[摘 要] 公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在運作效率不高,、功能錯位,、設(shè)施設(shè)備落后,、服務(wù)質(zhì)量較低等一系列問題,，為滿足快速增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，對現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機構(gòu)進行改革勢在必行,。公建民營是推動公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的重要方式之一,，本研究就養(yǎng)老機構(gòu)公建民營發(fā)展的背景、公建民營的內(nèi)涵,、公建民營的運作模式及地方實踐,、公建民營面臨的問題與挑戰(zhàn)等方面展開全面探討和分析。在此基礎(chǔ)上,，提出推動養(yǎng)老機構(gòu)公建民營健康快速發(fā)展的對策建議,。

       在中國,，養(yǎng)老服務(wù)屬于社會福利事業(yè)的范疇，具有較強的公共性和公益性,，提供養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)以公辦養(yǎng)老機構(gòu)為主，服務(wù)對象以貧困,、失能和高齡老人為主,。進入21世紀以來，中國的人口老齡化速度不斷加快,，對公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)對象范圍和服務(wù)能力提出更高的要求,。近年來，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展過程中出現(xiàn)運營效率不高,、管理不善,、服務(wù)質(zhì)量較低等問題也亟須解決。公建民營作為激發(fā)公辦養(yǎng)老機構(gòu)活力和促進社會力量參與的重要途徑,，正不斷受到國家及地方政府的重視,，各地區(qū)也積極探索養(yǎng)老機構(gòu)公建民營發(fā)展的運作模式。

       一,、養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的背景

       （一）公辦養(yǎng)老機構(gòu)功能定位及存在問題

       1. 功能定位

       在我國,，公辦養(yǎng)老機構(gòu)主要有兩種，一種是由國家投資的養(yǎng)老機構(gòu),，以城市社會福利院為主,。另一種是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民自治組織興辦的養(yǎng)老機構(gòu)，以農(nóng)村敬老院為主,。公辦養(yǎng)老機構(gòu)是我國機構(gòu)養(yǎng)老的主體,，民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)僅占全部養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的20%。［1］社會及學界普遍認為,，公辦養(yǎng)老機構(gòu)提供基本養(yǎng)老服務(wù),，服務(wù)對象以政府承擔養(yǎng)老職責的老年人為主，如城市“三無”老人,、農(nóng)村“五?！崩先恕⒌捅＠先说?。為此,，有學者認為，公辦養(yǎng)老機構(gòu)應屬于純粹的非營利性機構(gòu),，以照顧失能老人為主,。［2］也有學者提出，針對公共養(yǎng)老資源應設(shè)定一定的條件,，建立評估機制,，確保低收入困難老人優(yōu)先獲得公共養(yǎng)老資源［3］。

       2. 存在問題

       多年來，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在承擔弱勢群體老人的養(yǎng)老方面發(fā)揮了重要作用,，解決了為數(shù)不少的生活貧困老人的養(yǎng)老問題,。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人口老齡化的快速推進,，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展過程中也面臨一些問題,，主要有以下幾方面：（1）部分公辦養(yǎng)老機構(gòu)，特別是城市中國辦養(yǎng)老機構(gòu)存在職能定位不準,、公共資源配置不公現(xiàn)象,。［4］［5］如城市一些社會福利院收住高收入且身體健康自理老人，而收入水平較低且生活自理困難的老人卻難以住進,；（2）人才和硬件設(shè)施配備落后,，專業(yè)水平低。不少的基層公辦養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)僅提供一張床位,，其他如醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施,、康復設(shè)施、洗澡設(shè)施,、健身設(shè)施等嚴重缺乏,，老年人最基本的養(yǎng)老服務(wù)需求都難以滿足；（3）資源分配不均產(chǎn)生福利待遇不公平現(xiàn)象,。［6］近幾年,，一些新建的公辦養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)高端化、特權(quán)化趨勢,，一些收入較高,、社會地位較高老人通過“關(guān)系”、“潛規(guī)則”等入住養(yǎng)老機構(gòu),，公辦養(yǎng)老機構(gòu)的“托底”功能完全被擱置,；（4）公辦養(yǎng)老機構(gòu)普遍缺乏經(jīng)營意識。公辦養(yǎng)老機構(gòu)對政府的依賴性較強,，經(jīng)營理念和服務(wù)意識嚴重滯后,，管理體制高耗低效。

       面對人口老齡化加速發(fā)展的現(xiàn)狀,，結(jié)合公辦養(yǎng)老機構(gòu)的職能定位及其在發(fā)展中存在的問題可知,，現(xiàn)階段通過公建民營方式對公辦養(yǎng)老機構(gòu)進行改革，提升其服務(wù)水平和發(fā)展活力是必然趨勢,。

       （二）理論基礎(chǔ)

       針對養(yǎng)老機構(gòu)公建民營運作,，有學者從理論方面做出探討。主要涉及的理論包括公共服務(wù)民營化,、薩瓦斯民營化理論和福利多元主義,。

       社會福利服務(wù)領(lǐng)域的“民營化”是西方福利國家近幾十年來的熱門議題,。有學者認為，社會福利服務(wù)的民營化運作,，可以充分發(fā)揮市場對公共服務(wù)的調(diào)節(jié),。［7］這種運作模式可以避免政府僵化運作模式的弊端，提高公共服務(wù)的經(jīng)營效率,。養(yǎng)老機構(gòu)公建民營模式運作可以減輕政府的管理負擔,，同時又能激發(fā)公辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展活力，提高機構(gòu)服務(wù)能力和質(zhì)量,。

       薩瓦斯從兩個角度界定民營化，從廣義上講,，民營化是指更多依靠民間機構(gòu),，更少依靠政府來滿足公眾的需求；從狹義上講,，民營化是指一種政策,，即引進市場激勵以取代對經(jīng)濟主體的隨意的政治干預。［8］公辦養(yǎng)老機構(gòu)的民營化,，政府保留資產(chǎn)所有權(quán),，社會力量負責運營管理，政府適當介入,，可以同時保證養(yǎng)老服務(wù)的公共性和運營的高效性,。

       福利多元主義由羅斯提出，該理論認為社會福利的供給來源需要市場,、社會和國家同時完成,，不能僅依賴任何一方。因此,，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給需要多元主體的參與和提供,。［9］公辦養(yǎng)老機構(gòu)民營化可以實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，可以彌補政府管理過程中出現(xiàn)的資源浪費,、效率低下,、管理不善等方面的問題。

       二,、養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的內(nèi)涵

       （一）何謂公建民營

       關(guān)于公建民營養(yǎng)老機構(gòu),，一些相關(guān)政策文件對其內(nèi)涵進行了界定，本文第一部分已給出相關(guān)介紹,。全國老齡辦副主任閻青春就公建民營的內(nèi)涵給予了詳細解釋,，并且與公辦民營進行了區(qū)別。他認為,，“公建民營”是指在新建養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)時,，各級政府擯棄過去包辦包管,、高耗低效的管理體制和運行機制，按照管辦分離的發(fā)展思路,，由政府出資,，招標社會組織或服務(wù)團體去經(jīng)辦和管理運作，政府負責管理和監(jiān)督,。[10]公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)則是指已投入運營的公辦養(yǎng)老機構(gòu),，通過體制改革與創(chuàng)新，引入民間組織或企業(yè)進行管理和運作,。

       根據(jù)閻青春的觀點,，實質(zhì)上，公建民營和公辦民營是同一事物不同階段的發(fā)展形態(tài),，公建民營主要是在發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)增量領(lǐng)域進行機構(gòu)管理體制的改革,，轉(zhuǎn)換政府部門的職責。公辦民營則是要盤活存量,，對已在運營的公辦養(yǎng)老機構(gòu)輸入新鮮血液,，激發(fā)其發(fā)展活力。

       （二）公建民營的特點

       公建民營養(yǎng)老機構(gòu)作為未來公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的主要趨勢,，這一新型的養(yǎng)老機構(gòu)運作模式具有自己本身的特點,，可以歸納為如下幾個方面：

       1. 公建民營養(yǎng)老機構(gòu)性質(zhì)為非營利性。即便引入民間組織或企業(yè)進行管理運營,，但是機構(gòu)仍然不能以營利為目的,，在入住價格和入住資格上要體現(xiàn)機構(gòu)的福利性和公益性。

       2. 公建民營養(yǎng)老機構(gòu)收住對象以生活困難老人為主,。已出臺的國家及地方政策中也做出明確規(guī)定,，要求公建民營養(yǎng)老機構(gòu)優(yōu)先收住“三無”、“五?！?、失能、失獨,、高齡和貧困老人,，確保這部分弱勢老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求得以滿足。同時,，公建民營養(yǎng)老機構(gòu)床位還應向社會其他普通老人開放,。

       3. 公建民營養(yǎng)老機構(gòu)必須接受政府民政部門的監(jiān)督和管理。社會組織或企業(yè)雖然取得了公辦養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營權(quán),，但是機構(gòu)的所有權(quán)仍歸政府,。因此，公建民營養(yǎng)老機構(gòu)對口的民政部門會定期就機構(gòu)的運營管理開展監(jiān)督和評估,，確保機構(gòu)運作符合政府部門的要求,。

       4. 公建民營養(yǎng)老機構(gòu)應按市場化方式進行運作,。與公辦公營養(yǎng)老機構(gòu)由政府包管包辦不同，公建民營養(yǎng)老機構(gòu)需要通過運營管理實現(xiàn)自我的可持續(xù)發(fā)展,。為支持公建民營養(yǎng)老機構(gòu)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,，政府依據(jù)相關(guān)標準給予建設(shè)補貼、床位補貼和運營補貼,。

       三,、養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的模式及地方實踐

       （一）公建民營的實施模式

       國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見中明確指出:“政府投資興辦的養(yǎng)老床位應逐步通過公建民營等方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式,，運營公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,。”一些地區(qū)已經(jīng)或者正在實施養(yǎng)老機構(gòu)“公建民營”運作模式,，也探索出了幾條有代表性的“公建民營”模式的發(fā)展路徑,，如委托經(jīng)營、租賃經(jīng)營和BOT模式,。

       1.委托經(jīng)營

       委托經(jīng)營是指政府將新建的公辦養(yǎng)老機構(gòu)通過簽訂契約或合同的方式委托民間組織或企業(yè)負責運營，分為全部委托和部分委托,。委托經(jīng)營使政府實現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)“生產(chǎn)者”和“提供者”相分離,。[11]這種模式的主要特征是經(jīng)營權(quán)同所有權(quán)相分離，但經(jīng)營者與所有者的根本利益則是一致的,。

       特點：與企業(yè)的委托經(jīng)營不同,，養(yǎng)老機構(gòu)的委托經(jīng)營不以追求利潤最大化為目標，以實現(xiàn)社會效益為目的,。因此,，公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的持續(xù)健康運營需要專業(yè)水平較高的管理團隊，從而實現(xiàn)政府公共投入的高效運作,，達到養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的目的,。

       2.租賃經(jīng)營

       租賃經(jīng)營是指政府將公辦養(yǎng)老機構(gòu)的場地及設(shè)施租給民間組織或企業(yè)使用并收取租金的經(jīng)營方式。這種方式中,，政府有權(quán)規(guī)定機構(gòu)的經(jīng)營方向和目標,，民間組織或企業(yè)負責機構(gòu)的經(jīng)營管理，并向政府繳納租金,。

       特點：在租賃經(jīng)營模式中,，民間組織或企業(yè)在一定時期內(nèi)獲得使用養(yǎng)老機構(gòu)場地和設(shè)施設(shè)備的特定權(quán)利，但是機構(gòu)所有權(quán)仍歸政府,。租賃期內(nèi),，承租方負責場地及硬件設(shè)施的維護責任，營利不用按比例分給相關(guān)政府部門,。由于要定期繳納租金,，對于承租方而言,，如果機構(gòu)不能實現(xiàn)營利，就要面臨虧本運作的風險,。

       3.BOT模式

       BOT是指民間資本或私人資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，向社會大眾提供公共服務(wù)的一種資本投資運作方式，包括建設(shè)(Build),、經(jīng)營(Operate),、移交(Transfer)三個過程：建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓。當特許經(jīng)營權(quán)期滿時,，公共基礎(chǔ)設(shè)施須上交政府,。即是說，民間力量和政府共同建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu),，由民間組織負責運營,，權(quán)限到期，養(yǎng)老機構(gòu)需要無償轉(zhuǎn)交給政府,。

       特點：BOT運營模式既可以減輕政府的財政投入負擔,，也可以引進社會資本的參與，有利于整合資本資源,，提高養(yǎng)老機構(gòu)的運作效率,。然而，由于社會資本的逐利性,，因此參與機構(gòu)建設(shè)的各方可能存在利益沖突,，融資存在困難。此外,，這種運作機制不夠靈活,，難以實現(xiàn)管理的創(chuàng)新。政府在特許期內(nèi)對機構(gòu)的控制權(quán)會大大降低,，不利于公建民營養(yǎng)老機構(gòu)福利性和公益性目標的實現(xiàn),。

       （二）公建民營模式實踐案例

       1.北京匯晨老年公寓——委托經(jīng)營

       北京匯晨老年公寓采取委托經(jīng)營方式實現(xiàn)了公辦養(yǎng)老機構(gòu)民營化運作。2007年,，北京市民政局下屬的匯晨老年公寓正式建立,，通過公開招投標方式，北京匯晨陽光投資管理有限公司成功中標,。該項目是由北京市政府出資建設(shè),，由匯晨陽光負責運營的養(yǎng)老項目。該公寓的用地性質(zhì)屬于劃撥用地,，老人無法購買只能以租賃的形式入住,。

       目前，匯晨老年公寓已經(jīng)是北京市公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的代表,。在運營體制上,，匯晨老年公寓由私人企業(yè)經(jīng)營公辦福利性養(yǎng)老機構(gòu),，進行了大膽創(chuàng)新和突破。在服務(wù)能力上,，匯晨按照國際標準規(guī)范配備養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)人才,，確保高水準的服務(wù)質(zhì)量。

       2.湖北枝江市社會福利院——租賃經(jīng)營

       湖北枝江市社會福利院通過租賃方式實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)公建民營,。枝江市社會福利院是一家公辦社會福利機構(gòu),，于1997年動工興建，2000年7月投入使用,，工程總投資400余萬元,。最初幾年，該機構(gòu)面臨著老人入住率低,、房屋設(shè)施閑置,、管理水平低、服務(wù)質(zhì)量差,、單位效益低等問題,。

       2002年，為了有效地解決養(yǎng)老社會福利服務(wù)供需嚴重失衡的矛盾,，枝江市社會福利院著手探索福利院的體制改革,，實行“一院兩制”的管理模式，即將院內(nèi)一部分公寓樓對外租賃經(jīng)營,，一部分由社會福利院經(jīng)營。后來又將福利院整體租賃經(jīng)營,，實現(xiàn)公建民營,，營運市場化的發(fā)展路徑，使公辦福利機構(gòu)走向市場,。公建民營后,，先前運營過程中存在的問題逐漸解決，取得良好經(jīng)濟效益和社會效益,。

       枝江市社會福利院租賃經(jīng)營采取公開招標方式,，確定招標條件，嚴格招標程序,。為確保福利院有序運營,，民政部門設(shè)立專人負責對福利院運營進行監(jiān)督管理。同時對資產(chǎn)歸屬,、租金繳納,、利潤分配、經(jīng)營管理等方面做出明確規(guī)定,。

       3,、武漢市第二社會福利院——BOT模式

       武漢市第二社會福利院是由政府和企業(yè)合作建設(shè)的代表,。2011年3月20日，武漢市二福和武漢美聯(lián)地產(chǎn)合作共建一家養(yǎng)老院,。該項目由政府和私人資本合辦建設(shè),，養(yǎng)老院土地由武漢二福提供，美聯(lián)地產(chǎn)負責資金投資,，采取BOT模式運作,。養(yǎng)老院建成后，武漢美聯(lián)集團負責運營管理,，20年特許期后,，政府收回該養(yǎng)老院，這是武漢市首家BOT模式運作的公建民營養(yǎng)老院,。采取BOT模式建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu),，一大優(yōu)勢就是可以將民間資本引入養(yǎng)老行業(yè)，彌補政府資金的不足,。

       四,、養(yǎng)老機構(gòu)公建民營面臨的問題與挑戰(zhàn)

       養(yǎng)老機構(gòu)公建民營未來發(fā)展的趨勢，也是政府,、社會和學界普遍公認的激發(fā)公辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展活力的重要途徑,。由前述可知，部分地區(qū)早在本世紀初已開始探索養(yǎng)老機構(gòu)公建民營模式發(fā)展,，規(guī)?；陌l(fā)展目前尚未形成，但是為數(shù)不多的實踐案例已經(jīng)顯示出這種模式存在的問題和實施過程中面臨的挑戰(zhàn),。

       （一）存在問題

       1.從運營方看,，部分經(jīng)營者過分追求利潤，從而導致機構(gòu)的福利性和公益性大大削弱,。另外,，為了減少運營風險和便于管理，一些公建民營養(yǎng)老機構(gòu)存在拒收重度失能老人的事件,。這些現(xiàn)象的存在嚴重背離了公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的功能定位和職責,，使真正需要養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)需求的老人難以獲得養(yǎng)老服務(wù)。

       2.從監(jiān)管方看,，對于不少的基層政府而言,，尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府多抱有甩包袱的心態(tài),，對公建民營養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管不力,，這些機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和運營性質(zhì)難以得到規(guī)范。同時也會因為政府責任意識不明確而削弱政府實施有效監(jiān)管的能力。[12]

       3.從操作過程看,，目前國家及地方尚未就公建民營出臺相關(guān)的法律法規(guī)和實施細則,，一些社會組織或涉老企業(yè)為中標，不惜使用拉關(guān)系,、潛規(guī)則,、走后門等非正常手段，擾亂正常的運作秩序,，導致真正有資質(zhì)并且致力于服務(wù)老人的機構(gòu)難以贏得機會,，進一步加劇競爭的不公平。

       （二）面臨的挑戰(zhàn)

       1.公建民營養(yǎng)老機構(gòu)普遍資金緊張是不可否認的事實,，數(shù)目不小的租金對不少剛接手的養(yǎng)老機構(gòu)來說是一項沉重的財政負擔,。

       2.公建民營養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量有較大的提升空間。相關(guān)調(diào)查顯示,，公建民營養(yǎng)老機構(gòu)入住老人對各項服務(wù)的滿意度均低于公建公營養(yǎng)老機構(gòu),。[13]因此，對于公建民營養(yǎng)老機構(gòu)來說,，服務(wù)質(zhì)量和運營效率同等重要,。

       3.公建民營養(yǎng)老機構(gòu)管理和服務(wù)團隊資質(zhì)有待提升。當前,，各地區(qū)都在大力推行養(yǎng)老機構(gòu)公建民營改革,，不少的社會組織和企業(yè)競相投標，由于現(xiàn)階段政府缺乏嚴格具體的標準,，一些缺乏養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理和運營能力的企業(yè)中標,，導致機構(gòu)管理和服務(wù)水平不高。

       五,、推進養(yǎng)老機構(gòu)公建民營發(fā)展的對策建議

       針對上述公建民營養(yǎng)老機構(gòu)存在的問題和面臨的挑戰(zhàn),，本文擬從法律法規(guī)建設(shè)、透明運作,、加強監(jiān)管、政策優(yōu)惠等幾個方面提出建議：

       （一）盡快出臺規(guī)范公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的法律法規(guī)

       國家層面盡快出臺公建民營養(yǎng)老機構(gòu)改革的法律法規(guī),、標準和規(guī)范,，對機構(gòu)性質(zhì)、職能定位,、操作規(guī)程進行詳細規(guī)定,。同時，政府對于公建民營過程中存在的收費,、盈利標準,、補貼標準等也應做出明確規(guī)定。盡量避免公建民營運作中繼續(xù)出現(xiàn)不公平、服務(wù)對象偏差,、管理不規(guī)范等問題,。

       （二）堅持公開透明，嚴格把關(guān)評審程序

       實施公建民營,，應一律實行公開招投標,，明確雙方責任，確保國有資產(chǎn)不流失,。在評審程序上,，應堅持公開透明原則，各個環(huán)節(jié)做到公平公正,，保證有序競爭,。

       （三）政府加強監(jiān)管，確保養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和運營效率

       公建民營機構(gòu)雖然是引入社會力量進行管理,、服務(wù)及運營,，但是政府也應該擔起自己的職責，不能有甩包袱的心態(tài),，真正充當宏觀指導,、監(jiān)督管理的角色，切實提高公共養(yǎng)老服務(wù)資源的使用效率,。

       （四）進一步加大對公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的扶持力度,，提高稅收優(yōu)惠政策和財政補貼

       公建民營養(yǎng)老機構(gòu)要兼具公益性和商業(yè)性，才能確保長期可持續(xù)發(fā)展,。政府應該允許公建民營養(yǎng)老機構(gòu)保持微利,，同時加強政策優(yōu)惠，提升機構(gòu)本身的經(jīng)濟實力和服務(wù)能力,，有利于推動公建民營養(yǎng)老機構(gòu)健康快速發(fā)展,，滿足更多弱勢老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

       （作者系中國人民大學社會與人口學院老年學博士研究生,。）

       （來源：行政管理改革）

       參考文獻

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