一,、低保救助政策具有“捆綁福利”特征,，實(shí)踐中導(dǎo)致不公平和 “低保福利依賴(lài)”

       政策實(shí)踐反映最低生活保障是社會(huì)救助中最具有爭(zhēng)議性的救助項(xiàng)目之一。其主要問(wèn)題是：低保救助成為其他救助包括住房救助,、教育救助、醫(yī)療救助,、就業(yè)救助以及殘疾救助的前提,；低保救助成為包括水、電,、氣,、暖,、公交,、電視等日用生活消費(fèi)減免的前提；低保救助也是唯一一種國(guó)家明確要求每年遞增不低于10%的救助項(xiàng)目,；相比其他救助項(xiàng)目,，低保救助不僅涉及面廣，而且核定標(biāo)準(zhǔn)模糊,，核定過(guò)程復(fù)雜,，成本很高，尤其在農(nóng)村更是困難和混亂,，實(shí)際占了總救助管理成本的至少50%,。

       低保救助政策自實(shí)施以來(lái)，由于其具有的“低保福利捆綁”效應(yīng),，出現(xiàn)的消極后果是：低保家庭實(shí)際生活水平比臨界線上沒(méi)有進(jìn)入低保范圍的家庭要好,；實(shí)際救助水平也超出了特困人員救助水平；各地圍繞低保資格攀比嚴(yán)重,，成為“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！?、“違規(guī)保”的主要發(fā)生部位,；低保救助的高含金量還導(dǎo)致一部分處于勞動(dòng)年齡階段且有勞動(dòng)能力的低保戶(hù)不愿意就業(yè),，“應(yīng)保盡保”在一定程度上滋生助長(zhǎng)了“不勞而獲”的懶漢現(xiàn)象,。

       矯正的建議是,，按照實(shí)際困難狀況和基本生活需要，實(shí)施梯度救助方式,，做到需保則保,，救助水平達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€為止，將單純資金救助改為發(fā)展性綜合救助,。

       第一,，實(shí)施救助時(shí)應(yīng)當(dāng)“一難一助”,，合乎哪類(lèi)救助就申請(qǐng)哪類(lèi)救助，做到分類(lèi)申請(qǐng),，需保則保,，消除救助的互為條件，使各類(lèi)救助和生活保障與低保資格脫鉤,，避免救助捆綁與待遇疊加,。

       第二，實(shí)施梯度救助方式,，依次是：特困人群（包括“五?！比藛T、城市“三無(wú)”人員,、流浪乞討人員,、孤兒、城鎮(zhèn)和農(nóng)村中明顯不能維持基本生活的人員）可依據(jù)需要享受所有救助,；低收入困難家庭可以按照“一難一助”原則申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)救助,；因偶然因素陷入生活困境人員可申請(qǐng)臨時(shí)救助，統(tǒng)一調(diào)整臨時(shí)救助規(guī)則并按需加大臨時(shí)救助力度,。

       第三,，避免救助依賴(lài)癥。除了特困人群外,，對(duì)具有自食其力條件的救助對(duì)象設(shè)定救助終止期限,，到期復(fù)核；減少貨幣救助形式,，比如食物可以采用“食品券”,，以減少申請(qǐng)者對(duì)于救助資金的欲望；對(duì)于有勞動(dòng)能力的人,，采用以公益勞動(dòng)換救助的機(jī)制,，避免因救助養(yǎng)懶人。

       第四,，將單純貨幣救助改為物質(zhì)救助和生活照料,、精神關(guān)懷、心理慰藉,、能力提升,、社會(huì)融入相結(jié)合的綜合救助，強(qiáng)化救助的發(fā)展性,。

       二,、現(xiàn)有救助中最突出的是因病致貧，但政策設(shè)計(jì)中因重特大疾病造成的支出性貧困被忽略

       自低保政策實(shí)施以來(lái),，無(wú)論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn),，真正長(zhǎng)期生活特別困難的人幾乎都已經(jīng)進(jìn)入低保范圍,。但由于低保政策規(guī)定只計(jì)算家庭收入，不考慮家庭支出,，有些家庭收入雖好于低保家庭,，但偶然遇到病災(zāi)打擊會(huì)造成較大甚至巨大家庭開(kāi)支，由于臨時(shí)救助杯水車(chē)薪而陷入生活困境,，無(wú)法得到現(xiàn)有政策的有效救助,。筆者在安徽評(píng)估中，當(dāng)?shù)乇辉L談對(duì)象都認(rèn)為,，除了特困家庭外,，一般家庭的基本生活沒(méi)有大問(wèn)題，真正的家庭困難主要是來(lái)自于重特大疾病的發(fā)生,。就診中城鎮(zhèn)醫(yī)保和農(nóng)村新農(nóng)合報(bào)銷(xiāo)范圍有限,，名義上是報(bào)銷(xiāo)70%,，實(shí)際上只是就嚴(yán)格而狹窄的用藥,、治療、檢查目錄范圍而言,。一般情況下個(gè)人自付比例都不低于50%,，即使實(shí)施了各種救助，家庭仍然承擔(dān)巨大醫(yī)療費(fèi)用壓力,，因病致貧往往難以避免,。比如在宿州桃源鎮(zhèn)翻閱救助記錄發(fā)現(xiàn)的一位農(nóng)村肝病患者，大病醫(yī)治花銷(xiāo)2.4萬(wàn)元,，新農(nóng)合報(bào)銷(xiāo)7000元,，因?yàn)椴皇堑捅＜彝ィＯ碌?.7萬(wàn)元又達(dá)不到當(dāng)?shù)匾?guī)定的2萬(wàn)元的大病救助線,，只能尋求一次性臨時(shí)救助（獲得1000元）,，其余不得不自己負(fù)擔(dān)，這個(gè)本來(lái)還過(guò)得去的家庭因此陷入困難,。再如較為突出的還有因?yàn)橹匕Y精神病人而拖垮家庭的情況,，住院住不起，僅依靠低保救助不足以解難,，這種“因病支出性貧困”卻漏到了救助政策的縫隙之中,，這類(lèi)家庭在宿州市就有2300多個(gè)。

       矯正的建議是,，高度重視重特大疾病致貧現(xiàn)象,，通過(guò)調(diào)整和完善重特大疾病救助政策，彌補(bǔ)救助政策體系的漏洞,。

       第一,，建議將白血病,、尿毒癥、惡性腫瘤,、心臟病,、艾滋病、急性心梗,、腦梗,、重度再生障礙性貧血、肝腎器官移植,、系統(tǒng)性紅斑狼瘡,、精神病等支出巨大、對(duì)家庭打擊大的病種納入特別救助范圍,。

       第二,，取消現(xiàn)行的重特大疾病救助的低保前提，只要屬于劃定范圍內(nèi)的大病病種即實(shí)施特別救助,；取消大病救助治療報(bào)銷(xiāo)門(mén)檻,，提升大病治療的報(bào)銷(xiāo)比例至80%~90%，進(jìn)一步提高救助報(bào)銷(xiāo)封頂線,；適當(dāng)放寬大病治療的檢查,、治療、用藥目錄,；推動(dòng)為精神病人建立專(zhuān)門(mén)的康復(fù)治療中心,；適當(dāng)放寬重特大疾病患者必須在定點(diǎn)醫(yī)院治療才能獲得救助的限制（比如可限定在所在地級(jí)市區(qū)域范圍內(nèi)）。

       第三,，各級(jí)政府增加醫(yī)療救助資金投入的比例,。

       三、救助申請(qǐng)者財(cái)產(chǎn)信息核對(duì)手段落后,，信息壁壘成為社會(huì)救助實(shí)施的突出障礙

       幾乎所有的政策實(shí)施部門(mén)都反映現(xiàn)有低保的核實(shí)確認(rèn)存在“三難”,，即家庭收入界定難，家庭情況調(diào)查難,，救助對(duì)象清退難,。民政部門(mén)現(xiàn)階段對(duì)家庭收入狀況的核查，主要靠入戶(hù)訪看,、信函索證,、手工核對(duì)，這些做法不僅使非常關(guān)鍵的家庭財(cái)產(chǎn)收入信息核查一直停留在落后的“估算”階段,，而且也陷入工作量大,、需要人手多、成本高、出錯(cuò)多的局面,。主要原因是,，與社會(huì)救助相關(guān)的政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)迄今還沒(méi)有建立互通共享的家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息網(wǎng)絡(luò)。比如,，民政系統(tǒng)掌握著居民的婚姻和殯葬信息,，公安系統(tǒng)掌握著戶(hù)籍、車(chē)輛信息,，住房與建設(shè)系統(tǒng)掌握著家庭住房和公積金信息,，人力資源和社會(huì)保障系統(tǒng)掌握著退休金信息，工商系統(tǒng)掌握著經(jīng)辦企業(yè)的信息,，稅務(wù)系統(tǒng)掌握著繳稅信息,，金融系統(tǒng)掌握著家庭的存款、社會(huì)保險(xiǎn)和證券信息等,。安徽目前的情況是,，僅僅在民政和公安系統(tǒng)中因?yàn)閮杉腋饔兴蠖緦?shí)現(xiàn)了相關(guān)信息互通，其他部門(mén)之間除了一些手工核對(duì)之外,，都以不同的理由,，維持著現(xiàn)在的信息封閉狀態(tài)。據(jù)負(fù)責(zé)社會(huì)救助的實(shí)際管理部門(mén)負(fù)責(zé)人反映,，阻礙互聯(lián)互通的原因不是技術(shù)問(wèn)題,，而主要是部門(mén)利益作祟,。

       矯正的建議是,，通過(guò)國(guó)家頂層權(quán)威發(fā)力，堅(jiān)決破除部門(mén)利益壁壘,，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)建立橫向部門(mén)之間和縱向各級(jí)政府之間互聯(lián)互通的社會(huì)救助信息共享網(wǎng)絡(luò),。

       救助信息互聯(lián)互通工程切關(guān)社會(huì)救助的質(zhì)量、效率和成本,，應(yīng)該強(qiáng)力推進(jìn)盡快建成,。鑒于這項(xiàng)信息工程牽扯部門(mén)多，涉關(guān)利益復(fù)雜,，既不可能在一個(gè)局部實(shí)現(xiàn),，也不可能靠一個(gè)地方建成，也不可能由民政部門(mén)牽頭完成,，而只能從國(guó)家層面發(fā)力推動(dòng)才能促成,。因此：

       第一，建議中央政府就牽涉眾多機(jī)構(gòu)的社會(huì)救助信息互聯(lián)工程,，制定信息共享平臺(tái)構(gòu)建時(shí)間表,，限期建成社會(huì)救助數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。

       第二，做好各部門(mén)之間低保信息管理軟件系統(tǒng)的銜接工作,，在保護(hù)居民隱私權(quán)的前提下,，相關(guān)聯(lián)網(wǎng)單位要配備專(zhuān)用計(jì)算機(jī)、設(shè)定專(zhuān)用信息點(diǎn),，實(shí)行專(zhuān)人負(fù)責(zé),、專(zhuān)機(jī)操作、定點(diǎn)應(yīng)用,。

       第三,，在該信息聯(lián)網(wǎng)之前，經(jīng)救助申請(qǐng)人及其家庭成員授權(quán),，公安,、人社保障、住建,、金融,、保險(xiǎn)、工商,、稅務(wù),、住房公積金等部門(mén)和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定的需要，及時(shí)向民政部門(mén)提供戶(hù)籍,、機(jī)動(dòng)車(chē),、就業(yè)、保險(xiǎn),、住房,、存款、證券,、個(gè)體工商戶(hù),、納稅、公積金等方面的信息,，形成比較暢通的救助相關(guān)信息核對(duì)機(jī)制,。

       四、社會(huì)救助中雖然有社會(huì)力量的零星參與,，但主要是依賴(lài)政府和行政力量,，沒(méi)有激發(fā)形成社會(huì)資源普遍參與的氛圍

       評(píng)估中各地管理部門(mén)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)幾乎一致抱怨救助資源短缺?？陀^事實(shí)是,，社會(huì)救助尤其是低保救助工作量非常之大，申請(qǐng)家庭數(shù)量多,，入戶(hù)信息核查難度大,。隨著低保管理程序的日益規(guī)范,，鎮(zhèn)村兩級(jí)從事民政工作的專(zhuān)職人員不僅要負(fù)責(zé)入戶(hù)調(diào)查、聽(tīng)證評(píng)議,、三次公示,、到期低保家庭的變更和續(xù)保等環(huán)節(jié)中大量表冊(cè)的填寫(xiě)、信息錄入,、資料查詢(xún)等事務(wù)性工作,，而且還要處理由于各種原因未納入低保群眾的上訪、投訴等安撫調(diào)解工作,。這種程序環(huán)節(jié)多,、信息處理量大、群眾訴求強(qiáng),、社會(huì)關(guān)注度高的工作現(xiàn)狀使得工作力量不足的問(wèn)題日益凸顯,。經(jīng)辦端口上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政所配備人員一般2~5人且大多數(shù)身兼別職。隨著這幾年保障人數(shù)逐年增多,，工作量逐年增加,，要求也越來(lái)越高，嚴(yán)重制約了社會(huì)救助尤其是低保救助政策的實(shí)施質(zhì)量,。在城市區(qū)域內(nèi)還不是很明顯,，在地廣人多的縣域農(nóng)村人手不足的矛盾尤其突出。比如在合肥市的廬陽(yáng)區(qū),，2015年上半年一共有救助對(duì)象2300人,，平均下來(lái)每個(gè)街道社會(huì)事務(wù)所服務(wù)210人，3個(gè)救助工作人員可以匹配,；但是在合肥市農(nóng)村的廬江縣則有救助對(duì)象4萬(wàn)人,，17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（一般2~5人）要服務(wù)2353人，盡管可以發(fā)動(dòng)農(nóng)村居委會(huì)協(xié)助做一些入戶(hù)工作,，但工作起來(lái)的確是杯水車(chē)薪,，疲于應(yīng)付。

       矯正的建議是,，各級(jí)黨委和政府將治理理念嵌入社會(huì)救助領(lǐng)導(dǎo)和管理之中，重視和激活社會(huì)資源,，構(gòu)建社會(huì)組織等各種力量參與救助的多元格局,。

       第一，通過(guò)政府培育專(zhuān)業(yè)組織服務(wù)來(lái)化解入戶(hù)調(diào)查核對(duì)的人員短缺,。入戶(hù)調(diào)查核對(duì)是非常適宜社會(huì)組織等專(zhuān)業(yè)力量介入的救助環(huán)節(jié),，各級(jí)政府管理部門(mén)可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)合同，設(shè)定雙方認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn),、數(shù)量,、價(jià)格,，獎(jiǎng)懲、期限等,，保證入戶(hù)調(diào)查信息核對(duì)的質(zhì)量,。政府可以根據(jù)可操作性，有針對(duì)性地引導(dǎo)這類(lèi)專(zhuān)業(yè)調(diào)研組織的成立,、培訓(xùn),、孵化，為這類(lèi)第三方組織和村,、居兩委的合作工作穿針引線,，牽線搭橋，形成良好的第三方入戶(hù)調(diào)查信息核對(duì)工作機(jī)制,。各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)端正認(rèn)識(shí),，積極推動(dòng)，真正通過(guò)提升和借用社會(huì)組織等社會(huì)力量,，承擔(dān)救助操辦任務(wù),，也相應(yīng)破解完全依賴(lài)行政資源的難題。

       第二,，通過(guò)政府鼓勵(lì)建立私募救助基金,，補(bǔ)充政府社會(huì)救助資金單一來(lái)源供給的不足。目前社會(huì)救助的資金主要來(lái)自財(cái)政,，中央和省級(jí)占70%,，地市占10%，縣市占20%,。但是由于實(shí)際需求尤其是醫(yī)療救助資金的嚴(yán)重不足,，地市尤其是縣市一級(jí)投入每年都要成倍地超出。不少地方為了應(yīng)付救助資金短缺問(wèn)題,，往往采取提高醫(yī)療救助起付線,、向困難家庭轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)的方式來(lái)規(guī)避矛盾。建議各地政府應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳和引導(dǎo)慈善公益精神,，通過(guò)暢通注冊(cè)渠道,、落實(shí)稅收優(yōu)惠、社會(huì)聲譽(yù)激勵(lì)等組合舉措,，爭(zhēng)取在每個(gè)縣市區(qū)域都能夠建立至少一家社會(huì)救助性私募基金會(huì),，專(zhuān)門(mén)致力于特困家庭，進(jìn)行重特大疾病,、安老,、助孤、幫殘,、助學(xué)等慈善救助活動(dòng),。

       第三,，通過(guò)政府推行“公建民營(yíng)”公私合作，滿(mǎn)足孤寡老人集中供養(yǎng)的資源需求,。政府投資興辦的養(yǎng)老床位逐步通過(guò)公建民營(yíng)等方式管理運(yùn)營(yíng)的,，積極鼓勵(lì)民間資本通過(guò)委托管理等方式，經(jīng)營(yíng)公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,。這是政府激發(fā)社會(huì)活力,，彌補(bǔ)資源短缺，加強(qiáng)社會(huì)救助力量的正確途徑,，同時(shí)必須堅(jiān)持以兜底救助為核心的基本原則,。

       第四，通過(guò)政府和保險(xiǎn)企業(yè)合作,，化解“五?！崩先斯B(yǎng)護(hù)理資源的短缺和政府與個(gè)人的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為有效提高善后處置能力,，緩解“五?！崩先艘蚣膊　⒁馔鈧υ斐傻慕?jīng)濟(jì)壓力,，規(guī)范“五?！惫B(yǎng)對(duì)象的護(hù)理保險(xiǎn)運(yùn)作方式，努力為“五?！崩先撕汀拔灞,！惫B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)筑“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避安全網(wǎng)”，各地可以推行特殊人群長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保障制度,。首先,，政府出資并推動(dòng)，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司,、“五?！惫B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)等多方參與，形成政府與社會(huì)組織,、企業(yè)等各司其職,、協(xié)調(diào)配合、合作共贏的機(jī)制,；其次,，政府制定統(tǒng)一保險(xiǎn)方案，采取統(tǒng)一優(yōu)選,，統(tǒng)一投保方式，發(fā)揮“大數(shù)法則”優(yōu)勢(shì),，使保障范圍更加全面和保險(xiǎn)費(fèi)用更合理,；再次,，商業(yè)運(yùn)作，“五?！崩先说忍厥馊巳洪L(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的推行,，按照市場(chǎng)化運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)投?！拔灞,！惫B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避，比如當(dāng)政府出資投保的老人發(fā)生住院護(hù)理和護(hù)理中發(fā)生意外時(shí),，所有費(fèi)用由保險(xiǎn)公司承擔(dān),。

       五、社會(huì)救助政策中存在“負(fù)激勵(lì)”因素,，低保救助缺乏對(duì)有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象就業(yè)創(chuàng)業(yè)和脫貧自立的激勵(lì)作用

       現(xiàn)行社會(huì)救助尤其是低保救助政策的核心是低收入補(bǔ)償,，實(shí)際救助資金數(shù)額等于政府救助標(biāo)準(zhǔn)減去申請(qǐng)救助者的實(shí)際收入。因此而產(chǎn)生了“負(fù)激勵(lì)”性,，即受助者無(wú)意通過(guò)勞動(dòng)增加自己的收入（或者有意隱瞞自己的收入）,，因?yàn)樵黾佣嗌僖馕吨ザ嗌伲瑒趧?dòng)所得實(shí)際上成為對(duì)救助待遇的沖抵替代,。因?yàn)槠渌鐣?huì)救助也以低保救助資格為前提條件,，它所制造的社會(huì)不公平也就更加嚴(yán)重?！柏?fù)激勵(lì)”性弱化了受助人口退出救助的意愿和就業(yè)自立的動(dòng)機(jī),，因?yàn)橐坏┚蜆I(yè)有了一定收入就會(huì)相應(yīng)降低低保金直至退出低保。很顯然,，如果就業(yè)后獲得的收入抵不上或者僅僅是略高于低保戶(hù)享受的待遇水平,，這類(lèi)對(duì)象一般會(huì)選擇放棄勞動(dòng)機(jī)會(huì)，或者想方設(shè)法隱瞞生活改善的實(shí)際情況,。而且,，因長(zhǎng)期不就業(yè)、不接觸社會(huì),，也會(huì)讓這類(lèi)群體陷于“貧困福利”不愿出來(lái),。最終部分低保救助對(duì)象長(zhǎng)期沉淀下來(lái)，形成了“假象貧困”,。

       矯正的建議是,，將城市低保救助與就業(yè)、農(nóng)村低保救助與扶貧開(kāi)發(fā)相銜接,，在低保救助中嵌入與勞動(dòng)和就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,。

       在救助政策的制定中，要更加強(qiáng)調(diào)注重救助對(duì)象個(gè)體能力的增長(zhǎng),，把更多的救助資金用于發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)上,，采取就業(yè)激勵(lì)措施,，促進(jìn)救助對(duì)象通過(guò)提升能力擺脫貧困。

       第一,，新聞媒體進(jìn)行充分而正確的輿論引導(dǎo),，改變?nèi)藗兊囊恍┞浜笥^念，要使“主動(dòng)申請(qǐng)低保,，積極走出低?！钡挠^念深入人心，使社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到低保不是施舍與恩賜,，而是施行救助的民生工程,，進(jìn)低保的目的是為了最終走出低保。

       第二,，在制度設(shè)計(jì)中,，對(duì)低保對(duì)象實(shí)行限定獲得低保時(shí)限、逐年減少救助金額,、嚴(yán)格的定期復(fù)核制度外,，還要建立脫貧對(duì)象的低保退出機(jī)制。

       第三,，在救助政策中,，要把接受就業(yè)條件和勞動(dòng)要求作為具有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象獲得救助的連帶條件。有勞動(dòng)能力的人員,，在申請(qǐng)最低生活保障時(shí),，要依照救助程序，先到當(dāng)?shù)毓簿蜆I(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理失業(yè)登記,，就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)向登記失業(yè)的最低生活保障對(duì)象提供及時(shí)的就業(yè)服務(wù)和重點(diǎn)幫助,；或者就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供政府需要的具有公益性質(zhì)的勞動(dòng)崗位。對(duì)于拒絕接受就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)崗位,、拒絕接受公益勞動(dòng)崗位的申請(qǐng)者,，救助審批部門(mén)可以有條件拒絕申請(qǐng)。而對(duì)于接受就業(yè)并參加公益勞動(dòng)的救助對(duì)象,，在核算其家庭收入時(shí),，可以在一定期限內(nèi)酌情扣減。?

       （馬慶鈺,，國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副主任,、教授、博士生導(dǎo)師,；馬福云,，國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授。）

       （來(lái)源：行政管理改革）