[摘 要] 日本熊本地震核心區(qū)域的震度達(dá)到最高級,，但人員傷亡規(guī)模較小,，從基于時(shí)間序列的分析來看,，日本政府高效發(fā)布災(zāi)害信息,，地方政府自動(dòng)設(shè)置指揮機(jī)構(gòu),，防衛(wèi)省,、海上保安廳,、消防廳等部門在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模力量投送,，凸顯了日本政府近年來應(yīng)急體系建設(shè)取得的重要成果,。

       2016年4月14日20時(shí)26分,、16日0時(shí)25分，日本熊本縣先后發(fā)生里氏6.5級,、7.3級地震,，依照日本震度級別計(jì)算，其中人口較為密集的熊本縣益城町,、西園村達(dá)到了最高級7度,，截至24日9時(shí)，直接造成48人死亡,，2人失蹤,，重傷267人，輕傷1018人,，民房全毀1527處,，半毀1414處，部分受損2718處,。整體來看,，此次日本地震核心區(qū)域的震度達(dá)到最高級，但人員傷亡規(guī)模較小,，特別是,，日本政府高效發(fā)布災(zāi)害信息，地方政府自動(dòng)設(shè)置指揮機(jī)構(gòu),，防衛(wèi)省,、海上保安廳、消防廳等部門在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模力量投送,，凸顯了日本政府近年來應(yīng)急體系建設(shè)取得的重要成果,。

       一、基于時(shí)間序列的國家應(yīng)急響應(yīng)概況

       從時(shí)間序列的分析角度來看,，日本政府應(yīng)急響應(yīng)迅速,，中央和地方政府的初始響應(yīng)工作均在5分鐘內(nèi)完成,，其他相關(guān)機(jī)構(gòu)均依法快速響應(yīng)。一是中央政府和都道府縣應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)依法迅即設(shè)置,。在14日20時(shí)26分地震發(fā)生時(shí),，熊本縣政府自動(dòng)設(shè)置災(zāi)害對策本部；在16日零時(shí)25分地震發(fā)生時(shí),，除熊本縣以外,，大分縣、福岡縣,、長崎縣自動(dòng)設(shè)置災(zāi)害對策本部,。14日20時(shí)26分地震發(fā)生時(shí)，首相官邸與各省廳的指揮機(jī)構(gòu)相繼啟動(dòng),，20時(shí)26分內(nèi)閣府自動(dòng)設(shè)置災(zāi)害對策室,，20時(shí)26分警察廳自動(dòng)設(shè)置災(zāi)害對策警備本部，20時(shí)26分海上保安廳自動(dòng)設(shè)置第十管區(qū)地震災(zāi)害對策本部,；20時(shí)31分設(shè)立了首相官邸對策室,，5分鐘后，安倍晉三發(fā)布了3項(xiàng)全國指令：要緊急掌握災(zāi)害損失狀況,，要地方自治體與中央政府密切配合全力應(yīng)對災(zāi)害,，要對國民及時(shí)發(fā)布避難、受害等相關(guān)信息,。二是自衛(wèi)隊(duì),、海上保安廳、消防部隊(duì)等出動(dòng)迅速,，配合協(xié)調(diào)有序,。在14日20時(shí)26分地震發(fā)生后，21時(shí)05分熊本縣知事向消防廳發(fā)出支援請求,，消防廳迅即調(diào)派周圍待命緊急救助隊(duì)快速支援,。截至4月23日0時(shí)，日本自衛(wèi)隊(duì)共出動(dòng)聯(lián)合任務(wù)部隊(duì)2.5萬人,，132架飛機(jī)，12艘艦艇,；海上保安廳出動(dòng)238艘水面艦艇,，飛機(jī)52架；消防廳調(diào)派604名消防人員馳援災(zāi)區(qū),。三是災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息發(fā)布及時(shí),。地震后，日本氣象廳利用地震海嘯監(jiān)視系統(tǒng),、NHK電視新聞網(wǎng)等災(zāi)害信息監(jiān)測和發(fā)布網(wǎng)絡(luò),，迅速向公眾發(fā)布災(zāi)情信息,。NHK在接到預(yù)警信息后在30秒內(nèi)中斷正常節(jié)目，實(shí)時(shí)向全國連續(xù)播報(bào)災(zāi)害信息,。四是政府信息相對公開透明,、發(fā)布渠道多樣。日本中央政府除了在廣播電視和新聞發(fā)布會(huì)公布信息外,，在政府各機(jī)構(gòu)的網(wǎng)頁也同時(shí)公開信息,，還在首相官邸網(wǎng)頁上開設(shè)專欄，發(fā)布首相和官房長官發(fā)布的命令,、應(yīng)對措施和主要記者招待會(huì)的錄像,。主管消防廳的總務(wù)省、內(nèi)閣府等部門在網(wǎng)上即時(shí)公布各地的消防部門匯總的災(zāi)情,。五是救援救助成效顯著,。在此次救援中，緊急消防救助隊(duì)共救出86人,，轉(zhuǎn)運(yùn)傷員289人,，其中通過空中救援體系，轉(zhuǎn)運(yùn)重傷員19人,，爭取了重要的救治時(shí)機(jī),。在救助工作中，政府在災(zāi)區(qū)的36個(gè)市町村,，快速開放615處避難場所,，接納67136人；在災(zāi)后5天內(nèi),，緊急調(diào)派并發(fā)放90萬份食物,，內(nèi)衣、襪子20萬套（雙）,，除菌液10萬瓶等大量物資,。

       二、國家巨災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)準(zhǔn)備工作分析

       日本政府積極開展巨災(zāi)應(yīng)對準(zhǔn)備工作,，為此次響應(yīng)工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),。一是把國土強(qiáng)韌化作為一項(xiàng)國家基本戰(zhàn)略。2011年3月11日東日本大地震后,，日本中央政府總結(jié)自身教訓(xùn),，借鑒英、美等國經(jīng)驗(yàn),，為加強(qiáng)整體抗災(zāi)力,，把推進(jìn)國土強(qiáng)韌化作為“百年大計(jì)”，設(shè)立了國土強(qiáng)韌化擔(dān)當(dāng)大臣，專門成立了內(nèi)閣官房國土強(qiáng)韌化推進(jìn)室,，2013年通過了《國土強(qiáng)韌化基本法》,，2014年發(fā)布了《國土強(qiáng)韌化基本計(jì)劃》。該戰(zhàn)略明確要將日本建設(shè)成為“防災(zāi)大國”,，提出日本防災(zāi)基本目標(biāo)是保護(hù)民眾,、維持國家和社會(huì)的機(jī)能、保證國民財(cái)產(chǎn)和公共設(shè)施損失的最小化,、迅速復(fù)興經(jīng)濟(jì),；在具體的政策中則把應(yīng)急管理體系建設(shè)納入城市建設(shè)和日常社會(huì)管理中，加強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)與恢復(fù)重建的系統(tǒng)性規(guī)劃設(shè)計(jì),，并提出了整修鐵道和高速公路等交通大動(dòng)脈的備用道路等系列措施,。二是構(gòu)建“平、災(zāi),、戰(zhàn)一體化應(yīng)對”的應(yīng)急管理體系,。在首相府設(shè)立危機(jī)管理室，并專設(shè)危機(jī)管理監(jiān)（相當(dāng)于內(nèi)閣副大臣級）,，直接輔助首相進(jìn)行巨災(zāi)危機(jī)決策,，其職責(zé)包括應(yīng)對大規(guī)模自然災(zāi)害，與航空器,、核電等相關(guān)事故,，綁架或恐怖行為等重大事件，武力攻擊事件,，援救滯外國人或網(wǎng)絡(luò)恐怖行為等相關(guān)突發(fā)事件,；日本中央和地方政府的危機(jī)管理辦公室協(xié)助行政首長聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)日本自衛(wèi)隊(duì)行動(dòng)，并實(shí)際承擔(dān)戰(zhàn)爭情況下軍事動(dòng)員和人員疏散,、應(yīng)對核生化等軍事功能,。三是制定了巨災(zāi)情況下的業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃。2010年6月,，中央政府的各省廳和都道府縣全部制定了業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃,，加強(qiáng)指揮、交通,、通信等關(guān)鍵部門和重要基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)抗毀能力,，以促進(jìn)地震、海嘯等巨災(zāi)情況下,，本部門的關(guān)鍵業(yè)務(wù)能夠持續(xù),、有效開展。2013年8月,，日本都道府縣60%的公共組織都制定了業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃。四是建立科學(xué)的巨災(zāi)場景,，定期開展國家層級的巨災(zāi)應(yīng)急演練,。2003年以來每年在首相官邸舉行所有內(nèi)閣大臣參加的巨災(zāi)應(yīng)急指揮演練,。五是建立巨災(zāi)應(yīng)對評估與改進(jìn)制度。東日本大地震發(fā)生后,，日本中央防災(zāi)會(huì)議開展了系統(tǒng)性的評估和調(diào)查分析工作,，2011年在日本大地震中實(shí)際傷亡21707人，傷亡規(guī)模在其控制目標(biāo)范圍內(nèi),，但沒有考慮到海嘯的規(guī)模過高,，導(dǎo)致福島核電站的備用柴電機(jī)組全部無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，最終導(dǎo)致核泄漏,。從2011年5月28日至2011年9月28日,，先后召開了12次內(nèi)閣大臣級專題會(huì)議，來檢討期間巨災(zāi)應(yīng)對中存在的主要問題,，并快速改進(jìn)其國家應(yīng)急管理體系,。六是加強(qiáng)對巨災(zāi)應(yīng)對的社會(huì)宣傳與教育工作。日本的一些地方都針對其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn),，設(shè)定了以巨災(zāi)應(yīng)對為主題的防災(zāi)館,。東京都防災(zāi)館中專門設(shè)定了東京都直下型7.3級地震，死亡11000人時(shí)的場景,，以開展對市民的教育培訓(xùn)與宣傳工作,。另外，日本2006年拍攝完成的電影《日本沉沒》,，片中大地震引發(fā)海嘯造成日本列島被淹沒的場景,，就是在眾多日本災(zāi)害應(yīng)對專家參與指導(dǎo)下完成的，旨在提高國民巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)意識,。

       三,、推進(jìn)我國的“十三五”期間應(yīng)急體系建設(shè)的建議

       當(dāng)前，我國正在制訂“十三五”期間應(yīng)急管理體系規(guī)劃,，應(yīng)在深刻總結(jié)分析自身問題的基礎(chǔ)上,，研究借鑒日本等國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，樹立科學(xué)的應(yīng)急體系建設(shè)理念,，加強(qiáng)應(yīng)急管理的一體化,、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化,、科學(xué)化建設(shè),，提升我國應(yīng)急響應(yīng)的整體效率。

       （一）樹立科學(xué)的應(yīng)急體系建設(shè)理念

       一方面,，要把“平災(zāi)結(jié)合,、平戰(zhàn)結(jié)合”和“國土強(qiáng)韌化”作為應(yīng)急體系規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要理念與出發(fā)點(diǎn)。要考慮應(yīng)急管理體系與國家安全體系的兼容，把國防動(dòng)員,、非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)與應(yīng)急體系建設(shè)一并考量,；研究把“國土強(qiáng)韌化”理念融匯到應(yīng)急體系建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等政策中，增強(qiáng)全社會(huì)以及基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對災(zāi)害的“韌性能力”,。另一方面,，要重視“一體化”的應(yīng)急體系建設(shè)理念。加強(qiáng)應(yīng)急體系一體化建設(shè)是由我國應(yīng)急管理工作的性質(zhì),、特點(diǎn),、目標(biāo)和任務(wù)所決定的。要充分考慮未來突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn),，須將各類重特大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn),，以及當(dāng)前與未來風(fēng)險(xiǎn)一體化考量，合理確定應(yīng)急體系的建設(shè)規(guī)模,、重點(diǎn)和進(jìn)度,；要充分考慮公民個(gè)體、應(yīng)急管理人員,、應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)的能力建設(shè),；要逐步解決應(yīng)急管理資源條塊分割、部門分割,、行業(yè)部門急于自我發(fā)展,、而對應(yīng)急管理體系整體考慮不足的問題。

       （二）要把應(yīng)急管理制度建設(shè)作為一項(xiàng)戰(zhàn)略工程

       在總結(jié)我國應(yīng)急響應(yīng)教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，抓緊修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》,。一是研究建立國家巨災(zāi)初期快速響應(yīng)制度，構(gòu)建巨災(zāi)應(yīng)對決策支持機(jī)制,。在國務(wù)院應(yīng)急辦基礎(chǔ)上,，針對不同的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立相對固定的巨災(zāi)應(yīng)對參謀組,，并研究建立專家值班和快速征召機(jī)制,，制定輔助中央領(lǐng)導(dǎo)巨災(zāi)快速?zèng)Q策工作規(guī)范。二是構(gòu)建“立體化,、全天候,、多災(zāi)種”的綜合應(yīng)急救援體系。研究優(yōu)化和逐步整合公安消防,、安全生產(chǎn)救援,、人防、地震,、民政救災(zāi),、水面救援等應(yīng)急力量,，切實(shí)提高政府應(yīng)急服務(wù)的質(zhì)量與水平；抓緊研究在預(yù)備役,、民兵基礎(chǔ)上,，建立國家應(yīng)急志愿者隊(duì)伍。三是完善國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制方法,，建立國家巨災(zāi)應(yīng)對演練制度，按照業(yè)務(wù)連續(xù)性管理方法,，研究修訂國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案,，制訂國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制指南。在評估國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分析與評估的基礎(chǔ)上,，設(shè)立大地震,、大洪水等基準(zhǔn)場景，建立國家巨災(zāi)應(yīng)對演練制度,，定期開展中央,、跨省區(qū)、跨部門的巨災(zāi)應(yīng)對演練,。四是建立國家重特大突發(fā)事件應(yīng)對評估與改進(jìn)制度,。要建立或指定權(quán)威性的重特大突發(fā)事件應(yīng)對評估與改進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在巨災(zāi)發(fā)生后,，對應(yīng)對過程進(jìn)行制度化,、系統(tǒng)化總結(jié)與回顧，對現(xiàn)場應(yīng)急指揮與調(diào)度,、突發(fā)事件響應(yīng)效率和效能,、關(guān)鍵決策、多部門協(xié)調(diào)與配合,、資源整合與應(yīng)用等重點(diǎn)工作的規(guī)范性進(jìn)行梳理和評估,，以及時(shí)完善應(yīng)急管理體系建設(shè)。五是制定高中級公務(wù)員應(yīng)急管理訓(xùn)練大綱,，舉辦“國家巨災(zāi)應(yīng)對專題研討班”,調(diào)訓(xùn)發(fā)改,、財(cái)政、公安,、民政,、安監(jiān)、衛(wèi)生,、人防,、地震、水利,、氣象等領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干部,，以及軍隊(duì),、武警等相關(guān)部門的干部，完善國家巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制,，不斷提高我國巨災(zāi)應(yīng)對的整體效能和效率,。?

       （作者系國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心(中歐應(yīng)急管理學(xué)院)副教授。）

       （來源：行政管理改革）