原標(biāo)題：劉銳：法律數(shù)量不足和質(zhì)量不高：法治建設(shè)需要破除的兩大掣肘
       法治固然需要法，但不是什么法都能治國,，更不是什么法都能治好國,。法律是治國之重器，是治國理政最大最重要的規(guī)矩,，法治首先是法律之治,。良法是善治之前提，法治應(yīng)為良法之治,。當(dāng)下中國的法治建設(shè),，需要解決的疑難重大問題涉及立法、執(zhí)法,、司法和守法等各個領(lǐng)域,，但法律數(shù)量不足和質(zhì)量不高這兩大立法問題更具源頭性、根本性,，掣肘法治建設(shè)的其他環(huán)節(jié),，需要優(yōu)先破解，從而更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,。

       一,、法治是法律之治和良法之治

       （一）法治是法律之治

       法治是法之治，而非政策之治或文件之治,。相對于善變且約束力不足的政策或文件而言,，法的穩(wěn)定性和強制約束力是產(chǎn)生穩(wěn)定、可靠市場預(yù)期的前提條件,。

       法治不僅是法之治,，更是法律之治。廣義之法包括法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī)和規(guī)章，但法律是治國之重器,，法律的治國重器地位來自于其位階的至上性,、效力的至高性、規(guī)范的全面性以及地位的中立性,，法治應(yīng)是法律之治,。

       在廣義之法的范疇里,，法律的位階和效力最高、規(guī)范事項最廣,、約束力最強,。從位階和效力等級來講，法律高于行政法規(guī),、地方性法規(guī)和規(guī)章,。從調(diào)整事項范圍來看，法律絕對保留的事項,，如犯罪和刑罰,、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等,，只有法律有權(quán)規(guī)范；而法律相對保留的事項,，如基層群眾自治制度,、對非國有財產(chǎn)的征收、民事基本制度,、基本經(jīng)濟(jì)制度等,，也只有國務(wù)院經(jīng)授權(quán)可以制定行政法規(guī)。調(diào)整事項范圍的大小也在某種程度上決定了約束力的高低,，比如,，既然犯罪和刑罰屬于法律絕對保留事項，民事基本制度為法律相對保留事項,，這就意味著只有法律可以設(shè)置刑事,、行政和民事三大法律責(zé)任，因而具有最高約束力,，而法律之外的行政法規(guī)等廣義法律,，只能設(shè)定有限的法律責(zé)任，而且層級越低,，可以設(shè)定的法律責(zé)任越有限,。由此可見，若要實現(xiàn)權(quán),、責(zé),、利的合理、有效配置,，理想的途徑就是制定法律,。如果一國的制度構(gòu)成中，法律缺乏,，主要依賴行政法規(guī),、規(guī)章等治國理政,，就會出現(xiàn)制度剛性不足、約束力不強的問題,，其實踐表現(xiàn)就是懲處違法違規(guī)行為可資利用的手段（法律責(zé)任）不足,。

       可以說，法律之重既表現(xiàn)為法律可配置,、規(guī)范的權(quán)力,、權(quán)利之重，也可表現(xiàn)為法律可設(shè)置的責(zé)任之重,。除此之外,，與行政法規(guī)、規(guī)章相比,，由最高立法機關(guān)制定的法律的中立性更強,。行政法規(guī)和規(guī)章由行政機關(guān)和行政機關(guān)的部門制定，如果沒有法律的限制和制約,，行政立法就會出現(xiàn)立法權(quán)和行政權(quán)合而為一的不當(dāng)局面,。中立是正當(dāng)程序的基本要求，立法機關(guān)的中立地位是避免法律受部門和行業(yè)利益影響,，實現(xiàn)法律科學(xué)性的基礎(chǔ),。

       既然法律是治國之重器，那么治國理政就應(yīng)運用好這一重器,。要使法律成為治國之法的主體,，就要運用法律合理配置公權(quán)力、賦予并保護(hù)私權(quán)利,，平衡好權(quán),、責(zé)、利,，實現(xiàn)權(quán)利至上,、權(quán)力制約以及權(quán)力和權(quán)利的良性互動。

       （二）法治是良法之治

       良法是善治之前提,。北宋時期的王安石在《周公》中說：“立善法于天下,，則天下治；立善法于一國,，則一國治,。”習(xí)近平總書記在2013年2月23日十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話指出,；“人民群眾對立法的期盼,，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用,、能不能解決實際問題,；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國,；越是強調(diào)法治,，越是要提高立法質(zhì)量?！?br/>
       何為良法,？良法是具備公開、明確,、穩(wěn)定,、可預(yù)期、無內(nèi)在矛盾,、可遵循,、具有同一性、 不溯及既往等品質(zhì)之法,。只有公開,、明確、穩(wěn)定,、內(nèi)在統(tǒng)一無矛盾之法，方具有剛性,，從而達(dá)到約束,、規(guī)范公權(quán)力、保障私權(quán)利之目的,，為市場主體提供穩(wěn)定可靠的預(yù)期,，奠定市場信用基礎(chǔ)?？勺裱幕疽笫欠梢笕藗冏龅谋仨毷瞧淠軌蜃龅?，也就是說法律不能要求人們?nèi)プ銎渥霾坏降氖隆Ｖ挥锌勺裱?，才能降低守法成本,，增強守法意愿。法律過于寬松自然不好,，但也不是越嚴(yán)越好,。同一性要求行政指令必須在公開、穩(wěn)定,、明確的法律規(guī)定之下做出,，這是避免行政“自己立法、自己解釋、自己執(zhí)行”,，行政指令“脫離”法律軌道“另起爐灶”的基本要求,。不溯及既往是法治的基本要求，法律一般只對其生效后的事件和行為適用,，而不能溯及生效之前的事件和行為,。不過，刑法有從舊兼從輕原則,，即原則上適用行為時的舊法,，新法沒有溯及力，但如果新法處罰較輕,，有利于被告,，就適用新法?！读⒎ǚā返?3條也有類似規(guī)定,，即“法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī),、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往,，但為了更好地保護(hù)公民,、法人和其他組織的權(quán)利和利益而做的特別規(guī)定除外?！?br/>
       二,、法律數(shù)量不足和質(zhì)量不高是法治建設(shè)的兩大掣肘

       當(dāng)下中國的法治建設(shè)，面臨的困難和問題不少,，比如執(zhí)法不嚴(yán),、司法不公、違法普遍等,，但具有源頭性的根本問題則是立法領(lǐng)域的法律數(shù)量嚴(yán)重短缺和立法質(zhì)量不高,。說其具有源頭性，是因為立法是行政,、司法和守法之源,，源頭出了問題，下游不可能不出問題,；言其根本,，是因為法律的數(shù)量和質(zhì)量直接制約執(zhí)法、司法和守法的水平,。從中國的法治實踐來看,，行政,、司法和守法領(lǐng)域暴露出的問題，很大程度上與立法不無關(guān)系,?？梢哉f，法律數(shù)量不足和質(zhì)量不高已成為全面推進(jìn)法治中國建設(shè)的兩大掣肘,。

       （一）法律數(shù)量不足

       中國的法律是多了還是少了,，以及是否夠用的問題，在2011年年初最高立法機關(guān)宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成之后,，似乎不再受關(guān)注,，多數(shù)觀點認(rèn)為現(xiàn)在中國法治的問題不再是“無法可依”，而是“有法不依,、執(zhí)法不嚴(yán),、違法不究”。其實,，從法律之治的法治觀來看,，這種觀點有失偏頗，而且對于法治中國建設(shè)有很大誤導(dǎo)作用,。

       與法治發(fā)達(dá)國家相比,，由全國人大及其常委會制定的法律不是多了，而是太少了,。截至2015年3月1日,，我國現(xiàn)行有效法律243部，在所有法律法規(guī)和規(guī)章中的比重只有1%左右,。與改革開放之初的寥寥幾部法律相比,，現(xiàn)在的法律的確不少，但與法治發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比,，法律的數(shù)量實在太少。在韓國,，截至2010年5月31日,，其國會通過的法律是1250部，而到2015年6月30日,，又增加到了1633部,。 另外，筆者2015年7月5日在“北大法寶”的“法律法規(guī)”欄之下的“臺灣法律法規(guī)”檢索,，位階被認(rèn)定為法律條目為1140條,。 如果再考慮到我國法律的條文數(shù)量及模糊規(guī)定，以及還存在為數(shù)不少的沒有實質(zhì)約束力的“軟法”,，那么法律數(shù)量少的問題就更突出了,。

       與中國改革發(fā)展實踐對于法律的需求相比，現(xiàn)行法律嚴(yán)重不足。其主要表現(xiàn)在：一是“立法空白”問題仍不可小視,。計劃投資等宏觀調(diào)控,、土地權(quán)利、土地等國有資產(chǎn)保護(hù),、行政程序,、緊急狀態(tài)、新聞,、個人信息保護(hù),、電信、社會救助等重點領(lǐng)域的法律還沒有出臺,，有些甚至還沒有納入立法計劃或規(guī)劃,。在這些領(lǐng)域，行政法規(guī),、規(guī)章,，甚至規(guī)范性文件長期代行法律的職能。就拿互聯(lián)網(wǎng)立法來講,，從國際經(jīng)驗來看,，涉及的主要立法領(lǐng)域包括網(wǎng)絡(luò)安全、政府?dāng)?shù)據(jù)開放,、個人信息和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等眾多方面,。世界上網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)最發(fā)達(dá)和運用最廣泛的美國，其互聯(lián)網(wǎng)立法包括保障網(wǎng)絡(luò)安全立法和促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展立法兩個方面,，保障網(wǎng)絡(luò)安全的立法與政策主要分為網(wǎng)絡(luò)安全和個人信息保護(hù)兩個部分,，總的來看，這幾個方面的立法數(shù)量都不少,，僅法律就有30多部,。我國自1994年全面接入國際互聯(lián)網(wǎng)以來，網(wǎng)絡(luò)治理立法總體呈現(xiàn)出被動性,、應(yīng)急性和滯后性特點,。這一領(lǐng)域的立法目前只有《電子簽名法》1部，最明顯的立法空白就是網(wǎng)絡(luò)安全法,、個人信息保護(hù)法,、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理法、電子商務(wù)法,、電子政務(wù)法和電信法,；二是“立法空洞”問題比較嚴(yán)重。有些領(lǐng)域雖然已出臺法律,，但由于法律規(guī)定過于簡單,、原則,、概括、模糊,，實踐中真正“管用”的往往不是法律,，而是行政法規(guī)、地方性法規(guī),、規(guī)章,，甚至規(guī)范性文件；三是法律被“擱置”現(xiàn)象并不鮮見,。有些領(lǐng)域的法律,，因為過分滯后于實踐需要，早已被行政法規(guī),、規(guī)章,、規(guī)范性文件等“擱置”或“廢棄”。

       以上現(xiàn)象,，無論哪種,，都意味著該領(lǐng)域法律的缺位，其表現(xiàn)就是行政法規(guī),、地方性法規(guī)和規(guī)章等廣義之法,，尤其是不能納入廣義之法范疇的規(guī)范性文件數(shù)量膨脹、相互摩擦甚至沖突,。如果說一個國家特定階段對于制度的需求一定的話,，那么具有至上地位的法律的少必然意味著非法律的其他制度的多，而且一部法律可以規(guī)范的事項,，如果由其下位之法或規(guī)范性文件調(diào)整,，可能需要幾部、幾十部甚至更多,。而其后果就是制度剛性不足,、責(zé)權(quán)利配置失衡，具體表現(xiàn)為重權(quán)力輕權(quán)利,、責(zé)任缺乏,、行政權(quán)膨脹。當(dāng)然,，這并不意味著法治社會只能有 法律，沒有其他廣義之法及規(guī)范性文件的存在空間,。但有一點是必須堅持的,，法治一定是法律之治，法治社會的制度構(gòu)成中,，法律一定是主體,，其他廣義之法和規(guī)范性文件一定要在法律劃定的范圍內(nèi)存在,。在法治中國的推進(jìn)過程中，非法律之廣義之法及政策的地位不能否認(rèn),，法與政策共治的局面會持續(xù)很長一段時期,，但必須處理好法與政策的關(guān)系，而且這一過程中,，基本的走勢應(yīng)當(dāng)是法,，尤其是法律的分量將越來越重。

       （二）法律質(zhì)量不高

       立法質(zhì)量總體不高,，是權(quán)利保障不到位,、權(quán)力制約不到位、責(zé)任落實不到位的主要根源,。就立法而言,，以良法的8個標(biāo)準(zhǔn)衡量，存在的主要問題有：

       一是不明確,，無法為市場參與者提供可靠穩(wěn)定預(yù)期,，也不能很好地制約行政、司法權(quán)力,，從而保護(hù)私權(quán)利,。過去的立法，比較多地堅持“簡單概括+授權(quán)”的立法思路,，法律規(guī)定抽象原則概括模糊,，針對性、操作性不強,。授權(quán)制定的配套法規(guī)規(guī)章遲遲不能到位,，法律的原則規(guī)定無法落實。比如,，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記,，2007年《物權(quán)法》在原則規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”之后，授權(quán)制定“法律,、行政法規(guī)規(guī)定”具體規(guī)定,。然而，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律法規(guī)很長時間內(nèi)沒有出臺,。直到2014年年底,，在新一屆中央政府的強力推動下，《不動產(chǎn)登記暫行條例》才頒布,。再比如,，國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動續(xù)期時，是否應(yīng)當(dāng)交納土地使用費的問題,，至今沒有法律規(guī)定,；關(guān)于宅基地使用權(quán)的取得,、行使和轉(zhuǎn)讓，《物權(quán)法》第153條也只是規(guī)定“適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”,，至于這里的“國家有關(guān)規(guī)定”具體指什么,，沒有進(jìn)一步規(guī)定。

       二是法律內(nèi)在矛盾突出,。法律之間,，甚至同一法律的不同規(guī)定之間，都存在規(guī)定不統(tǒng)一,。實踐中“各依各法”“依法打架”現(xiàn)象嚴(yán)重,，且長期得不到糾正。

       三是法律反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠,，可遵循性比較低,。受制于法律制定過程透明度、公眾參與度不夠以及部門主導(dǎo)立法等問題,，法律對責(zé),、權(quán)、利不能很好平衡,，對多樣的實踐,、多元的需求考慮不周，出現(xiàn)了一些“一刀切”“異常嚴(yán)格”等不當(dāng)規(guī)定,，導(dǎo)致法律的可遵循性不高,。

       總的來看，權(quán)力,、權(quán)利,、義務(wù)、責(zé)任配置不平衡,，一些法律程度不同地存在重權(quán)力,、輕權(quán)利，重公民義務(wù),、輕公權(quán)力責(zé)任,，以及違反基本的法律原則、精神的現(xiàn)象,。同時,，有些法律過于嚴(yán)格，導(dǎo)致法律很難嚴(yán)格貫徹執(zhí)行,；有些法律早已過時,，但沒有及時修改廢止，造成法律不可依問題；改革創(chuàng)新隨意突破法律現(xiàn)象比較普遍,，法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性不高。這些問題的存在直接影響了法律的權(quán)威與尊嚴(yán),，增加了糾紛當(dāng)事人對糾紛處理結(jié)果預(yù)期的不確定性,。不僅導(dǎo)致矛盾的大量出現(xiàn)，而且使得矛盾不易通過和解,、調(diào)解,、仲裁等途徑予以解決，大量的糾紛直接進(jìn)入法院,，司法成了第一道防線,，卻無法成為最后一道防線，“案了事未了”,，矛盾積壓甚至更為激烈,，上訪纏訪不斷。

       三,、加快法律供應(yīng),、提升立法質(zhì)量的幾點建議

       深化改革、推動發(fā)展,、化解矛盾,、維護(hù)穩(wěn)定，沒有法律不行,，沒有好法更不行,。黨的十八大，特別是十八屆四中全會以來,，人大立法速度加快,， 2015年十二屆全國人大常委會又調(diào)整了其立法規(guī)劃，調(diào)整后的立法規(guī)劃一,、二類項目從原有的68件增至102件,，實際增加了制定《能源法》、《房地產(chǎn)稅法》,，編纂民法典等34件項目,。同時，立法質(zhì)量明顯提升,，法律的針對性,、可操作性增強，法律條文數(shù)量大幅度增加,，法律剛性不足,、責(zé)任不到位問題得到明顯改觀，出現(xiàn)了“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》,、《食品安全法》,、《廣告法》等法律,。但上述變化并沒有從根本上改變法律數(shù)量嚴(yán)重不足、立法質(zhì)量總體不高的問題,。進(jìn)一步加快法律供應(yīng),、提升立法質(zhì)量，需要從以下幾個方面突破：

       一是進(jìn)一步增強人大對立法的主導(dǎo)性,。人大主導(dǎo)立法是十八屆四中全會為革除“部門主導(dǎo)立法”弊端而提出的立法體制改革思路,。一年多來，全國人大在主導(dǎo)立法方面有所作為,，但總體來看作為還不夠,，部門主導(dǎo)立法的基本格局依舊沒有得到根本性觸動。提高立法效率和質(zhì)量,，立法體制和機制的改變最具意義,。全國人大應(yīng)該在如何貫徹落實十八屆四中全會關(guān)于改革立法體制和機制的精神方面出臺更為明確具體的制度。

       二是進(jìn)一步增強立法的前瞻性,、系統(tǒng)性,，做好立法規(guī)劃。目前的人大立法規(guī)劃,，只對屆內(nèi)5年進(jìn)行規(guī)劃,，更多考慮的是立法的急迫性及可行性，多少帶有應(yīng)急立法的味道,，并沒有對中國未來一段時期立法的總需求進(jìn)行全面研究,、規(guī)劃。也就是說,，目前的立法規(guī)劃是在現(xiàn)行立法體制和運行機制不做根本改變的前提下,，充分考慮到立法供應(yīng)能力之后做出的，而不是以社會實踐對法律的總需求為基礎(chǔ),，進(jìn)行“需求導(dǎo)向”的“供給側(cè)”改革,。顯然，這樣的立法規(guī)劃是無法滿足法治對于法律的需求的,。為此,，建議全國人大組織專門力量，全面,、系統(tǒng)研究與成熟市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系框架,、具體立法項目及其推進(jìn)節(jié)奏，并以此為基礎(chǔ),，提出相應(yīng)的立法體制,、機制改革方案。

       三是進(jìn)一步增強立法投入，充實立法隊伍,。立法體制從“部門主導(dǎo)”向“人大主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變,，需要相應(yīng)的立法投入機制、立法隊伍建設(shè)的根本轉(zhuǎn)變,，即建立與人大能夠不受行政制約,、獨立行使立法權(quán)的立法投入機制，以及與主導(dǎo)立法,、大規(guī)模立法相適應(yīng)的立法隊伍建設(shè)?？紤]到未來立法對法律在數(shù)量和質(zhì)量兩個方面的巨大需求,，立法隊伍建設(shè)必須盡快跟進(jìn)。同時,，盡快落實四中全會決定提出的“增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例,。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度”,。

       四是建立健全立法責(zé)任機制,。有權(quán)必有責(zé)。對于立法領(lǐng)域存在的不作為,、亂作為,，以及立法腐敗，需要探討與中國國情相適應(yīng)的立法責(zé)任機制,。

       五是盡快建立健全憲法監(jiān)督制度,。落實四中全會決定提出的“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”,。制定法律，提高立法質(zhì)量,，雖非一朝一夕之功,，但有些工作要相對容易一些，收效也要快一些,，這就是通過憲法監(jiān)督制度的完善,、憲法監(jiān)督機制的建立，消除大量存在,、嚴(yán)重影響法律實施效果的法律法規(guī),、規(guī)章及規(guī)范性文件之間的矛盾沖突、不一致問題,。

       六是完善立法程序,，提高立法技術(shù)。進(jìn)一步增強立法程序的正當(dāng)性，尤其是立法過程的透明度,。法律草案的起草部門要增加立法的說理性,，對新法新規(guī)逐條詳細(xì)說明立法理由，并對法律草案征求意見過程中收集到的意見歸類后詳細(xì)說明采納或不采納的理由,，尤其是不采納的理由,。另外，相對于具體內(nèi)容設(shè)計,，立法技術(shù)的改變要容易一些,，但對提升立法質(zhì)量的效果卻不能低估。比如,，新法頒布的同時,，對與其不一致的舊法規(guī)定一次性予以清理，從而減少法律矛盾沖突,，減少法律適用困難,。