiǎn)介］唐嘯,，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后,；陳維維，清華大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生,。

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