[摘 要] 加強(qiáng)地方人大專門委員會(huì)的建設(shè),，規(guī)范專委會(huì)的設(shè)置,、健全運(yùn)行機(jī)制,，是發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)職能作用的內(nèi)在要求,。安徽省三級人大專委會(huì)建設(shè)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。研究探索完善地方人大專委會(huì)組織制度和工作機(jī)制，對于貫徹中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的部署,，健全人大組織制度和工作機(jī)制,，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度完善發(fā)展，具有積極意義,。

       [關(guān)鍵詞] 人民代表大會(huì),；專委會(huì)；組織制度,；工作機(jī)制

       地方人大專門委員會(huì)（以下簡稱專委會(huì)）是我國人民代表大會(huì)的重要組成部分,，是人民代表大會(huì)的常設(shè)專門機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著協(xié)助本級人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的重要任務(wù),。加強(qiáng)專委會(huì)的建設(shè),，規(guī)范專委會(huì)的設(shè)置、健全運(yùn)行機(jī)制,，是發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)職能作用的內(nèi)在要求,。就完善地方人大專委會(huì)組織制度和工作機(jī)制進(jìn)行研究探索，對于深入貫徹中央有關(guān)推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的部署,，健全人大組織制度和工作機(jī)制,，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度完善發(fā)展，具有積極意義,。

       一,、調(diào)研安徽省地方人大專委會(huì)建設(shè)發(fā)展的基本情況

       地方人大專委會(huì)建設(shè)發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過程，也從一個(gè)側(cè)面反映出人民代表大會(huì)制度理論與實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展的進(jìn)程,，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治建設(shè)的不斷進(jìn)步,。多年來，安徽省省,、市,、縣三級人大專委會(huì)建設(shè)自上而下逐步推進(jìn),，履職實(shí)踐日益豐富,，為人大及其常委會(huì)履行職能、開展工作發(fā)揮了重要作用,。

       1．人大專委會(huì)設(shè)置情況,。1986年12月地方組織法第一次明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市以上地方人大可以設(shè)立專委會(huì)，使地方人大專門委員會(huì)的制度建設(shè)納入了法制軌道,。自此以后,，我省省、市兩級人大陸續(xù)設(shè)立了部分專委會(huì),。目前,，省人大設(shè)立8個(gè)專委會(huì)，各專委會(huì)配備主任委員1人、副主任委員1~4人,、委員若干人,。全省16個(gè)市人大均設(shè)有專委會(huì)，共63個(gè),，其中安慶,、滁州、銅陵市各8個(gè),，蕪湖,、淮北市各7個(gè)。

       2015年8月地方組織法修訂后,，規(guī)定“縣,、自治縣、不設(shè)區(qū)的市,、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)根據(jù)需要,，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)”,。我省縣級人大根據(jù)這一規(guī)定開始陸續(xù)設(shè)立專委會(huì),。截止到2016年年底，已有12個(gè)縣,、區(qū)人大設(shè)立專委會(huì),，從市、縣兩級人大現(xiàn)有專委會(huì)設(shè)置情況看,，主要是根據(jù)履行立法,、預(yù)算審查監(jiān)督職能的實(shí)際需要而設(shè)立的。從市,、縣兩級人大現(xiàn)有專委會(huì)組成結(jié)構(gòu)看,，市級人大專委會(huì)組成人員共500人，實(shí)有主任委員61人,、副主任委員74人,，專職的207人?？h級人大專委會(huì)組成人員共110人,，實(shí)有主任委員15人、副主任委員20人,，專職的34人,。

       2．制度機(jī)制建立情況。省人大各專委會(huì)都根據(jù)自身職能制定了工作規(guī)則,，經(jīng)過多年的工作實(shí)踐,，已經(jīng)形成了一套比較規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制,。市級人大常委會(huì)在抓好專委會(huì)組織建設(shè)的同時(shí)，同步抓好制度建設(shè),，如滁州市人大常委會(huì)制定了《關(guān)于充分發(fā)揮市人大專門委員會(huì)作用的若干意見》,，宣城市人大常委會(huì)制定了《宣城市人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)議事規(guī)則》?？h級人大專委會(huì)雖然設(shè)立較晚,，但也逐步建立了工作職責(zé)與議事規(guī)則，有的還建立了工作制度,，如霍邱縣人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)制定了《關(guān)于加強(qiáng)與有關(guān)部門聯(lián)系的辦法》等,。這些都為人大專委會(huì)依法履職、開展工作提供了制度遵循,。

       3．履行法定職責(zé)情況,。省人大專委會(huì)能夠積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，較好履行法定職能,。市人大專委會(huì)的建立遲早不一,，工作發(fā)展不平衡?？h級人大專委會(huì)工作剛剛起步,。從省、市兩級人大履職較好的專委會(huì)看,，工作成效主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是在地方立法中,，加強(qiáng)立法規(guī)劃和年度計(jì)劃編制的調(diào)查研究，參與立法項(xiàng)目的調(diào)研論證,，牽頭起草有關(guān)法規(guī)案,，對相關(guān)法規(guī)案提前進(jìn)行審查，修改完善法規(guī)草案,，就立法焦點(diǎn)問題進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通,，為人大及其常委會(huì)審議通過法規(guī)奠定基礎(chǔ)。二是在法律監(jiān)督中,，協(xié)助常委會(huì)開展執(zhí)法檢查,，認(rèn)真做好執(zhí)法檢查的前期準(zhǔn)備工作；協(xié)助常委會(huì)做好規(guī)范性文件備案審查工作,，研究提出審查意見,，督促有關(guān)方面糾正審查中發(fā)現(xiàn)的問題,。 三是在專項(xiàng)工作監(jiān)督中,，圍繞常委會(huì)審議議題開展專題調(diào)研，就“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告稿研究提出意見,，督促有關(guān)方面做出回應(yīng),，并跟蹤監(jiān)督常委會(huì)審議意見和決議決定的落實(shí),。四是在預(yù)決算審查監(jiān)督中，提前介入,，進(jìn)行初審,，跟蹤監(jiān)督執(zhí)行，促進(jìn)政府科學(xué)民主依法理財(cái),。 五是在代表工作中,，加強(qiáng)與代表的直接聯(lián)系，擴(kuò)大代表對專委會(huì)工作的參與,，更好發(fā)揮代表作用,；承辦督辦相關(guān)代表議案、建議,，并抓好跟蹤落實(shí),。

       二、存在的主要問題及原因

       由于法律對人大專委會(huì)的設(shè)置,、組成,、職能以及履職的方式手段等規(guī)定比較籠統(tǒng)，尤其是對地方人大專委會(huì)組織制度和工作機(jī)制缺乏統(tǒng)一,、明確的規(guī)定,，實(shí)踐中無論是機(jī)構(gòu)建設(shè)還是工作運(yùn)轉(zhuǎn)都存在一些共性問題，需要認(rèn)真分析研究,。

       1．法律層面的缺陷制約了專委會(huì)的建設(shè),。一是關(guān)于專委會(huì)的設(shè)置留空檔。地方組織法規(guī)定,，省,、自治區(qū)、直轄市,、自治州,、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì),、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì),、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)等專委會(huì)，但是在設(shè)置其他專委會(huì)（名稱）和設(shè)置的數(shù)量上沒有具體規(guī)定,，給地方人大在實(shí)際工作中造成諸多不便,。二是關(guān)于專委會(huì)的職責(zé)較為籠統(tǒng)。地方組織法及其他有關(guān)法律規(guī)定的專委會(huì)職責(zé)過于籠統(tǒng),。從人大工作的實(shí)踐看,，這些規(guī)定已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)專委會(huì)在地方人大建設(shè)中承擔(dān)的大量工作和重要任務(wù)。三是關(guān)于專委會(huì)工作的程序欠規(guī)范,。地方組織法和其他相關(guān)法律中有一些關(guān)于專委會(huì)職責(zé)的規(guī)定,，但缺乏明確,、具體、可操作的程序性規(guī)定,，影響了專委會(huì)工作的質(zhì)量和效能,。

       2．組織架構(gòu)的設(shè)置削弱了專委會(huì)的地位。專委會(huì)作為人民代表大會(huì)的重要常設(shè)機(jī)構(gòu),，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上層級較高,。但實(shí)際工作中各專委會(huì)是“牌子大、力量弱”,，且從上而下逐漸弱化,，一般為主任委員1名，副主任委員或委員若干名,；沒有專門的編制,，沒有具體的工作人員，與各專委會(huì)對口聯(lián)系的政府工作部門行政編制對比,，在組織力量方面上明顯處于“失衡”狀態(tài),。如財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對口聯(lián)系的政府工作部門十多個(gè)，主要是發(fā)展,、財(cái)政,、經(jīng)信、統(tǒng)計(jì),、審計(jì)等政府主要經(jīng)濟(jì)工作部門,，聯(lián)系的點(diǎn)多、面廣,，工作任務(wù)重,，專委會(huì)工作力度明顯不足。隨著地方公共事務(wù)日益龐雜多樣,，地方人大在立法,、監(jiān)督等方面的工作難度也大大提升，而目前人大專委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和工作班子的設(shè)置,，已不能滿足新形勢下其承擔(dān)職責(zé)任務(wù),。

       3．人員配置不合理影響了專委會(huì)作用的發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析,，首先,，組成人員年齡偏大。年齡超過55歲的占全體組成人員的二分之一左右,，許多委員一屆尚未任滿就已退休,，致使各委員會(huì)幾乎每屆都有新任委員大進(jìn)大出，影響專委會(huì)工作的連續(xù)性,。其次,，組成人員中專職人員較少，兼職委員過多,，且多是部門和單位的主要負(fù)責(zé)人,，難有更多的精力參與委員會(huì)活動(dòng)，無法保證專委會(huì)會(huì)議討論,、審議和表決重要事項(xiàng)的質(zhì)量,，有時(shí)甚至因出席會(huì)議人員達(dá)不到半數(shù)而無法召開。 縣級人大專委會(huì)中專職人員更少,，有的甚至沒有專職人員,。

       4．工作機(jī)制不健全導(dǎo)致了專委會(huì)履職不到位。一是與人代會(huì)的工作關(guān)系不明確,。在人民代表大會(huì)會(huì)議期間,，各專委會(huì)的作用發(fā)揮不盡如人意，以專委會(huì)名義依法向大會(huì)提出議案,、建議,、批評和意見的情況仍不多見，有的專委會(huì)甚至從來沒有提出過議案,、建議,、批評和意見。專委會(huì)為大會(huì)主席團(tuán)發(fā)揮參謀作用還不夠,，除財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對計(jì)劃,、財(cái)政報(bào)告進(jìn)行審查外，其他專委會(huì)大多沒有就與本委員會(huì)相關(guān)的重大事項(xiàng)提出審議意見,。二是與常委會(huì)的關(guān)系沒有理順,。專委會(huì)是依法設(shè)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但專委會(huì)沒有監(jiān)督權(quán),，不具有權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì),，在實(shí)際工作中只是協(xié)助本級人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的法定機(jī)構(gòu)，是在人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下研究審議和擬定議案,，受常委會(huì)和主任會(huì)議的約束較大,，使法律賦予人大及其常委會(huì)的一些重要職權(quán)，如質(zhì)詢權(quán) ,、特定問題調(diào)查權(quán),、討論決定重大事項(xiàng)權(quán)等沒有完全落實(shí)到實(shí)處，從制度設(shè)置層面來講,，與專委會(huì)沒有監(jiān)督職權(quán)有直接的關(guān)系,。三是與工作委員會(huì)的關(guān)系沒有分清。對專委會(huì)和工作委員會(huì)合署辦公的部門,，存在工作委員會(huì)代行專委會(huì)職能的情況,。由于有關(guān)法律對人大常委會(huì)的工作哪些必須由專委會(huì)承擔(dān),、哪些由工作委員會(huì)承擔(dān)，沒有十分明確的劃分,，職責(zé)定位不清,，導(dǎo)致在實(shí)際工作中存在隨意性，往往工作委員會(huì)履行了大多數(shù)職責(zé),，專委會(huì)的職能和作用被弱化,。四是與“一府兩院”對口部門的關(guān)系錯(cuò)位。目前,，多數(shù)地方人大專委會(huì)的設(shè)立是按照與“一府兩院”部門對應(yīng)的原則設(shè)立的,，專委會(huì)主任委員和副主任委員中也有許多是從所聯(lián)系部門的領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任而來，部分專委會(huì)與聯(lián)系的部門存在著一種自然的特殊關(guān)系,。因此,，這些專委會(huì)有時(shí)在執(zhí)法檢查、聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí),，從部門的局部利益出發(fā),，為部門提出增機(jī)構(gòu)、擴(kuò)編制,、加預(yù)算等方面的意見和建議,，使專委會(huì)的工作明顯地帶有部門利益傾向。

       三,、對策與建議

       綜合分析地方人大專委會(huì)建設(shè)和工作情況,，應(yīng)當(dāng)按照中央關(guān)于長期堅(jiān)持、全面貫徹,、不斷發(fā)展人民代表大會(huì)制度的總體要求,，立足于充分發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)的作用，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向,，加強(qiáng)制度創(chuàng)新和工作創(chuàng)新,，著重從以下三個(gè)方面推進(jìn)地方人大專委會(huì)組織制度和工作機(jī)制的完善。

       1．完善有關(guān)法律制度,，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),。鑒于人大專委會(huì)的建設(shè)屬于國家政權(quán)建設(shè)的范疇，需要通過國家立法引領(lǐng)和推動(dòng),，盡量從法律上,、制度上對地方人大專委會(huì)的組織制度和工作機(jī)制加以明確。特別是應(yīng)對省,、市,、縣三級人大專委會(huì)的設(shè)立，包括名稱、數(shù)量以及職責(zé)范圍,、議事程序,、履職的主要方式等，分別做出細(xì)化規(guī)范,；對省,、市、縣三級人大專委會(huì)組成人員的專職比例,、年齡結(jié)構(gòu),、專業(yè)結(jié)構(gòu)以及工作力量的配備等提出原則要求,，推動(dòng)專委會(huì)組成人員的年輕化,、專業(yè)化。實(shí)踐中應(yīng)做到組成人員中有1/3以上的人員能任兩屆,，擬安排擔(dān)任下一屆委員會(huì)主任委員的人選能夠提前到人大任職,，避免同一委員會(huì)主任委員和副主任委員同時(shí)離任，以保持專委會(huì)工作的連續(xù)性,，同時(shí)應(yīng)更多配備具有相關(guān)專業(yè)知識的人員,，提高專職委員比例，進(jìn)一步發(fā)揮好專委會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢,。

       2. 健全專委會(huì)運(yùn)行機(jī)制,，增強(qiáng)工作活力。在法律沒有做出明確,、具體規(guī)定的情況下,，建議地方人大常委會(huì)根據(jù)憲法和地方組織法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合工作實(shí)踐,，制定專委會(huì)工作規(guī)則,，明確具體的工作職責(zé)、議事規(guī)則等,，推動(dòng)專委會(huì)工作的制度化,、規(guī)范化。一是建立健全專委會(huì)工作規(guī)則,。明確專委會(huì)組成人員的構(gòu)成及條件,、工作范疇、工作職責(zé),、議事規(guī)則和運(yùn)作規(guī)范等,，盡可能理清與常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)交叉重合的職能，使專委會(huì)在安排工作時(shí),， 突出專業(yè)特點(diǎn),，規(guī)范運(yùn)作，保證工作程序完備合法，從而提高議事質(zhì)量和效能,。二是建立健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,。常委會(huì)主任會(huì)議應(yīng)對各專委會(huì)每年工作安排進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各專委會(huì)擬訂工作要點(diǎn)和安排重要工作時(shí)應(yīng)先與秘書長（辦公室主任）充分溝通,，再由專委會(huì)全體會(huì)議審議通過,。各專委會(huì)應(yīng)建立與政府相關(guān)部門和“兩院”聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，以形成加強(qiáng)和改進(jìn)工作的合力,。三是建立健全對專委會(huì)工作監(jiān)督制度,。建立健全專委會(huì)定期向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作等制度，加強(qiáng)對專委會(huì)工作的監(jiān)督,，對于更好促進(jìn)專委會(huì)依法履職,、完善人民代表大會(huì)制度具有積極作用。

       3. 強(qiáng)化專委會(huì)職能作用,，推動(dòng)工作創(chuàng)新,。一是協(xié)助人大及其常委會(huì)主導(dǎo)地方立法。健全專委會(huì)立法起草,、論證,、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制,，充分發(fā)揮專委會(huì)在立法工作中的重要作用,。在編制常委會(huì)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃過程中，專委會(huì)應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,，積極向常委會(huì)提出立法項(xiàng)目建議,，同時(shí)，按照職責(zé)對有關(guān)方面提出的立法建議項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)論證評估,。建立健全專委會(huì)立法專家顧問制度,，對綜合性、全局性,、基礎(chǔ)性以及涉及利益關(guān)系重大調(diào)整,、社會(huì)普遍關(guān)注的重要法規(guī)草案，專委會(huì)應(yīng)當(dāng)牽頭組織有關(guān)方面進(jìn)行起草,，及時(shí)協(xié)調(diào),、吸納各方面意見建議，有效防止部門利益法制化,。對提請人大及其常委會(huì)審議的法規(guī)案,，有關(guān)專委會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分審議論證，提出意見建議,，為科學(xué)立法發(fā)揮應(yīng)有作用,。二是協(xié)助人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng),。討論決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面重大事項(xiàng)是憲法和法律賦予地方人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。專委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際及社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題,，研究提出常委會(huì)年度討論決定重大事項(xiàng)建議,。在常委會(huì)聽取和審議重大事項(xiàng)報(bào)告前，專委會(huì)應(yīng)當(dāng)對有關(guān)重大事項(xiàng)加強(qiáng)調(diào)查研究,，通過座談會(huì),、聽證會(huì)、論證會(huì)等多種形式,，廣泛聽取各方面意見,，同時(shí)，對提請常委會(huì)審議的重大事項(xiàng),、重大決策草案加強(qiáng)合法性審查,，切實(shí)提高常委會(huì)科學(xué)決策、民主決策,、依法決策水平,。對“一府兩院”貫徹實(shí)施決議決定情況,，專委會(huì)要協(xié)助常委會(huì)通過執(zhí)法檢查,、聽取報(bào)告、專題詢問,、專題調(diào)研等形式,，加強(qiáng)監(jiān)督和跟蹤督促，確保人大及其常委會(huì)決議決定正確有效實(shí)施,。三是協(xié)助人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對“一府兩院”工作監(jiān)督,。建立政府組成部門向人大常委會(huì)或有關(guān)專委會(huì)書面報(bào)告年度工作情況制度。根據(jù)人代會(huì)批準(zhǔn)通過的政府工作報(bào)告,，對政府部門年度工作完成情況和年度工作安排意見,，專委會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真研究和審議，提出有針對性的意見建議,，督促支持政府有關(guān)部門改進(jìn)工作,，推動(dòng)發(fā)展。扎實(shí)做好常委會(huì)執(zhí)法檢查具體工作,，深入開展執(zhí)法調(diào)研,，認(rèn)真研究執(zhí)法檢查報(bào)告，協(xié)助常委會(huì)督促政府及其部門依法行政,、嚴(yán)格執(zhí)法,。協(xié)助常委會(huì)督促司法機(jī)關(guān)依法辦案，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,，重點(diǎn)解決司法工作中帶有共性的問題,，促進(jìn)公正司法。四是協(xié)助人大及其常委會(huì)做好議案、建議的承辦督辦工作,。建立健全聯(lián)系和服務(wù)代表工作機(jī)制,，為代表提出議案、建議,、批評和意見提供服務(wù),，為代表依法提出高質(zhì)量的議案和建議提供咨詢。對交由專委會(huì)研究處理的代表建議,、批評和意見,，應(yīng)與提出相關(guān)建議的代表加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，聽取意見,，并在認(rèn)真研究處理的基礎(chǔ)上答復(fù)代表,。對交由“一府兩院”辦理的涉及人民群眾切身利益、代表反映比較集中的建議,、批評和意見,，有關(guān)專委會(huì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)督辦，抓好落實(shí),。

       加強(qiáng)地方人大專委會(huì)工作和建設(shè),，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、推動(dòng)人大工作創(chuàng)新發(fā)展的必然要求,，也是加強(qiáng)人大及其常委會(huì)自身建設(shè),、更好發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用的必然要求。完善地方人大專委會(huì)組織制度和工作機(jī)制,，既要完善相關(guān)法律法規(guī),，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，也需要地方各級人大積極探索,，不斷推進(jìn),。

       (來源：《行政管理改革》2017年第9期)